流域综合治理PPP土地资源补偿路径

谢连风，骆 珉，杨少丽

（北京市工程咨询公司，100124，北京）

一、流域综合治理的投融资困境

流域综合治理是生态文明建设的重要组成部分，其以流域资源可持续利用、生态环境提升和社会经济协调发展为目标，囊括防洪排涝能力提高、水质改善、水资源优化配置、河道生态功能恢复、滨河景观提升、绿色经济促进等系统复杂的内容，具有跨行业、跨区域、多维度且投资体量大、施工难度大、运营周期长等特点。从经济特性看，流域综合治理整体属于准经营性水利工程，包含非经营类、准经营类、经营类子项目。近年，为有效实现流域综合治理目标，各地结合实践积极创新市场化投融资模式，探索流域投资公司、政府和社会资本合作（PPP）两种模式，但实施中均存在一定困难。

1.流域投资公司模式

（1）模式路径

流域投资公司模式是在传统政府主导的负债性投融资模式上创新的“投资主体一体化带动流域治理一体化”模式。该模式以流域为单位，流域内各地方政府共同注资，并引入战略投资方组建流域投资公司，通过政府与市场有机结合，两手发力，致力于解决流域综合治理普遍存在的跨区域协调难、技术单一、资本不可持续、运营管理弱等问题，促进流域可持续发展。目前流域投资公司模式处于探索阶段，在永定河、汾河等流域综合治理中正摸索推进。

该模式下，流域综合治理项目资金筹措主要通过中央财政资金（中央投资补助）、省级财政资金（已完成建设投资并形成的固定资产作价）、企业自筹（自有资金及银行贷款）三种途径来实现。其中银行贷款是建设期项目投资补缺的最主要途径，但由于流域综合治理中多数项目具有公益性特点，项目自身没有或仅有极少的经营现金流，难以实现自身投资平衡，需要其他经营性资源反哺等多种形式实现整体投资平衡，才能确保项目的融资可操作性。以永定河流域综合治理为例，国家发改委相关文件对资金平衡具体路径给予了指导：一是综合永定河流域地形地貌特点、项目保护修复任务、产业开发需要等方面，合理利用土地资源获得收益，包括土地整治、土地指标交易、土地一级开发和运营、土地出让等收益；二是京、津、冀、晋四省（直辖市）以地方政府购买服务等方式提供补偿或补贴；三是拓展项目供水、林业资源开发等经营收益。根据流域治理特点，流域投资公司可加强综合经营开发，实施区域供水、林业资源开发、碳汇等交易。

（2）实施困境

多种资金平衡路径在实际操作中存在落地不可行、收益不可期、资金不安全等问题。

①合理利用土地资源存在政策和操作风险。土地整治收益、土地指标交易需要的前期基础条件多、交易周期长，存在受政府审批决策流程、宏观政策影响大等不可控风险，难以预测收益周期及规模，往往不具备成熟的落实条件；通过土地一级开发运营和通过土地出让这两种方式获取收益，在实施主体以及资金流转的合法性方面缺乏明确的政策支持。

②供水、林业等可利用经营性资源较少。由于地方资源差异，部分河段难以梳理出足够规模和体量的经营性资源，导致资金平衡难以实现，流域综合治理工作推进受阻。

③政府购买生态服务存在不确定性。财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确规定“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”。在政府购买生态服务的运作中，一方面以先有预算、后购买服务为原则，与财政中期规划及年度预算相适应，采购年限通常为1年，按现行规定最长不超过3年；另一方面，政府购买服务要求市场化运作，且单一来源采购条件较高。因此，政府购买服务作为资金平衡路径存在不确定性。

2.PPP模式

（1）模式路径

2015年，财政部、发改委、人民银行等三部委联合推动水利工程建设PPP（政府和社会资本合作）模式，为流域综合治理项目提供了新思路。近几年，PPP模式成为流域水环境治理和后期运营维护的市场化模式之一。PPP模式对具有系统性、复杂性、持续性和高投入性的流域综合治理来说，可以有效解决系统性梳理分析不足、“反复治理、反复污染”、无法产生长期稳定的整体流域治理效果等问题，实现公共资源的有效配置。目前已有南宁那考河流域治理、贵阳南明河水环境综合整治项目等多个流域治理PPP项目实践落地。

在PPP项目中，政府通过使用者付费、政府付费和可行性缺口补助（政府与使用者共同付费）等方式向社会资本支付对价，双方合作提供公共服务。PPP项目遵循 “先采购后预算”原则，先通过公开竞争性方式选择社会资本方，再将合同约定中政府支出事项纳入中长期财政规划和年度预算安排。政府的支出事项通常包括股权投入、运营补贴、风险分担、配套投入等。PPP模式成功的关键是形成合理的投资回报机制，既要满足社会资本合理的投资回报期望，又要符合政府合理预算、量入为出的财政基本要求。目前在流域综合治理PPP项目中，政府多通过部分出资或多种形式补偿来促成项目推进。

（2）实施困难

国内PPP实践探索中，出现了项目资金自平衡、收益来源结构不明确，项目自身可经营性资源挖掘不充分、过度依赖“土地财政”，政府隐性债风险大、项目资金来源不稳定等问题。为实现良性发展，PPP项目的合规性正不断细化，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。”根据规定，现阶段很多地方已积累多领域PPP项目，且政府财政不断收紧，使接下来的流域综合治理PPP项目推行受到制约。

为促进未来流域综合治理PPP项目发展，要在前期策划时增强对项目投入产出自平衡方案的论证和设计，从实现项目自平衡角度策划安排项目的结构化组合，充分挖掘项目自身的可经营性资源，优化项目回报机制安排；可借鉴《2019年新型城镇化建设重点任务》中“鼓励经营性资源和项目综合立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作”意见，积极探讨合规的经营性和供应性项目的捆绑运作方式，满足投资人的综合收益目标，稳定市场预期。

图1 永定河流域公司交易结构示意图

二、PPP土地资源补偿模式探索

对于基础设施建设与城市发展，世界范围内均存在着土地资源补偿配置的TOD、RCP模式等。PPP土地资源补偿模式是结合现行用地管理规制，在RCP模式基础上深化细化而来。

1.PPP土地资源补偿模式

（1）资源补偿项目（RCP）

资源补偿项目(Resource Compensate Project，RCP)是由我国学者提出的一种资源补偿模式。该模式中，政府通过对项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量资源（如土地、矿产、旅游等其他商业资源）的开发权出让给项目公司，最终以这种附加资源捆绑的方式来提高项目公司在该项目中的整体盈利能力，从而确保项目投资者获取合理回报，调动投资者积极性。这种资源补偿模式不存在使用财政资金的风险，减轻了政府财政压力、降低了政府举债风险，提高了项目推进效率。RCP模式主要运用在准经营性项目和非经营性项目中。

（2）PPP土地资源补偿

为实现PPP项目有效开展，在现阶段地方政府财政支付能力有限的情况下，迫切需要探索有效的可行性缺口补助模式。因此，一些PPP项目借鉴RCP模式的思路，探索在现行用地管理规制下以土地资源作为可行性缺口补助的方式（表1）。

相较于其他形式资源来说，一方面土地资源开发尤其是二级开发利润较高，更易实现资金平衡，对社会资本吸引力较大，资金来源有保障；另一方面土地资源具有可循环利用优势，土地资源使用权长短可根据项目投资回报确定，最终所补偿土地仍将回归到政府管理中。

本研究认为，如何在严格的PPP项目用地管理规制下找到合适的土地资源补偿方式，如何实现补偿土地效益最大化、避免资源浪费，如何制定切实的监管机制防止土地溢价非合理使用，是关系项目是否可行并落地实施的关键和难点。

2.实践案例

2022年北京冬奥会延庆赛区政府与社会资本合作（PPP）项目设计作为国家重大项目，其土地资源补偿配置的实现方式虽具有特殊性，但有一定程度的借鉴意义。

（1）项目概况

延庆赛区PPP项目静态总投资约32.3亿元（动态33.4亿元），建设内容划分为A、B两部分，其中A部分包括国家高山滑雪中心（含训练道）、国家雪车雪橇中心（以下简称“两个中心”）及配套基础设施，由北京市政府全额投资，北控集团作为建设主体代征代建至转为固定资产（不能进行转让和抵押，冬奥会结束后由市政府确定归属）；B部分包括延庆奥运村、山地媒体中心及配套基础设施，北控集团作为土地一级开发主体。

延庆赛区PPP项目内容包括B部分的投资、建设和运营以及A部分的改造和运营，项目采取公开招标方式。由于延庆奥运村、山地媒体中心涉及集体土地，且后续需通过竞争性方式获得，为保障项目顺利实施，项目根据相关规定，将项目社会资本方招标、项目土地使用者招标和项目施工总承包招标三部分内容合并实施。

（2）运作模式

综合考虑奥运工期要求、社会资本方承受能力以及土地供应方式等因素，本项目运作方式为BOO+ROT模式，模式设计如下图所示：

图2 PPP（政府和社会资本合作）模式

表1 近期PPP用地管理规制

（3）项目回报机制

项目的收益回报机制为“使用者付费”。项目运营期，项目公司被授予项目规划范围（不含西大庄科村居住及产业用地的开发利用）内的特许经营权。社会资本方的回报渠道主要包括：

①雪场经营收入。高山滑雪部分赛道和热身及训练赛道赛后将改造成大众雪场经营。

②酒店和餐饮经营。延庆奥运村和山地媒体中心作为项目公司自持物业，赛后将改造成酒店和餐饮项目。

③非雪期旅游观光和度假收入。通过建筑功能转换，开发包括汽车营地、拓展训练、野外徒步、攀岩、夏令营、露营等经营资源。

④其他依法产生的收入。

表2 2022北京冬奥会延庆赛区项目超额收益分配比例

图3 2022北京冬奥会延庆赛区项目运作模式图

（4）超额分成机制

鉴于项目经营收益有较大不可预见性，为避免社会资本方获得暴利，项目设置超额分成机制。以年投资回报率为基准。当项目公司年投资回报率（年利润/总投资）超过8%时，超出部分作为超额收益在项目公司和政府方进行分配，具体分配比例如下：

（5）项目资产权属

延庆奥运村、山地媒体中心：土地为经营性商业用地，土地使用年限为40年，社会资本方通过PPP招标和土地竞价获得。该部分资产归属于项目公司。

市政配套设施、代征生态恢复区：资产所有权归属于政府方，项目公司在合作期限内拥有使用权和征得政府同意后的改造权。合作期满后，项目公司将本部分资产无偿移交给政府方。

训练及热身赛道：项目公司通过租赁方式从政府方获得本部分土地，在租赁期限内拥有使用权和征得相关政府部门许可的改造权，租赁费纳入特许经营权费中统一考虑。

高山滑雪中心、雪车雪橇中心及相关设施：合作期内，项目公司通过特许经营方式从政府方获得本部分的特许经营权，即在特许经营期内（特许经营期与项目合作期限，时间一致）拥有项目的使用权和征得政府同意后的改造权。合作期满后，项目公司将本部分资产无偿移交给政府方。

（6）相关经验

①土地资源特定补偿

项目中所补偿的土地资源受体为项目公司，且补偿地块为项目必备的配套功能地块，而非额外补偿。并且补偿地块的开发被限定了使用范围。这种方式既能满足现行用地规制的要求，也可以实现用土地资源补偿可行性缺口的目标。

②三标合一运作方式

将社会资本方招标、土地使用者招标和施工总承包招标三部分内容合并实施方式，避免因为补偿土地使用权单独招标所得中标人与项目特许经营权中标人不统一而造成项目整体统筹和推进难度大的风险。

③动态调整收益分配

充分考虑项目运营及土地增值的不确定性，将补偿土地的开发成本及增值收益均纳入整个项目中统筹考虑，并设定超额分成机制，通过动态调整项目收益分配的方式，在保障项目可行性缺口补助的基础上，实现收益合理分配。

三、流域综合治理PPP土地资源补偿路径探讨

1.策划提升——“综合治理＋”模式

项目整体策划是成功落地的关键。流域综合治理项目中，除应详实调查流域治理需求，还需要摸底沿河资源利用、城镇建设、产业发展状况，结合流域综合治理的多目标特性，结合国家对产业用地、公共服务设施用地的特殊政策，主动进行“项目策划”，统一协调水环境综合治理与城市规划、产业发展、文化建设、海绵城市的有机衔接。项目具体策划中可采用 “流域综合治理＋”模式，综合考虑、整体设计，实现经营性资产及土地资源的配置，打破流域综合治理的资金平衡和投资回报困境，在推进流域综合治理的同时带动沿河地带经济增长及产业发展。

2.运作优化——土地灵活供应

流域综合治理PPP项目中,补偿土地资源的供应可以以综合治理整体策划和规划方案为支撑，与流域综合治理特许经营权、施工总承包招标合并实施。在实操过程中要准确分析项目用地的具体情况，结合现行用地管理的法律规定，根据项目年限、土地性质、现金流平衡等经营性需求，选择合理的土地供应方式。 如结合各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地等，探索根据PPP项目周期及收益情况弹性设定土地资源补偿年限，而非提供永久性土地。

3.增值共享——超额分成机制

国际上，基础设施建设的土地资源补偿配置模式中，土地增值收益分配多采用税收返还方式，主要包括两种类型，一是针对所有主体收税并返还，并以财政补贴方式给轨道主体作为建设资金；二是针对受益者的土地增值进行评估后征税并返还。

越来越多实证研究表明水利工程具有明显土地增值作用。流域综合治理PPP土地资源补偿模式同样涉及土地增值收益分配问题。可探索通过超额分成机制，兼顾社会资本投资回报需求和政府方土地资源补偿效益最大化要求，在不同主体之间平衡并动态调整收益分配。

四、结论与展望

在现行土地规制下，将项目整体规划、土地按需供应、土地增值收益合理分配等条件限定的PPP土地资源补偿模式应用于流域综合治理领域，能够实现社会资本吸引力提升和资金平衡路径拓展，有利于流域综合治理的长远发展。该投融资模式具有一定创新性，但实际是否能应用在流域综合治理领域，有待项目实践验证，更取决于现有用地引导和支持政策的进一步明确及未来投融资体制的改革与创新。