河南建设法治化内陆自由港应借鉴的国内外经验

高玉美

关键词内陆自由港 制度创新 法治化 经验

一、河南自贸区铆定法治化自由港的目标

中国自贸区战略提升了营商环境质量，对外商投资产生强大的吸盘效应，根据河南省2019年《政府工作报告》显示，河南白贸区入驻企业总数约为5万家，引进省外资金9647亿元，实际吸收外资179亿美元。区内深化政府“放管服”改革成效显著，营商环境模拟排名居于全球中游偏上的水平。

营商环境就是企业的生存环境，是企业从开办、营运到结束整个活动过程中存在的各种影响因素的总和。在营商环境多层级立体化构成中，除了地理区位、资源禀赋、基础设施等硬环境外，传统文化、思维方式及现行有效的制度构成软环境，其中最重要的是法治化水平，因为市场经济即是法治化经济，法治程度决定了市场机制运行的效率及社会效果，不仅影响着区域内企业的经营状况，且对一个国家或地区的经济发展、财税收入、社会就业情况等都产生重要影响。

党的十九大提出了建设自由贸易港的目标，在国家整体改革开放布局的大棋盘中，河南白贸区持续推进营商环境优化，提出打造内陆自由港的目标定位。但对标国际经贸最高规则体系，河南自贸区营商环境仍存在很大差距：市场机制未能充分调配资源，服务业开放不服，自贸区法律法规不清晰，行政服务窗口不能依法行政，自贸区司法中多元化纠纷解决机制不健全，适应涉外经济活动的仲裁制度不完善。河南自贸区在转型升级中如何构建自由港专项法律体系，提升法治化營商环境水平，一条可行的路径是借鉴国际自由港法治化经验，结合地方特色进行制度创新。

二、河南建设法治化自由港须借鉴国内外经验

（一）美国法治化自贸区

1.先进的管理模式

美国自贸区首先是市场准入很开放度，区内以带动全产业链发展为目标，注重产业集聚及产业升级。其次区内管理体制实行独特的总、分区双层管理模式，总区直接授权公共机构，分区实行私人公司管理，市场化运作，以形成良好的市场竞争氛围。尤其在信息系统基础设施建设方面，美国海关建立统一的电子数据平台，80多个政府机构被整合到ACE（自动化商业环境）这个“一站式数据收集中心”。海关监管全程由计算机控制，口岸数据信息共享不仅提高行政管理及贸易效率，简化企业通关，还加强了对风险的防控。

2.完备的法律制度

美国形成了体系化的自贸易区法律制度。1934年《对外贸易区法》为基本法，被编入《美国法典》第19卷“关税”篇第1A章节第81条（a）-（u）共21个条款，重要的（h）项条款“对外贸易区委员会制定规章和规则的授权”，将授权立法，授权管理事项作为重点内容予以规范，赋予自贸区充分自主管理权。

美国多数联邦法律也涉及自贸区如出入境移民、个人所得税等日常管理，其中《联邦行政法规法典》是《对外贸易区法》的具体细化，如明确规定了对区内生产活动的要求和限制等，具有较强可操作性和执行力。美国有自贸区所在地政府立法，有自贸区判例法，还有四项国际海关条约及其他多边、双边条约，最著名的是1974年《京都公约》专项附约4指南部分第2章的专项规定，是美国自贸区法律制度中重要的国际法渊源。

美国自贸区设立国际贸易法院（CIT）对白贸易区案件行使专属一审管辖权，联邦巡回上诉法院则是二审法院，进行形式和程序事项审判，做到终审结果的权威性、公正性和有效性。

（二）新加坡法治化自由港

新加坡自由港是全球著名的国际贸易、国际航运及国际金融中心。1965年新加坡出台《自由贸易区法》及其《条例》，形成以宪法为核心，包含国会法令、附属规范、司法判例、国际条约与惯例的完善法律体系，对自由港建设和管理运营进行全面的制度性安排。港区内是典型的双层级管理模式，由中央政府和特定公司进行管理，中央政府发挥引领规划作用，有16个部门和64个法定机构，区内由海关、民航局和港务局共同监管，区内公司如樟宜机场集团负责日常经营，实现了高度市场化运作。

除新闻及公共事业外，新加坡市场准入较为自由，外资没有出资比例，本地含量和出口比例的要求。2001年政府实施网上综合服务申请系统，缩短企业执照的处理时间。在事中事后监管方面，政府相关执法部门依据《公司法》《环保法》《海关法》《竞争法》等法律法规，对区内公司企业进行必要服务监督，追究区内不法市场经营者的法律责任。本国重视知识产权立法，还签署了《保护工业产权巴黎公约》和《与贸易有关的知识产权协定》。

国际商事法庭是专门受理和管辖涉外民商事案件的司法机关，设置于高级法院体系，法官具有相对独立的审判地位及丰富的涉外审判经验，既保障审判过程的专业性，又保障判决结果得到他国和地区的承认和执行。

（三）香港经济立法独特

2017年美国传统基金会发布《经济自由度指数报告》，香港连续23年被评为全球最自由经济体。经过170年的历史变迁，香港逐步由单一型转口贸易港发展成为经济结构多元化的自由港。

香港《基本法》第114条、115条规定其自由港地位，实行自由贸易政策。香港经济立法几乎占成文法典的一半，构成了较为完善的市场竞争规则体系，保证任何经济行为及任何市场活动均受到法律的监督和保护。《香港法例》第60章《进出口条例》，第109章《应课税品条例》，除少数特定商品外，保障一般货物进出口不受配额限制，不缴纳任何关税、增值税或一般服务费。香港进出口报关手续十分简便，除常规通关方式外，海关还推出了“海易通计划”，以自愿和信任管理为基础认可经济营运商计划。在检验检疫环节，海关人员对进出口货物进行抽检，提高通关效率。

根据《香港法例》第32章《公司条例》，第310章《商业登记条例》规定，除博彩业受到政府的严格管制外，外商可在任何行业自由投资及转移资本，投资没有绝对的股比限制，与本地企业一样可实现100%的公司控股。自2003年实施投资移民制度，在港内投资650万港元，连续居住七年以上，可申请香港居留权。

外资企业在港内注册极为便利，网上递交的申请，一个小时内回复，纸质申请官方四个工作日内给予回复。对外资注册资金数额没有特殊限制，只需交纳很少的厘印税，且无需验资，企业成立后经股东大会表决通过，可在任意时段后续增加注册资本。香港依据《公司法》，监管外资企业的运营。

香港作为全球金融中心，金融基础设施完备，金融监管高效。《基本法》第155章《银行条例》，第571章《证券条例》，66章《外汇基金条例》等对于香港的服务业监管进行了规定，金融管理局、证券及期货事务监察委员会、保险业监理处等都是专业性的监管机构，自由度高，独立性较强，采用国际通用监管标准，重视事前风险防范和事中事后监管，最大限度促进金融市场对外开放及金融市场安全稳定。

三、河南建设法治化内陆自由港的可行对策

借鉴国内外自由港法治经验，河南内陆自由港建设必须打好“法治化营商环境”这张牌，颁布适应自由港要求的《条例》，健全专门法律体系。

（一）立法确认“前负模式”

《条例》应确认负面清单加准入前国民待遇的“前负模式”，盡量压缩负面清单的长度，减少对外商投资的限制条件，尤其降低服务业市场准入的门槛。政府服务体系专项改革应一直致力于简政放权，转变政府职能，大幅精简政府审批事项和审批范围，划定政府权力与责任清单。以智慧政务信息平台为依托，让“信息多流动，群众少跑腿”，在“22证合一“48证联办“246项行政审批事项一口受理”的基础上进一步优化审批服务流程。健全监督机制，由综合执法大队在工商、税务等领域分类进行综合监管。探索管委会与省直部门建立直通车制度，监督其履行国家安全审查和反垄断审查的职责，并扩大对管委会的授权，赋予其根据区内实际需要拥有灵活的立法权，积极推进“管委会+公司”的运营管理模式。

（二）“单一窗口”法治化海关监管

内陆自由港法治化海关建设应参照WTO《贸易便利化协定》、WCO《京都公约》等国际海关法的条款，借鉴美国、新加坡海关跨部门协同合作的经验，按照我国海关总署全国通关一体化改革的部署，联动国家立法，以《条例》厘清职能部门权能与权限，推进海关依法行政，调整政府机构与多个利益相关方的法律关系。

建设国际贸易“单一窗口”综合性信息平台，通过简化数据与办事流程，实现部门合作与资源共享。在省贸易监管服务体系专项改革推动下，在“统一申报单证、统一作业系统、统一风险研判、统一指令下达、统一现场执法”的“五统一”基础上，强化智慧海关，实现包括监管、物流、金融、保险等国际贸易全链条服务，大幅压缩整体通关时间，提供跨境交易便利。进行认证经营者AEO制度改革，稽查部门在监管货物进出口时，可通过银行扣罚问题企业的保证金，也可以取消其经营资格。

（三）金融监管法治化

内陆自由港最有想象力的是金融开放，河南自贸区资本市场在金融、证券、商贸服务业方面发展势头迅猛，金融业逐渐成为河南省新支柱产业，郑东新区落户了如中原证券、中原银行等一批有国际市场竞争力的金融机构，离岸金融开始发展。

金融业持续稳定健康发展需要法治化金融监管体制，来有效防范化解金融风险。金融服务体系改革应充分发挥《条例》的地方立法特色，把与金融改革相关的政策性暂行规定、办法转化为金融立法，管委会应颁布与实施有利于发挥本地优势的金融法规，与时俱进优化区内金融法律体系，为各项金融活动提供法律依据和保障。建立一个相对独立的、区别于区外的金融监管体系，形成金融风险预警机制，准确判断金融运行过程中所隐含的风险，严格把控地区性系统性金融风险的发生。推进金融司法，保障金融消费者的合法权益。

（四）全面加强知识产权保护

经济全球化时代核心技术专利等知识产权成为企业占据国际市场获得经济效益最重要的手段。自由港内货物高度自由流动和买卖，数字经济发展迅猛，电子商务、大数据等涉及新产业、新业态、新商业模式，没有健全先进的知识产权立法，自由港将成为知识产权侵权的高危区。

适应互联网时代的需求，首先健全自由港知识产权法律体系，对接国际知识产权公约及国家知识产权法律法规，完善《条例》及其配套细则中的知识产权保护规则。管委会应成立知识产权综合监管局，建设一站式综合信息服务平台，加快知识产权权利取得、流通，有效实施和信息支持，简化和优化知识产权审查和注册流程。完善《条例》中海关通关程序的规定，有关知识产权的海关执法应包括暂时过境、通运、转运等环节。设立自由港知识产权法庭或知识产权法院的派出法庭，深入开展知识产权领域的阳光司法，推进知识产权司法保护。