新时期市场经济条件下城市信息化建设研究

马建勋

摘 要：城市信息化建设已渗透到经济社会生活各个领域，成为了推进新型城镇化发展的重要抓手。对服务外包、PPP等市场化建设运维模式进行总结和分析，发现存在的问题，鼓励城市建章立制、明确权责、强化激励、加强评价管理，促进新时期市场经济条件下城市信息化建设运维机制科学合理、项目风险易于掌控、合作各方和谐有序，才能确保城市信息化建设可持续发展。

关键词：新时期;市场经济;信息化建设

中图分类号：F222.39 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）20-0030-02

1 重要意义

1.1 信息化是新时期推进新型城镇化发展的核心抓手

在新时期市场经济条件下推进新型城镇化建设是实现中华民族伟大复兴的必经之路，信息化、数字化、智能化技术应用在这条道路上发挥着核心的推动作用。改革开放40年来，我国城市化进程不断提速，推动了经济社会的快速发展。然而，经济发展地区不平衡，社会公平性降低，资源浪费现象严重等问题渐渐凸显，制约了城市化发展进程。随着云计算、物联网、大数据、移动互联网、区块链等新一代信息技术的迅猛发展，借助数字化、信息化、智能化技术推动新型城镇化建设，解决发展中的难题，优化资源配置，提高城市运行效率，培育新动能、新经济，成为了推进新型城镇化发展、带动经济社会长期稳定向上的核心抓手。

1.2 市场化是推进城市信息化发展的关键力量

新型城镇化发展的目标就是要打造经济发展、设施完善、绿色宜居、就业便利、社会和谐的数字化、智慧化城市，实现这一目标，就要以创新驱动发展，充分发挥数字化、信息化、智能化技术应用的优势，实现与传统城镇化的结合发展，这不仅仅是政府单方面资金投入能实现的，尤其是在经济增长驱缓、地方政府财政相对紧张的条件下，更多的是要撬动和培育市场力量，带动市场资本加大投入，培育新经济、新动能，带动新消费，创造大量知识型岗位，推动城市管理和服务向信息化、数字化和智能化方向发展。

1.3 科学合理的信息化建设运维模式是城市持续发展的基礎

新型城镇化建设任重道远，城市的数字化、信息化、智能化建设更是一项极为复杂的系统性工程，对资金、建设、管理、运营等要求极高，因此制定科学合理的信息化运维模式是推动城市可持续发展的重要基础。由于我国城市信息化发展起步晚，城市有着不同的基础、特点和发展模式，因此在选择信息化建设与运维模式时，要因地制宜，结合城市规模、发展路径、项目特点等，探索选择科学合理的建设运维模式，才能有效降低建设运维成本，优化资源配置，提高城市运行效率，真正发挥市场化资本的优势，兼顾政府、企业和公众三方权益，实现城市可持续稳定发展。

2 发展现状

2.1 主要建设运维模式

随着信息化理念和技术的发展，我国城市信息化建设的市场化实践，产生了政府自建、BOT、BT、PPP以及服务外包、集约化建设等建设运维模式。各种建设运维模式的政策要求、操作方法、建设运维成效有着较为明显的不同，但这些模式的发展应用和融合，对促进我国信息化工程项目建设、管理和运维理念和能力发展起到了重要作用。

2.1.1 政府自建模式

指的是城市政府机构利用自身的管理、技术人员，自行对信息系统和基础设施进行规划、投资、设计、建设、管理和运维的模式。这种模式由政府投资的专设机构行使投职能，通过第三方进行专业管理，实现了投资与监管机构的分离，具有促进建、管、用分离的优势。

2.1.2 BOT模式

指的是建造-运营-移交模式，通常是由政府给予私人企业一定的特许经营权，允许企业自行筹集资金建设相关设施，并允许其运营该项目，通过向相关用户收取费用，取得投资利润，当特许权期满后，将相关设施无偿移交政府，并由政府继续对其进行运营管理。这种模式，有效缓解了政府在相关设施建设方面资金不足的问题，发挥了企业在基础设施运营、管理方面的优势，降低了政府部门项目建设和运营风险。

2.1.3 BT模式

指的是建设-移交模式，是城市的政府部门将项目的运作通过项目公司进行总承包，由公司对项目进行融资、建设，并最终通过验收后移交给城市政府的业主部门，业主部门向投资项目的公司支付总投资经费，并给与一定合理利润。这种模式，由于要在项目最终验收后，才需支付建设资金，有效缓解了政府部门的资金压力，调动了项目公司的积极性，在项目的设计、实施、管理以及组织协调等环节更加顺畅，降低了政府部门建设风险，项目建设公司资金回购也有保障，减少了项目公司投资风险。

2.1.4 PPP模式

指的就是公私合作，其主要特征是合作伙伴、利益共享、风险共担，通过这种合作，产生1+1+1>3的效果。与BOT相比，PPP模式中，城市政府部门与社会企业在地位、权责方面是基本对等的，是基于合同的合作伙伴关系，更加强调双方的共同利益和风险，往往还通过成立相应专门公司的方式进行项目的开发建设和运营，很好的解决了政府财政在信息化建设方面的资金不足问题，还有利于政府部门对项目建设和运营进行监管。当前PPP模式已广泛引入到信息化项目的建设运维工作中，得到了国家政策的大力支持。自2014年以来，国家先后出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策制度，为PPP模式的发展提供了政策引导。

2.1.5 服务外包模式

指的是城市政府部门将自建的、基础的、共性的信息化基础设施等建设内容外包给具有专业服务能力的相关企业。从这些年中央部门和地方政府的实践来看，服务外包已经成为政府部门在信息化工作中提高效率、精简机构、节约资金、优化服务的重要手段。政府信息化服务外包模式，使得政府职能定位更加清晰，更加专注宏观经济、市场运行、公共管理和服务，更多的精力可以放在政策制度、标准规范、行业指导等方面，有效减少具体运行维护操作、技术工具的使用等工作，财政资金的使用也趋于合理，信息技术应用和服务更加主流、先进，专业服务机构更好的为政府部门业务提供支撑，响应更加及时，对促进政府部门信息化发展发挥了重要作用。

2.1.6 集约化建设模式

指的是政务云的发展和应用。随着云计算技术的飞速发展和应用，政府部门逐渐意识到信息化集中建设的必要性和优势，通过构建政务云，发挥云平台分布式、虚拟化、动态扩展等特点，采用购买云计算服务等方式逐渐成为国内外最为常用的信息化集约化发展模式。云计算技术的应用，大大降低了城市信息化建设的投资风险，通过对基础设施资源的集约利用，促进了业务应用，推动了政务信息资源的开放共享。政务云为城市各部门提供了通用基础性信息化服务，并能够承载和满足各政府部门的差异化应用需求，有效提高城市政府部门的工作成效，为广大人民群众提供更加优质高效的公共服务。

2.2 存在的主要问题

近年来，随着各级政府信息化建设的不断推进，许多地方城市利用新一代信息技术推动城市信息化发展，涌现出的BOT、PPP、服务外包等信息化建设运维模式为解决城市信息化建设面临的资金、技术等问题，提供了有效解决途径，积累了市场化建设运维的丰富经验。但城市信息化建设是一项系统性工程，范围广、周期长、耗资大，总体来看，在实际运作过程中，各类建设运维模式潜在着以下风险和问题。

2.2.1 权责界限不清晰，风险把控不足

市场化建设项目中，由于政府部门过于依赖业内领先企业的技术和业务优势，尽管可能市场化建设有了实质进展，但由于缺乏竞争机制和项目评价，权力寻租等潜在风险增加。同时，采用外包或PPP模式后，还可能存在对业务掌控权的转变，以及相应监督、约束和应急机制的缺失，政府和企业的权责边界不够清晰、明确，这些因素往往导致业务主管部门受制于企业技术部门，使得政务数据资源存在泄露风险，容易产生监管盲點，风险把控能力降低，对政府部门的管理服务工作带来挑战。

2.2.2 企业参与积极性有限，市场化盈利模式亟需优化

城市政府部门主导的信息化建设项目，多是面向民生领域的公共服务类项目，较少考虑当前利益，往往没有直接的经济效益，运用商业化模式来寻找盈利点的操作难度大、要求高，普遍存在着投资成本高、市场需求弱、收益回报周期长等特点，其市场化盈利模式有待进一步优化。虽然社会资本在国家政策引导下，参与这类项目投资的积极性较高，但由于这些难点因素，加之城市信息化建设专业性强，城市本土企业规模、资质和能力欠缺，致使很多企业态度审慎，不敢轻易参与投资建设运维工作。

3 实施建议

3.1 建章立制，明确权责

新时期市场经济条件下我国城市信息化建设还处于探索实践阶段，新思路、新模式的出现，也带来了法律法规的缺失。这就需要围绕服务外包、PPP等建设运维模式中普遍存在的难点和模糊问题，建立规章制度，对其进行界定和规范，更好的协调政府部门、企业资本和民众利益的关系。在认真落实国家关于城市信息化市场化建设运维模政策制度的同时，城市政府部门应充分借鉴以往工作经验及其他城市成功案例，在此基础上，制定相关完善性配套文件，完善市场化建设运维制度，规范信息化建设项目，明确政府部门、企业机构的权力和责任，理顺项目招投标、资金使用要求，提高信息化项目建设的规范性，切实发挥投资效益。

3.2 强化激励，促进盈利

目前地方城市信息化项目大多数具有稳定收益，但利润较低，项目周期长，加之政府工作程序条框多，往往对企业吸引力不足。因此，各地政府部门要认真做好工作预研，尽可能将有着不错盈利基础的项目向企业开放，引导鼓励创新盈利模式，完善企业融资体系，降低企业融资门槛，以贴息、补贴等奖励方式，扶持和激励优秀企业和项目，为社会资本运作提供支撑，不断拓宽社会资本融资渠道，确保资金可持续投入，才能实现真正意义上的互补共赢。

3.3 绩效评价，加强管理

城市信息化市场化建设运维工作涉及范围广、环节多，对政府和企业都充满挑战。建立健全绩效管理和评价制度，对于规范政府、企业合作流程，确保项目有序推进，具有重要支撑作用。建立多维度考核指标，规范市场化项目合同制定、质量标准、实施步骤等，提高项目管理工作的科学性、动态性、实时性，并积极引入中立第三方机构，对服务产品质量、资金效率等进行公正、公开评价，对建设成效和偏差进行持续跟踪，才能确保信息化市场化项目可持续发展。

参考文献

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