被征地农民城镇社区融入问题及因应策略

许 诺，王 丹，徐济益

（1.安徽工业大学 a.艺术与设计学院，b.公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032；2.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

伴随城镇化呈刚性增长的趋势，征地的范围在不断扩展，产生了大量的被征地农民。1978-2013年我国的城镇化率从17.9%提升到53.7%，城镇常住人口数从1.7亿增加到7.3亿[1]，预计到2020年，累计被征地农民的数量将超过1亿人[2]。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确了加快实施以人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，提出以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。由此，有效解决被征地农民城镇社区融入问题成为城镇化大趋势下城乡融合发展目标的题中之意，符合国家对城乡发展规划的顶层设计。目前，我国对被征地农民妥善安置的速度尚不及宏观背景下农地征收的速度，由此带来的被征地农民适应困境等阻碍了被征地农民融入城市社会并不断冲击着城镇化的实效，解决好被征地农民后期可持续安置问题、促进其合理有序融入城镇社会环境、适应“非农”身份的转变成为亟需关注和研究的课题。

1 文献综述及问题提出

失地农民城市融入问题引起社会各界的关注，成为城镇化领域的研究热点之一，但在失地农民的社区安置方面相关研究较少。值得关注的是大多数学者采用“失地农民”一词，来描述农业户口的家庭人均耕地面积少于0.3亩的被征地农民，侧重于完全失去集体土地附加权益、改变原农村农业生产生活方式的农民群体。然而，随着社会发展更加充分和深入，资源要素分配市场逐渐完善，城镇化向交通比较便利的乡村进一步延伸，同时征地用途、方式、途径、力度等更加多元，因征地方式、安置方式、补偿程等差异造成的被征地农民的类型、形式亦更加多样，故采用“被征地农民”来表述因土地被征收而在生活、就业、社交等方面普遍发生较大变化的农民群体。

社会融入，作为社会学术语源自于国外的移民研究。孙璐认为社会融入是从相对少数的、相比落后的生活群体或环境面向主流多数的、相对发达先进的生产生活方式转变，是一个“再社会化”的过程[3]；刘建娥亦认为社会融入是特定社会中的个人、群体与社区在结构调整与主体自我适应的动态过程中达到改善弱势群体的社会生活，实现社会和谐[4]。由此，失地农民城市融入问题构成我国社会融入的重要研究内容之一，研究集中在失地农民城市融入必要性及现状。就必要性而言，面对高速发展的城镇化大背景，失地农民城市融入已成为一个全国性的社会问题[5]，并已演变成群体风险问题[6]。在失地农民城市融入现状方面，张劲松、杨颖发现城郊失地农民的社会身份只实现了形式上的转换，并没有在社会心理层面完成转换后的身份认同和角色适应[7]；赵琴认为当前失地农民的总体城市融入水平偏低[8]；杨金龙研究提出当前失地农民城市融入存在显著代际差异[9]。由此，社区融入作为促进失地农民城市融入的可行路径成为新的焦点。“社区”一词最早用来表述由具有共同价值观念的人们所组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的生活共同体[10]。许佳佳提出农民工社区融入的壁垒来自于社区分治模式的存在、社区交往圈的封闭以及社区利益表达机制的不健全[11]。唐云峰、解晓燕则从政治、经济、文化和社会四个维度对城郊失地农民城市融入心理障碍原因进行分析，认为心理融入是促进失地农民社会融入的重要方面[12]。

综上，学者关于以促进失地农民融入城市社会为共识的失地农民问题研究已取得一定的成果，普遍认可失地农民融入城市生活的必要性，认为失地农民在融入城镇社区融入存在诸多困境，心理层面的城市市民身份认同尚未跟上实践层面上“非农身份”转变速度，城市适应能力较低。因此，如何有效促进被征地农民接受、适应及融入城镇社区是真正解决被征地农民问题的关键，在当前城乡融合发展的背景下具有重要的实践和研究意义。文章在分析借鉴已有研究成果的基础上，关注被征地农民群体的多样性，结合被征地农民城镇社区融入现状对被征地农民个体的心理及行为选择进行剖析，尝试对促进被征地农民城镇社区融入提出具体可行的路径，期望为被征地农民的社区融入提供决策参考。

2 被征地农民城镇社区融入的现实困境分析

当前，学者对被征地农民的社区安置调查多以单个乡镇或特殊地区例如沿海经济基础较好的乡镇为分析对象，且大多采用由上至下的视角分析问题，忽视了被征地农民群体融入城镇社区的困境及其主观认可度。鉴于此，为了能较为完整地呈现城镇化进程中被征地农民进入城镇社区的真实生活状态变化，基于课题组的实地调查统计数据，选取1322份样本，对当前被征地农民社区融入面临的现实困境展开分析。

2.1 经济收入水平较低难以应对城镇生活高成本

其一，职业结构变动带来被征地农民就业收入的不稳定。据统计，征地涉及的男女性别占比分别为59.30%和37.40%，40-55岁的被征地农民比例为59.40%，作为家庭主要劳动力和获取家庭主要收入来源的男性和中壮年群体成为被征地农民群体的重要组成部分；同时，被征地农民在征地后职业结构发生明显变化，其中城市务工（35.94%）和打零工（28.42%）成为职业流向的主要去处，即被征地农民就业不确定性、零时性、流动性大大增加。此外，目前学界普遍认为被征地农民再就业较困难，大部分被征地农民属于失业或半失业状态，“失地无业、隐性失业、就业转失业”成为普遍趋势[13]，这种就业现状解释了被征地农民群体整体的收入水平远低于城镇居民收入水平。加之城镇“额外”生活成本，例如用水、用电、天然气、物业费等支出以及生活习惯方式的冲击，生活质量也就难以得到稳定的保障，有28%的被征地农民认为征地后的生活成本明显增加，其中，在教育（27.50%）、吃穿（26.90%）和住房（17.30%）方面的合计成本最高。在消费较高的城镇社区，较低的就业收入自然难以提高被征地农民参与城镇社区生活的主动性和可行性。

图1 征地后生活成本分布

其二，消费理念和行为的非理性使得被征地农民难以深度融入城镇生活。消费作为现代城市社会的鲜明特征，是城市发展的内在动力源泉，是城市社会发生联系与互动的主导因素。被征地农民受传统的消费观影响，在消费方式、消费观念、消费水平等方面尚未达到城镇社会相对理性的消费状态，难以融入城镇社区的消费节奏。常出现两种极端现象，一是鉴于目前各地征地补偿多以一次性的现金补偿为主，部分被征地农民在得到一笔数目相对较大的征地补偿款后（补偿费为5万元以下占据42.20%），缺乏专业的理财知识以及资金规划意识，使得以土地为代价换来的这笔流动资金迅速贬值，甚至可能在短时间内以“投资”、“享受”等非理性的方式挥霍一空，以致于拉高被征地农民的经济脆弱性和风险性；另一方面，由于多年的农村消费模式影响，被征地农民在进入城镇社区后的消费仍保持传统方式，在日常生活及经济交往过程中与城市居民难以形成有效的沟通互动，在城镇社区的交流圈中处于一种边缘位置。

其三，“同城不同保”的社会保障差异性导致被征地农民融入城镇社区的基础薄弱。据调研数据，仅有5.10%的被征地农民得到社保安置，18.40%的被征地农民认为养老和看病成为征地后生活的主要压力；在面对“您认为什么样的征地安置方式最合理”的访谈中，社保安置、就业安置和住房安置等成为徘徊在被征地农民心头的“选择题”，是影响被征地农民融入城镇社区生活的核心要素，如图2所示。就业方式的转变（职业变化）、居住空间的变化（城镇高房价）以及不同于城镇居民的社会保障问题等也是被征地农民融入城镇社区过程中亟需破解的难题，那么没有提供与城市居民社会保障等同的征地安置方式，至多算作“半市民化”的城镇安置，这些业已成为被征地农民融入城镇社区生活的制约因素。

图2 被征地农民安置方式及预期安置方式

2.2 社区参与不足带来权益维护和诉求表达的艰难

政治生活是乡村社会集体生活不可或缺的重要组成，以“村民自治”制度为中心，农民对集体经济发展、集体权益分配、村委选举等政治活动的参与早已融入其日常生产生活当中，与村庄范围内的集体生活息息相关。征地后，被征地农民被动转向围绕城镇居民自治为中心，参与城镇社区公共事务管理和社区公共生活，参与社区治理成为被征地农民城市生活的核心。而目前我国针对被征地农民城镇社区融入相关的法律法规及配套的规章制度出台及建设尚处于起步阶段，制度层面的不健全成为影响被征地农民城镇社区参与、社区融入的重要原因，被征地农民融入城镇社区存在制度化的困境。

首先，被征地农民对城镇社区公共事务管理的意识不足和能力有限。不同于以契约精神为连接的城市，农村是以亲缘、血缘为主连接的“熟人、半熟人社会”，长久以来形成的“大事找村长、小事自己了”模式更加模糊了公共事务与家庭私事的界限，农民难以形成对公共事务管理的参与意识，而在城市社会以“居民自治”为主，参与集体生活、管理公共事务是作为公民的重要价值体现。被征地农民缺乏对参与公共事务和公共生活的意识，难以对涉及自身权益的公共决定产生影响以及做出回应，同时，被征地农民对城镇社区公共事务的认识和公共事务管理的知识经验较少，存在被征地农民想参与社区事务治理但不知道如何表达诉求以及参与的权限等情况，被动成为与城镇社区原居民相对应的“外来客”。

其次，被征地农民缺乏参与城镇社区共建共享的畅通渠道。调研中得知，处于“被动”地位的被征地农民对社区安置相关政策的认识和了解主要来自政府部门的解释和宣传，其更多选择听从村委商讨的建议而非主动与上级政府协商、谈判，缺乏主体维权的积极性。而当下村委的“行政化”并成为地方政府决策的直接执行者，这些由原村委班子组成的被征地农民新社区组织需要面对诸多繁杂的社区事务，社区组织机构疲于应对上级指导、检查，难以对被征地农民群体参与社区治理做出回应、提供渠道和途径。另外，有利于被征地农民社区参与的基础设施建设不到位，被征地农民没有明确的载体和程序参与到社区生活，更缺乏具体的制度、规章等对被征地农民群体参与社区公共生活进行解释和保护，使得被征地农民参与社区公共生活出现无序和混乱。

2.3 “小农”思维逻辑与城镇文明冲突不断

行为实践的深层逻辑源自思想观念的架构，被征地农民融入城镇社区是在扬弃农民社会场域中“农民”身份观念的基础上与现代城市文明的接轨。传统城乡制度供给差异导致的“农民”与“市民”的角色冲突，使失地农民在把社会生活由农村转移到城市后面临着急剧的社会角色适应问题[14]。这种角色适应难题实质上是对现代城镇文化理解、接纳的考验，体现在被征地农民仍对原乡村社会保持情感依赖，“离乡不离土”的观念和“安于现状”行为选择，与城镇社区独立、开放、竞争、个性化的文化特质对比。

一方面，浓郁的乡土情怀成为阻碍被征地农民产生城镇社区归属感的内在拉力。课题组调研发现，被征地农民进入社区后仍拥有“小农”身份思维，对原农村生活集体保持强烈的情感认同，其实质是对传统农村集体生活、人情礼俗、“熟人社会”的信任感和归属感，这种持续了多年形成的对聚居群体的情感认同已经渗透到农民生活、行为活动的方方面面，更多表现为思想上关注自我缺乏公共意识、行为上注重个体得失忽视公共利益、社会价值观上以私德高于公德等特征。这与经济理性化的城镇社区、城镇社会交往和城镇行为逻辑大不相同，例如被征地农民与社区居民就物业费的收取及定价标准的认识就不完全相同。消解这些差异本就需要时间和过程，需要社区发挥作用，找到调试和解决的路径。需要注意的是，被征地农民进入城镇社区后对农村生活社会的怀念依然存在，其对被征地农民社区融入形成的张力不容回避。

另一方面，城镇社区的“门槛条件”成为被征地农民“市民”转身困难的外在推力。社会交往从来不是单向行为，是相互影响、相互作用和相互反馈的过程，被征地农民城镇社区融入的过程就是与城镇居民认识、熟悉到交往的过程，直接影响被征地农民社区融入的实效。目前，城市社区管理者包括多数城市市民，普遍认为外来者不是城市居民，城市社区没有必要为他们提供服务[15]。这与被征地农民固有的“小农”思维相呼应，城市居民在日渐成熟的市场经济中，形成崇尚自由、个性化、开放的法制性思维，在城市单元里以原子式的个人模式存在和发展，其思想及行为逻辑不同于被征地农民。两者近乎处于平行生活状态，没有互动的共存[16]，让被征地农民难以从社会心理层面实现对自身“城市居民”身份的接受和认可，融入城镇社区的进程被进一步拉长。

3 推进被征地农民社区融入的因应策略

3.1 增强被征地农民的就业技能及经济收入

经济地位的平等往往是人们自尊和自信的来源，经济基础脆弱、经济水平较低是被征地农民社区融入的核心问题。第一，解决就业问题是保证被征地农民生活可持续的关键，需要政府和社区自身承担起相应的责任。各级地方政府需要明确自身职责，提供促进被征地农民求职就业的基础设施、整合劳动力市场以及完善就业服务体系；搭建校企联合平台，发挥高职院校专业资源对被征地农民进行针对性的就业技能培训；组织被征地农民与企业多方交流互动，通过税收减免等政策工具来调动市场企业吸纳被征地农民就业的积极性和主动性，鼓励社会机构、社会组织参与到帮扶被征地农民就业的队伍中来；给予被征地农民自主创业的相关政策支持和政策设计，拓宽被征地农民的就业渠道。此外，城镇社区可帮助并推动无业或待业的被征地农民积极进入城市人力资源市场，组织并联合社区企业单位为其提供求职就业方面的具体步骤；指导被征地农民建立自身的职业规划，提高被征地农民的就业竞争力。第二，帮助被征地农民树立正确的城镇居民消费观，理性看待城镇消费行为。社区可以举办城市理性消费观宣传活动、投资理财讲座和金融保险相关知识展览等，引导被征地农民合理分配其征地补偿款和日常消费，从而在经济层面融入城镇生活。

3.2 建立健全被征地农民社区参与相关制度规章

被征地农民积极参与城镇社区公共事务治理是融入城市社区的必要条件，健全和完善被征地农民社区参与制度体系及规范是促进被征地农民融入社区的当务之急。第一，发挥制度对行为的规范作用，以相关的制度宣传等方式培养被征地农民正确参与社区公共事务和公共生活的意识，建构被征地农民的社区居民身份和社区公共事务治理主体意识。通过培训和模拟的方式推进被征地农民掌握社区参与的知识、要求和技能，同时借助APP等自媒体工具进行社区工作的公开和政策宣传。第二，打通被征地农民社区参与渠道和权益诉求的壁垒，加快被征地农民社区参与的制度建设。在中国现实的社会结构状况和制度安排下，不同的个人、组织和群体，由于人力资本和社会资本拥有量的差异、由于其在社会阶层序列中所处的位置不同，能够利用的有效的社会表达渠道相应地有极大的差异[17]，制定被征地农民群体对城镇社区集体生活、公共事务治理的参与、发言及监督、举报相关权利义务的制度规定。同时，规范被征地农民参与社区活动、社会治理的途径方式及程序，保障其平等享受社区权益，且保证被征地农民社区参与过程透明化、标准化、制度化。

3.3 提高被征地农民城镇社区归属感

归属感是人所具有的一种希望成为某个整体的一部分，并依附于这个群体的价值追求。人们力图通过和他人结成一定的人际关系，以获得归属感的驱动力[18]。塑造被征地农民对社区及社区群体的归属感有利于被征地农民从心理上真正融入城镇社会。一方面，需要重塑被征地农民印象中的城镇社区文化形象，通过开展社区互助、社区关爱、社区联谊等活动来增进对城镇社区的熟悉感，通过公开社区居委会日常工作程序和选拔被征地农民参与社区巡逻等方式，增强其对社区居民的认同感以及“社区居民”身份的直观体验。同时，改进城镇社区宣传及教育方式，关注被征地农民个体或群体的生活场域，将普通宣传方式和现代信息网络技术相结合，采取影视音等多种形式，结合被征地农民群体的兴趣爱好等进行城市社区价值观的宣传。另一方面，打造出被征地农民社区特色生活社区活动品牌，调动被征地农民的积极性，增进社区及周边社区居民对被征地农民的了解和认识。在现代文化普遍强调理性文明的时代，传统乡村社会中厚德、诚信和质朴等伦理价值值得我们传承和发扬。社区牵头并主动承担起被征地农民社区归属感建构的责任，以被征地农民家庭为单位进行集体活动、文化层面的交流和心理层面的沟通，促进双方在文化和心理上的交流和融合，不但降低被征地农民心理层面的社区陌生感，也可以改变城市居民对被征地农民的既有印象。

3.4 创新社区工作队伍建设和工作方式

社区作为连接被征地农民和城镇社会的平台，在促进被征地农民融入城镇社会过程中起到举足轻重的作用，社区自身建设水平也直接关系到被征地农民融入城市的效果。第一，在加强被征地农民社区建设制度化、规范化的基础上，要注重社区工作队伍建设和人才培养。建立社区组织队伍的专业培训机制，可借力高校、企业的资源给社区工作提供更加专业的社会工作指导，培养出能够胜任被征地农民社区工作的专业化、职业化人才，完善被征地农民社区工作队伍培养的经费保障机制。第二，关注和落实现代网络科学技术在社区工作中的广泛应用。充分运用“互联网+”，让社区参与更加有效、有序，社区工作更加科学化、网格化，逐步提升被征地农民城镇社区工作的效率和质量，科学使用软件应用平台和数据分析技术来加强被征地农民城镇社区的建设和管理。第三，提高城镇社区提供公共服务的水平和层次。设立社区便民服务窗口及意见采集窗口，分类细化被征地农民融入社区生活事务及问题，建立被征地农民群体社区事务数据库以及个人档案数据库，对被征地农民城镇社区融入遇到的困境进行科学归类和聚类分析，使新时代的被征地农民有序融入城镇社区生活，实现华丽转身。