中国自然保护地体系整合原则在左江花山的实际应用与思考

孙 博，高危言

（中国风景名胜区协会，北京 100044）

根据国际定义，自然保护地（protected area）指“通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的”[1]。中国自然保护地事业起步较晚，20世纪80年代以前我国自然保护地类型只有自然保护区。随着社会经济的发展，我国对自然保护事业的重视不断提升，风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等多种类型的自然保护地逐步设立，其中一些价值突出的保护地还成功列入了联合国教科文组织《世界遗产名录》。但是，我国自然保护地事业一直以来缺乏顶层设计，且受各地方利益的驱使，许多自然保护地单元存在“一地多名”的现象，导致多种保护地类型的空间边界出现交叉重叠[2]。从行政管理的角度看，各类型自然保护地的交叉重叠导致管理职能重复、效率不高、成本浪费以及职责界定不清等诸多弊端的出现。近年来，随着对自然保护和资源利用认识的逐步深入，中国政府采取多种手段致力于解决国家自然保护地体系中存在的问题。

2018年，中国开始实行以国家公园为主体的自然保护地体系整合计划。同年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将原来分属各国家部委的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等保护地的管理职责整合，组建自然资源部、国家林业和草原局负责统一部署和管理，以加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系[3]。

在此之后，中国自然保护地体系建设全面开展。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，提出以保护自然、服务人民、永续发展为目标，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统[4]。

中国现有各类自然保护地，是我国自然生态空间的重要组成部分，在开展生态文明建设中居于核心地位。中央的决定充分体现了对国家自然生态保护工作的高度重视，改变了多年以来自然保护领域多头管理的混乱局面，标志着我国自然保护事业翻开了新的一页。

位于我国广西壮族自治区崇左市的花山风景名胜区具有珍稀动植物资源、崖画、边关景象和壮乡山水田园风光，其科学、美学和历史文化价值都很高[5]，于1988年被国务院批准成为国家级风景名胜区。其中，花山岩画以记录祭祀活动为主题，以“蹲式人形”为基础符号，展现了创作者强烈的精神追求和卓越的绘画技术，是该时期世界岩画艺术的代表作之一。2016年7月，左江花山岩画文化景观以满足世界遗产第Ⅲ和第Ⅵ两条标准，被列为世界文化遗产。由于成立时间较早，花山地区一直存在自然保护区、风景名胜区、国家湿地公园等多种自然保护地空间范围重叠的问题。在自然保护地体系整合的形势下，花山正属于亟须厘清各类保护地关系、做出相应调整的保护地之一。

2018年11月，国家林业和草原局自然保护地管理司在《关于广西花山国家级风景名胜区总体规划审查意见的函》中提出，根据自然保护地整合管理的要求，应组织研究花山地区各类自然保护地交叉重叠问题，按同级别保护强度优先、不同级别高级别优先的整合原则进行范围整合，实现一个保护地“一套机构、一块牌子”的整合目标。

在这种背景下，笔者于2019年1月参与了花山国家级风景名胜区范围整合项目，并在全程经历该项目工作中认识到：在进行自然保护地范围整合时，不应当按照政策原则简单地“一刀切”，而应充分研究和分析各自然保护地的实际情况，因地制宜地进行范围调整和界线划分，解决好我国各自然保护地范围重叠的问题。

1 保护地整合应原则上遵循政策要求

花山风景名胜区总面积3001 km2，共有景点104处，景点稀疏，景群较分散，风景名胜区范围内包含2处国家湿地公园和6处自然保护区（图1、图2）。在6处自然保护区中，3处为国家级自然保护区，3处为自治区级自然保护区。保护地类型和性质繁多，保护对象不一，范围相互交叉重叠，在实际保护管理工作中存在“九龙治水”的问题，实质管理与名义管理的现象并存，需要通过保护地整合工作来理顺体制、提升管理能力。

1.1 “不同级别高级别优先”原则的应用

目前，我国的国家级风景名胜区与国家级自然保护区均由国务院批准设立，国家湿地公园则由国务院林业主管部门批准设立。根据《风景名胜区条例》《自然保护区条例》《国家湿地公园管理办法》等相关法规的要求，风景名胜区、自然保护区与湿地公园等级一般分为“国家级”与“地方级（省/自治区/直辖市）”两个级别。从科学研究价值、资源保护价值等方面来看，具备“国家级”招牌的自然保护地是具有国家代表性的，因此在自然保护地范围整合中，应享受更高保护级别带来的优先权。

因此，在花山风景名胜区范围整合中，根据“不同级别高级别优先”原则，应将下雷自然保护区、青龙山自然保护区、佛耳丽蚌自然保护区3个自治区级自然保护区纳入花山风景名胜区范围。

1.2 “同级别保护强度优先”原则的应用

党的十九大报告中指出，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度。因此，在这种大背景下，自然保护地范围整合应遵循保护优先原则，对范围重合的同级别自然保护地而言，应以保护强度优先。

目前，在花山各类自然保护地中，以自然保护区的保护强度最高，风景名胜区次之，湿地公园保护强度最弱。因此，在范围整合中，应将黑水河国家湿地公园、左江国家湿地公园纳入花山风景名胜区范围，将白头叶猴自然保护区、弄岗自然保护区、恩城自然保护区3个国家级自然保护区调出花山风景名胜区，以备未来作为国家级自然保护区保留。

2 保护地整合工作应因地制宜

“世界上没有两片完全相同的树叶”，没有两个自然保护地的情况是完全一样的。在开展自然保护地范围整合工作时，不应简单进行重复的流水线作业，而应因地制宜，充分考虑每个保护地自身的实地情况，了解、认识和解决各保护地遇到的实际问题。

左江花山地处祖国南疆的崇左市，是我国典型的“老少边穷地区”，即革命老区、少数民族自治地区、边疆地区、欠发达地区。其发展水平低、基础条件差、困难群众多，这是左江花山区别于我国中部平原、东部沿海等经济繁荣地区的特殊性，也是工作开展中必须予以充分考虑的不争事实和现实因素。

习近平总书记在中央民族工作会议以及党的十九大报告中强调，发展是解决民族地区各种问题的总钥匙；对边疆地区、贫困地区、生态保护区应实行差别化的区域政策，将政策动力和内生潜力进行有机结合。因此，有必要对花山地区实行差别化政策，在自然保护地范围整合的工作中解决各种现实问题。

广西作为同时与南海及越南相邻的省区，其军事地位的重要性不言而喻。风景名胜区内的凭祥、宁明、龙州、大新4个县市均与越南接壤。其中，位于凭祥市西南部的凭祥友谊关（图3）是我国九大名关之一，同时也是通往越南的重要陆路通道，历朝历代均为设重兵把守的军事要地，闻名中外的镇南关大捷和镇南关起义就在这里打响。作为中越边防的重要关口，该区域需要稳边固边、加强国防建设、提高应对突发事件的能力，这与风景名胜区重在保护利用的要求并不相同。因此，凭祥友谊关区域更适合调出花山风景名胜区，以发挥其在国防和军事方面的作用。

随着广西经济的不断发展，近年来当地城市建设用地的增长也在不断蚕食着花山风景名胜区用地（图4）。根据《花山国家级风景名胜区总体规划（1994—2014）》，当时的崇左县城（现崇左市江州区）、龙州县城、宁明县城和凭祥市市区均位于花山风景名胜区范围内[6]。根据魏鹏涛（2012）所言，当时这3个县城和凭祥市中心城区的风景资源一般，为了利于保护风景和发展地方经济，不宜将其划入风景区；但花山风景名胜区的范围是基于1993年城镇建设情况划定的，经过20多年的发展，现两个县城和两个市区的中心城区不断地向风景名胜区蔓延，并将继续蔓延[7]，其规划建成区范围、城市规划区范围与风景名胜区范围相互重叠（图5），必要的建设行为受到诸多限制，影响了当地社会经济发展，此外也不利于风景名胜区发挥其公共资源管理功能，对珍稀风景资源的保护产生了不利后果。因此，那些与自然保护地要求不相符的城市发展区域，更适合调出花山风景名胜区，从而为当地社会经济发展留出充足空间，更好地尊重地方百姓实际诉求，协调生态保护与城市建设的关系，充分落实中央国土空间规划改革的相关要求。

3 保护地整合应统筹考虑保护对象

我国自然保护地分类众多，大多是针对不同类型的保护对象而设定的。在同一区域内设置的不同类型的保护地，其核心价值及保护对象往往不同。

自然保护区的保护对象多为珍稀、濒危野生动植物物种，有代表性的自然生态系统区域，具有特殊保护价值的海域、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠等；风景名胜区的核心资源及保护对象多为自然景观、人文景观相对集中，并具有观赏、文化或科学价值的区域；地质公园的保护对象则主要是具有特殊地质科学意义与较高的美学观赏价值，并且具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观等。因此，在自然保护地范围整合工作中，应具体分析各保护地保护对象的实际情况，对其予以统筹考虑。

按照“不同级别高级别优先”的原则，佛耳丽蚌自治区级自然保护区（图6）理应纳入花山国家级风景名胜区内。但考虑到佛耳丽蚌自然保护区是野生动物类型自然保护区，其主要保护对象为国家二级保护动物佛耳丽蚌及其栖息地，这同花山风景名胜区的核心资源和价值之间存在明显的差别，如将其纳入风景名胜区内，便失去了针对当地珍稀保护物种及其栖息地的专门保护，反而不利于生物多样性保护，与“实行最严格的生态环境保护制度”所致力实现的保护目标相悖。

通过对各保护地保护对象进行统筹考虑和具体分析，佛耳丽蚌自然保护区不适合并入花山风景名胜区，而应独立调出，未来继续作为自治区级自然保护区，对这一珍稀物种及其栖息地实施更具有针对性的严格保护和妥善管理。

4 保护地整合应考虑乡村振兴需求

2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求[8]。

我国风景名胜区内常分布大量的乡村居民聚集区。据统计，人口密度达到50～100人/km2的风景名胜区，占我国风景名胜区总面积的66%，人口密度超过100人/km2的占17%，乡村在风景名胜区中的分布呈区域性[9]。然而，风景名胜区内的乡村生产生活，往往被认为是一种可能破坏风景资源的人类活动，会引发资源保护管理与当地居民的诸多矛盾。例如，出于保护生态环境目的外迁居民、当地居民传统农牧生产方式对风景资源的无限制索取、村庄发展与风景名胜区发展相对独立，村庄缺乏可持续发展的经济增长动力等问题。

花山作为我国特大型风景名胜区，范围内涉及23个乡镇、153个行政村和大量基本农田（图7）。根据崇左市土地利用情况，花山风景名胜区范围内的基本农田面积约850 km2，占风景名胜区总面积的32.1%。

由于花山地处桂西南石灰岩地区，其特定的气候、水文、土壤等自然条件，使甘蔗、水稻、菠萝、龙眼等得以广泛种植。这些水果与作物是支撑当地经济发展的支柱产业，大规模农业生产与自然资源保护存在固有矛盾。

各类自然保护地不应建立在牺牲地方百姓利益的基础上，而应让当地居民从资源和环境保护中受益，更好地保障民生，服务于当地经济发展。如果将农作物生产相对集中的区域调出风景名胜区范围，一方面能更好地保障乡村重要农产品供给，这是实施乡村振兴战略的首要任务，也是促进当地脱贫致富的一大途径；另一方面也能减轻保护地管理工作的难度，将有限的人力物力聚焦于保护珍稀的公共资源和自然环境上。

因此，从充分平衡自然资源保护与乡村发展实际需求的角度出发，花山风景名胜区内部分集中的农业用地更适合调出风景名胜区范围，既有利于减轻日常保护管理工作的难度，也能保障当地居民必要的农业生产活动，推动当地乡镇产业兴旺、居民生活富裕，更好地适应乡村振兴战略的需要。

5 范围调整、保护地整合之后的工作建议

5.1 对各类自然保护地的规划建议

在自然保护地体系整合工作开展后，为尽快理清职责、保障日常管理工作顺利推进，范围发生调整的保护地应当尽快启动其总体规划的编制或修编工作，结合范围调整实际情况，有针对性地开展新形势下的总体规划。

对于范围未产生任何变动的保护地，可以分为两种情况：①总体规划正在实施的，可以按现有总体规划，继续部署各项保护工作，并密切关注保护地体系整合的新政策、新方向，随之调整自身战略，适应大环境和大趋势的发展要求；②总体规划即将到期的或者未编制总体规划的保护地，则建议尽快组织编制总体规划或新一轮总体规划，从新的国家自然保护地体系和制度的角度出发，科学、合理地进行规划，以加强对保护地的有效保护与永续利用。

5.2 对保护地调出区域的工作建议

在自然保护地范围整合工作开展后，难免会有部分用地被调整出自然保护地范围之外，一般可能包括城镇用地、基本农田、林地、水域等，还可能包括部分文物保护单位、古树名木等保护要素。针对这些被调出的区域，不能认为从此就不必对其加以保护，而应根据其用地性质，未来继续实施有针对性的保护与管理，从而确保大区域内整体的严格保护水平，实现国家生态文明建设和环境保护的终极目标。

就花山而言，针对可能调出风景名胜区范围的连城要塞遗址和友谊关等文物保护单位，应继续遵循《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，由其对应的文物行政部门，即宁明县文物局和崇左市文物局主管，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，基本建设、旅游发展等不得对文物造成损害。

针对崇左市城市河道、明江等水域，如果被调出风景名胜区，仍应落实《中华人民共和国水法》《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规，分别由大新县、宁明县、龙州县和崇左市的农业、水利、规划等主管部门负责，按照规划所确定的蓝线、绿线，控制流经城镇河段的水体和周边地块的开发建设；对部分景观价值较高的河道、湖泊，则应编制相应水域的保护与利用规划，对其周边地区的建设加以控制。

如果部分基本农田、林地、城市公园绿地、古树名木等被调出，也应分别根据国家和地方相关法律法规的具体要求，继续由行政主管部门负责统一管控、贯彻实施，使这些地方继续得到应有的保护水平和管理措施，确保大区域内整体自然和人文环境继续推进有效保护和有序管理，为国家的自然保护地体系建设和生态文明建设添砖加瓦。

6 结束语

在国家公园建设和自然保护地体系整合的大趋势、大背景下，为了积极地整合优化各类自然保护地，统筹资源进行统一管理，合理调整保护地范围是包括花山风景名胜区在内的中国老牌自然保护地大多面临的一个关键问题。

左江花山在全国率先开展了保护地范围整合研究工作，首先遵循和应用国家林草局确定的整合原则；但根据“实事求是”这一党的基本思想方法和工作方法，工作中必须充分从花山的实际出发。在考虑花山作为中国典型的“老少边穷地区”的之一客观事实的基础上，认识花山各县市在当地经济发展中的作用，分析各类保护地保护对象的特殊性之后，应当在范围整合过程中科学、合理、灵活地开展工作，既恪守保护强度不降低的基本原则，也听取当地改善民生、脱贫致富的基本诉求，同时还应对生物多样性价值实施针对性的保护安排，从而切实推进花山所在区域的自然保护地体系建设，提升国家公共资源管理效率，加强对自然生态系统的整体性保护。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一项长期而复杂的系统工程。在坚持保护优先大原则的前提下，注意具体问题具体分析，平衡资源保护与地方农业生产、经济发展、城乡建设等之间的关系，将更有效地促进人与自然和谐共生，进一步衔接并推进美丽中国建设。