新疆棉花价格保险实践模式分析和政策建议

程文明，王力

（石河子大学经济与管理学院/ 棉花经济研究中心，新疆石河子832000）

棉花价格保险是在世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）规则约束下，总结我国目标价格补贴政策经验后，进行的新型棉花补贴方式的探索， 具有强烈的现实需求和重要的政策改革意义。当前我国棉花支持政策改革正朝着减少政府干预的方向发展[1-2]，由片面鼓励增产向注重生态、效益、质量等综合指标转变[3]，而由增产为导向转变为以竞争力为导向是大势所趋[4-5]。但是目前棉花目标价格补贴属于政府直接补贴政策， 受限于WTO “黄箱”政策要求约束[6-9]，加之政府财政负担重，不具有可持续性；并且该政策在执行中无法突出品质的重要性，不利于棉花产业的高质量发展。 在国际贸易摩擦日益增多、 国内经济要求高质量发展的背景下，目标价格补贴政策已不能满足各参与主体的需求。对此，近年来中央一号文件、《国家发展改革委、财政部关于深化棉花目标价格改革的通知》、《国家发展改革委关于印发<2018 年价格工作要点> 的通知》以及新疆维吾尔自治区《2018 年自治区棉花“价格保险＋期货”试点方案》等文件均提出了利用金融工具来探索新型棉花补贴方式的政策导向，为探索棉花价格保险提供了政策支持。 目前在山东、湖南、湖北、新疆等地已按照“保险＋期货”的思路广泛开展了棉花价格保险的试点工作。

2016 年以来已有不少学者对棉花价格保险的相关内容进行研究：王磊焱等从改进新疆棉花保险产品结构的角度介绍了价格保险的作用[10]；彭超等分析了美国棉花价格保险的运行机制，提出了对我国的经验借鉴和启示[11]；葛永波等从风险管理的角度分析了山东地区棉花“价格保险＋期货”的实践案例[12]；黄萱蕊等选取2003―2016 年我国棉花市场数据，运用目标价格引入存货模型及连续时间动力学需求函数， 模拟了我国棉花保险目标价格[13]；程文明等2019 年通过深入实际调研， 分析了棉花价格保险在新疆兵团试点取得的成绩和存在的不足，并提出了相应的对策建议[14]。 已有研究主要集中在价格保险介绍、国际经验借鉴、区域试点案例分析等方面，而对于不同的实践模式缺少对比分析和试点情况总结。 本研究以2017 年起先后在新疆生产建设兵团和新疆地方试点的不同模式的棉花价格保险作为案例，主要分析价格保险阶段不同实践模式对各参与主体的影响，总结2 种试点模式取得的成绩与存在的问题，期望为后续政策设计和优化提供有价值的参考。

1 棉花价格保险的范畴界定

王克等将农产品价格保险定义为对农业生产经营者因市场价格大幅波动、农产品价格低于目标价格或价格指数造成的损失给予经济赔偿的一种制度安排[15]。 徐雪高等认为农产品目标价格保险指当农产品市场价格低于保险保障的目标价格时，视为保险事故发生，保险公司对目标价格与市场价格之间的价差损失进行补偿[16]。 王蕾指出棉花价格保险是以棉花价格为保障对象、以棉花目标价格为赔付依据的一种农业保险产品[17]。 虽然已有学者对棉花价格保险给出了定义，但是国内的学者对棉花价格保险的范畴还缺乏深刻的认识。有部分学者将价格保险界定为单纯以价格波动风险为保障目标的保险产品，这与实际情况存在一定的偏差。

在新疆试点的棉花价格保险，以保障农民种植棉花的收入稳定为主要目标，按照产量与棉花销售价格两方面的综合因素计算得出的农户植棉收入，然后用棉花价格保险的方式来赔偿保险合同约定的目标价格与实际产量乘积的差额。美国针对陆地棉种植者实施的STAX （Stacked Income Protection Plan）保险，除去10%的免赔额外，以4～10 年地区历史平均产量×当年采收价格或期望价格得到的收入的70%～90%区间为保险保障范围，以保障地区整体农场的收益稳定为目标[18]。 从其计算方式可以发现，目前在新疆试点的棉花价格保险与美国实施的STAX 保险的计算原理一致，虽然在我国称为价格保险，但其实质是属于收入保险的范畴。 与美国的收入保险的差别在于，美国以农场的收入稳定为目标，运用多种保险产品进行组合，形成农场安全网；我国试点的棉花价格保险是以农民种植棉花的收入稳定为目标，目前仅限实现单一产业内的收入稳定。所以，从这一角度看，当前试点的棉花价格保险应该是收入保险的范畴。

2 新疆棉花价格保险的典型实践模式

自从新疆试点棉花价格保险以来，虽然具体形式多样，但是总的来说不外乎2种模式，即兵团模式和地方模式。由于在这2种模式下保险公司均采用在期货市场进行风险对冲的方式来规避风险，措施均比较单一， 所以本研究将重点放在价格保险阶段。

2.1 兵团模式

2.1.1模式介绍。棉花价格保险对政府、保险公司和农户来说都是一个新兴的事物。在试点初期保险公司对于这一领域可能面临的风险难于准确估计，所以结合郑州商品期货交易所棉花期货价格，在目标价格补贴政策补贴标准以下进行了兵团模式的探索。这一模式是由保险公司和期货公司联合推动的纯商业化运行模式下的价格保险，价格保险阶段参与主体只有保险公司与农户2 个主体，由农户自己向保险公司签订保险购买合同，当农户棉花销售价格低于保险约定价格时，保险公司给予赔偿。 值得注意的是， 保险公司为了期货市场风险对冲，需要控制棉花资源，所以借助合作社的平台，通过合作社与入社农户签订合同来实现。简单的模式流程见图1。

图1 兵团模式的棉花价格保险流程图

2.1.2案例：新疆兵团第六师棉花价格保险。（1）试点方案。 依据课题组的实地调研，获得新疆兵团第六师棉花价格保险的试点方案如表1。

表1 新疆兵团第六师棉花价格保险试点方案

（2）试点情况介绍。 2017 年新疆兵团第六师共播种棉花89 793.3 hm2（134.69 万亩），参与棉花价格保险的农户共有314 户，总参保的棉花播种面积为1 452 hm2，约占总棉花播种面积的1.62%。 由中华联合财产保险公司承保，小棉袄棉花合作社搭建平台，农户在这个平台上与保险公司自主签订保险合同。 在保险期间内， 棉花皮棉期货平均价为15 090 元·t－1，保险公司付给农户的赔偿金额为每666.7 m2141 元， 扣除缴纳保费每666.7 m266 元，农户获得的实际赔偿金额为每666.7 m275 元。

2.2 地方模式

2.2.1模式介绍。新疆地方模式，是政府为了规避WTO“黄箱”规则约束，保障棉农的收益、植棉面积稳定主动推动的试点改革。 这一模式下，主要有政府、保险公司和农户3 个参与主体，由政府代表农户与保险公司签订一个整县保单，将县域内每个种植棉花农户都纳入到保障范围内，政府向保险公司缴纳保费，当农户的棉花销售价格低于保险约定价格（18 600 元·t－1）时，保险公司向农户进行赔偿，农户在这一过程中不缴纳任何的保费。模式流程可见图2。

图2 地方模式的棉花价格保险流程图

2.2.2案例：新疆柯坪县棉花价格保险。（1）试点方案。 从实地调研可知，在新疆柯坪县、叶城县和博乐市3 个棉花价格保险试点地区采用的是同一种模式，从资料可获得角度选择以阿克苏地区柯坪县为案例进行分析。其棉花价格保险的试点方案见表2。

表2 新疆阿克苏地区柯坪县棉花价格保险试点方案

（2）试点情况介绍。 柯坪县是南疆阿克苏地区脱贫攻坚任务最为艰巨的贫困县，2018 年选择在柯坪县试点棉花价格保险意义非凡。该县试点棉花价格保险不仅是积极响应政府试点改革号召，而且有助于其脱贫摘帽。 2018 年柯坪县全县棉花种植面积为7 624.63 hm2（114 369.5 亩），所有棉田均参与棉花价格保险； 参加棉花价格保险的农户有5 202 户， 其中基本农户5 026 户， 经营单位176户，合计5 202 户。总交售量籽棉产量31 052.7 t，平均衣分39.7%，皮棉总交售量为12 327.92 t；目标价格是18 600 元·t－1； 预估给农户的赔款总金额为41 693 025.44 元。

在这个试点过程中，参保农户不直接与中国人寿财产保险股份有限公司签订保险合同，也不缴纳保费，而是由新疆维吾尔自治区政府与中国人寿财产保险股份有限公司签订1 份整县合同，由新疆维吾尔自治区财政厅统一替农户缴纳保费，其余的相关操作按照保险公司的市场化原则进行操作，在年末由保险公司按照保险合同约定为农户进行相应的赔偿。

3 2种模式的对比分析

3.1 2种模式对不同主体的影响

3.1.1对农户的影响。2种模式下主要参与主体的主要职能与效益见表3。 兵团模式下，参保棉农的收益能够得到有效保障， 获得理赔及时而且效率高。 依据前文的案例可知，在新疆兵团第六师参与价格保险的农户，都一次性按照约定时间获得了赔偿。对农户而言存在的不利因素主要因素是保费较高，保障水平较低。 自然灾害保险的保费通常在20元左右，而试点的棉花价格保险保费远高于传统自然灾害保险保费， 给农户的生产带来了巨大的压力；而且按照每666.7 m21 650 元进行保障，保障水平有限，对于能够种出高产量、高质量棉花的农户吸引力不足。

表3 不同模式下不同参与主体主要职能与效益对比

地方模式下，农户不用缴纳任何保费，能够达到有效保障棉农收益的目的。在棉花价格保险政策下，在新疆柯坪县参加棉花价格保险的农户每公斤籽棉获得的赔偿约1.3 元，比其他地区未参与棉花价格保险的农户每公斤籽棉多补贴0.4 元左右，对于柯坪县的脱贫攻坚具有重要的现实意义。棉花价格保险在这一模式下与目标价格补贴的相关交售过程几乎一致，农户比较容易接受，只是改成了一种符合WTO 补贴规则的方式来对农户进行补贴。

3.1.2对政府的影响。不论哪一种保险模式，与目标价格补贴相比，政府财政负担均显著降低。 因为兵团模式下政府没有参与；在地方模式下政府仅仅缴纳了保费，而且其他方面的支出大幅度减少。 同时也减少了政府对棉花市场的直接干预，没有了政府对农户的直接补贴，符合WTO 操作规则，是现阶段摸索有效规避WTO 规则约束的措施之一；而且均能够达到保障农民受益稳定和棉花播种面积稳定的政策目标。

兵团模式下，从签约到理赔完成的全部操作几乎由保险公司自己操作；地方模式下，由于保险公司刚刚涉及这一领域的相关工作，在实践中需要大量的协保员，地方政府一线工作成员成为协保员的主体，尤其是在贫困地区，这增加了扶贫工作人员的工作任务量。

3.1.3对保险公司的影响。在这2种模式下，保险公司均在扶贫攻坚方面发挥了积极社会效应。保险公司作为社会活动的主体之一，在全面建成小康社会的进程中具有重要作用，保险公司参与试点棉花价格保险，达到了为农民分真忧、为农民解真难、保障农民收入稳定的目的。

有助于保险公司相关产品开发和提前占领市场。 从国外对农业政策的支持来看，保险是未来政府支农的主力政策，对保险公司来说，不管现阶段能否盈利，参与棉花价格保险的试点能够有助于保险公司相关人才队伍的培养，有助于通过实践摸索设计出满足不同需求的保险产品，而且可以提前占领市场，为以后参与全面实施棉花价格保险提供丰富的实践经验。

当前阶段对保险公司的不利影响是，在不同的模式下保险公司在棉花价格保险上均有较大的损失。 这主要是因为这一险种目前还处于试点阶段，各方面均存在一定的不足，影响了保险公司的风险规避。

3.2 棉花价格保险取得的成绩与存在的不足

3.2.1棉花价格保险取得的成绩。通过上述2种模式的对比分析，可以归纳出棉花价格保险在试点中取得了不错的成效，比如：减少了政府对棉花产业发展的干预，规避了WTO 规则的约束；降低了政府财政支出， 有助于政府进行准确的财政支出预算；能够保障棉农收益稳定，能为棉花产业竞争力提升提供重要的支持。

3.2.2棉花价格保险存在的不足。综合2 种不同的模式，从政策内和政策配套方面梳理了当前试点中存在的问题。

（1）政策内不足。 一是数据问题。 第一，由于各乡镇、 村级相关单位的基础数据库未能建立起来，存在基层单位提供的相关数据不准确的问题，这里主要包括名单不准确和数据不准确。地方棉农实际种植棉花的数据与新疆维吾尔自治区层面交易数据平台数据统计不一致的问题比较多，反复的核实数据增加了工作量，影响了后续保险公司的赔付进度。第二，由于管理权限导致信息统计存在障碍。目前关于棉花种植面积的采集主要是依靠卫星定位系统来实现，由于大户的承包地不属于村镇管理权限范围内，以及同一户在不同地区有承包地，但是在卫星定位中，乡镇的卫星定位图中不能将这部分土地定位到，而且这部分人且身份证和银行卡信息村镇提供不了。这导致了相关数据统计不一致的问题，增加了政策执行的复杂程度，降低了政策执行的效率。

二是2种模式下均存在可能的逆选择或者败德空间。 兵团模式下，最主要的问题是因为农户的逐利选择，导致大量的不宜棉花种植、低质棉田参与棉花价格保险中，以极其低的投入来获取保险公司的赔付； 而高质量棉田的种植户几乎没有参与。农户不履行合约的现象时有发生，在这一模式下需要农户与合作社平台签订棉花协议，以保证期货交割时候有现货；但实际上，因为农户的逐利选择，不履行与合作社之间的协议，提前将棉花卖出，导致期货交割时没有棉花， 影响这一模式的顺利运行。针对这种情况缺乏有效的监管和制度约束。在地方模式下， 以柯坪县为例， 由于人均土地不到666.7 m2，部分棉农由于地少产量小而合交棉花或直接卖给棉花经纪人，且未单独开票，导致保险公司给农户进行赔偿的时候出现部分棉农有地但无交售量，部分代交售的棉农地少但交售量巨大，赔付存在风险，无法保证每一户棉农利益的问题。

三是农户对棉花价格保险的认识不足。 据调查，参与过棉花价格保险试点的棉农，在现阶段仅仅认为这是棉花目标价格补贴政策的另一种操作方式，“随大流”现象比较严重；棉农自身还未充分认识棉花价格保险的作用、特点以及与自然灾害的区别，对未来自主选择购买棉花价格保险可能面临的风险等相关问题不懂，关于其原理和运行模式更是知之甚少。

（2）政策配套问题。一是保费标的、保费费率确定不科学。 2种模式下，均选择利用期货发现价格的功能来确定对冲价格、标的和保费费率。 在我国期货市场发现不完善的情况下，仅仅通过这种方式确定标的和保费费率对于农户和保险公司均存在较大的不确定性。 比如，柯坪县依据2018 年8 月1日到12 月31 日的期货价格来确定期货对冲价格，最终市场价格与目标价格 （皮棉18 600 元·t－1）差距达到了3 000 元·t－1以上，增加了保险公司风险，影响了保险公司的积极性。在新疆兵团第六师其保障水平与农户预期相差较远，不能发挥出调动农户生产积极性的作用，反而带动了逆向选择行为。 因此，关于保费费率的确定还需要深入研究。

二是工作人员综合素质有待提高。价格保险的出现给保险工作人员带来了巨大的挑战，现阶段的保险公司缺乏相应的人才队伍，在实践中依赖于各地聘用的“协保员”，而协保员的聘用、管理、培训都不规范，存在一定的随意性[19]，“协保员”或者工作人员目前自身对棉花价格保险缺乏深入的了解，无法向农户详细解答；而且还会带来很多的信息偏差，影响了价格保险在实际推广中的效果和试点的成效。

三是政府实践中的任务重。在棉花价格保险政策下，虽然政府财政支出压力大幅度降低，但是由于保险公司刚开始试点，在实践中需要通过地方政府工作人员来协助其开展棉花价格保险宣传、数据核实或其他工作，促进棉花价格保险的推广，这使得政府在棉花价格保险实际操作中任务剧增，特别是在扶贫任务艰巨的地区，增加了人力、物力、财力支出。 这主要是因为在试点的初期，保险公司对这一行业面临的各种风险也不能准确估计，为了降低风险，需要有地方政府的协助。 随着保险公司对业务熟悉程度逐步提升， 政府的任务量应该会显著下降。

四是保险公司的风险规避措施缺乏。目前保险公司主要的规避措施是通过期货市场风险对冲，规避措施有限，事实上2种模式下保险公司均亏损严重， 通过初步测算中国人寿财产股份有限公司2018 年在柯坪县试点棉花价格保险亏损额大约1 280 万元。 但是， 随着中国农业再保险公司的成立，保险公司规避风险措施的增加，保险公司在这一险种运作中的风险将会明显降低。

4 完善棉花价格保险的政策建议

第一，加快基础数据库建设，为科学决策提供条件。 “大数法则”是保险的立业之本[20]，保险业的发展离不开数据。 从我国的实际出发，以农业领域为例，从横向看，目前关于各个地区不同类型的农户的生产、收入、风险等数据库的建设还不够完善；从纵向看，关于农产品从种植到销售的全过程的数据统计、风险数据统计、数据统计标准、数据统计的质量以及农业领域数据结构等方面的问题都亟待解决。 基础数据库不完善是保险公司在产品设计、保费制定和分散风险方面的重要制约因素。目前的数据基础，对于保险公司而言还不足以实现利用大数据进行经验分析、精算风险损失率以及风险的识别，影响了保费的科学确定。因此，应该加快我国农业生产的各领域的基础数据库建设。一旦有了完善的基础数据库，对保险公司而言进行科学的保费定价和风险规避将会变得非常容易。

第二，加快制定棉花价格保险的实施细则和制度规范，减少政策漏洞。实施细则和规范性文件，是棉花价格保险健康可持续发展的重要保障。 一方面，棉花价格保险宣传不到位。 目前在试点中虽然有棉花价格保险的相关宣传资料，但是宣传内容较少，不详细，尤其是关于农户如何购买棉花价格保险以及棉花价格保险如何实现保障农民收入目的的资料宣传较少。 同时，现阶段也没有出台相应的操作细则、农户操作指导细则等说明性文本。 而这对文化水平相对较低的农户而言， 是促进农户客观、准确认识棉花价格保险，提高操作准确性和便利性的重要措施。 另一方面，急需加快制定相关的制度规范性文件， 对保险公司和农户进行监督，规范各主体的市场行为，减少各环节的政策漏洞。

第三，加快建设保险人才队伍，为棉花价格保险提供人力保障。一方面要加强保险公司人才队伍建设，这是政策实施中的重要影响因素之一。 棉花价格保险不仅对农民来说是一个陌生的产品，而且对保险公司的绝大多数工作人员来说也是如此，工作人员对其特点和作用认识不深，会在实际操作中导致信息扭曲、信息传递不完全的问题。 通过一个年度的试点，需要加快总结试点经验，加快相应工作人员的技术和能力培训，提升保险公司的工作人员综合素质，加快建立起一支专业的价格保险人才队伍。另一方面要加强棉花价格保险监管人才队伍建设。 在政策实施以后，必须有一支懂棉花价格保险的工作人员对保险公司和农户进行监督，避免出现保险公司侵害农户利益、农户大面积逆向选择或败德行为。

第四， 加快对农户关于风险管理教育的培训。经济合作与发展组织（OECD）报告指出，国家的农业支持政策不应该为正常风险（正常的生产、价格和天气变化）的管理提供支持，因为这应该是农户自己决定的事情；如果当价格或回报较低时触发的最低干预价格可能适得其反；只有在高度传染性和破坏性疾病爆发或蔓延时，政府可能需要进行适当的干预[21]。 从美国来看，目前共有4 个风险管理培训中心，主要目的是教会农户如何使用相关的工具进行价格风险、生产风险、财务风险、制度风险和人员风险规避[22]，政府并不直接干预农户的生产决策。 从欧盟和美国来看，减少政府对农户风险决策的直接干预是大势所趋。 因此，加快构建我国农户风险管理培训教育平台，积极推进对农户的风险管理教育，是从国家层面防范于未然的长久之计。

第五，拓宽保险公司风险分散的途径。 现阶段保险公司在风险分散中主要通过期货公司进行场外期权来实现风险对冲，对保险公司而言，分散风险的手段比较有限，效果欠佳。 为了分散保险公司的风险，2019 年2 月人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》中提出了组建中国农业再保险公司，完善我国的农业再保险体系。 这进一步为保险公司分散风险提供了支持[23]。 因此，应该加快落实保险公司的再保险， 拓宽保险公司分散风险的途径， 降低保险公司在实际操作中面临的经营风险，提升保险公司的积极性。