社会组织参与边疆民族地区社会治理研究——以西双版纳傣族自治州为例

吴咏梅，玉万叫

(1.云南农业大学 马克思主义学院，云南 昆明 650201；2.中共西双版纳州委党校 公共管理教研室，云南 西双版纳 661000)

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，并要求政府、企业、社会组织、公民个人等多元主体实现有效有序地共同参与社会治理。社会组织凭借着自身的优势和特性，在边疆民族地区社会治理中发挥重要作用，并逐渐成为了边疆民族地区社会治理的重要一极。

一、社会组织参与边疆民族地区社会治理的必要性

全能型政府的局限性凸显，社会治理主体多元化已成为了发展的必然趋势。边疆民族地区独特的治理需求，以及社会组织所具有的民间性、公益性、专业性等特征，使社会组织成为了边疆民族地区社会治理主体的一个必然选择。

(一)边疆民族地区利益诉求的多样性

随着现代化进程的快速推进，边疆民族地区也从传统的农业型社会向工业型社会转变，社会形态的变化，边疆民族地区各民族也改变了对政治、经济、社会、文化等看法 。在政治方面，“随着新型城镇化和开发开放力度加大，边境地区各民族民主法制意识日益增强，他们的诉求也从单一型向多元型转变，从传统的经济权利逐步转向政治权利”[1]；受不同区域以及各民族之间经济发展不平衡的影响，边疆民族地区与沿海和内地省份以及不同民族之间的贫富差异也越来越大，边疆民族同胞对经济的发展呼声愈响；在社会领域，边疆民族地区教育、卫生、劳动就业等各个领域基础设施建设和服务亦不能满足各民族的更高的需求；在文化方面，新媒体带来文化的多元化以及快速性发展，边疆各民族对本民族文化发展的需求越来越强烈。这些给边疆民族地区的社会治理提出了新的要求，亟需政府的社会治理创新。

社会组织涵盖扶贫、教育、医疗、环保、文化、养老、劳动就业甚至维权等多个领域，能协助政府部门在相应领域开展工作；此外，社会组织因专业性、灵活性、民间性等组织特点和人员优势，能与政府联合携手处理社会领域的诸多事件。

(二)边疆民族地区公共需求的多元化

边疆民族地区公共需求的多元化，归根结底是因为文化的多样性。文化影响个体、群体、民族的思维方式、生活习惯以及对社会事务的不同需求。在为不同民族提供服务时，应根据民族文化的多样性来开展。社会组织注重人在情境中，提供服务时多以“多元文化”为理论基础，着重对不同民族、不同文化背景的对象提供不同的服务，且社会组织专业性、灵活性的特点，能以专业的方法快速灵活满足不同民族群体的公共需求。

另一方面，民族地区社会组织具有民族性和区域性结合的特点，民族性表现为由各民族同胞组成社会组织成员，本民族成员熟悉本民族文化传统，易于“从本族视角去界定问题及需求，这样的服务方式和服务结果是民族成员所需要和认可的，符合民族的生活习惯和价值观”[2]，易满足不同民族的公共需求。地域性表现在民族地区社会组织成员大多数来自于该地区，成员熟悉了解当地的情况，并热爱自己的家乡和社区，能敏锐地发现不同群体的利益诉求和不同的公共需求，并以带有人文关怀的方式去处理问题和提供服务。

(三)边疆民族地区政府社会治理能力的有限性

边疆民族地区政府社会治理能力的有限性主要体现在社会治理成本高昂、社会治理财政投入短缺以及信息不对称三个方面。边疆民族地区幅员辽阔，人口稀少且居住分散，民族多样，社会治理成本增加，且社会治理财政投入短缺。这些问题限制了边疆民族地区政府的社会治理能力。对于边疆民族地区而言，“基层政府提供公共物品和公共服务的职能尤为重要，它决定着民族地区农村社会关系的稳定和长远发展”[3]。社会组织作为重要的社会治理力量之一，能以第三方的角色参与至社会治理中以克服边疆民族地区政府财政短缺的问题，这决定了边疆民族地区亟需社会治理创新，培育和发展社会组织，吸收多元社会主体参与社会治理。

幅员辽阔且居民居住分散，致使边疆民族地区的政府很难收集到民情民意，特别是多民族多语言增加信息收集的难度以及降低信息的有效性。然而成员多来自民间的社会组织与群众具有千丝万缕的联系，社会组织公益性和利他性的特点决定了是老百姓利益诉求和情绪疏通的场所，这些特性能快速有效广泛地收集民情民意。且社会组织自下而上的组织方式和运行机制恰好弥补了政府因自上而下的工作方式而遗漏底层民众声音的缺陷。

二、社会组织在西双版纳州社会治理中的功能与作用

西双版纳傣族自治州(以下简称“西双版纳州”)位于我国的西南边陲，与老挝、缅甸接壤，其96%的土地为山地，少数民族人口占70%，是典型的边疆多民族地区。近年来，西双版纳州委州政府大力培育发展社会组织，截至2017年6月，全州已登记社会组织全州共有社会组织473家，其中：社会团体361家、民办非企业110家、基金会2家。社会组织在西双版纳州社会治理中逐渐发挥应有的的功能与作用。

(一)帮扶弱势群体

弱势群体是一个在社会性资源的分配上与社会平均水平相比具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体[4]。在近期的研究中，有学者认为：较之于汉族，在一定意义上，我国的少数民族确实属于社会弱势群体[5]，而那些少数民族当中的妇女、儿童、残疾人、精神病患者等特殊群体就属于弱势中的弱势。西双版纳当地逐渐成长起一批关注弱势群体的社会组织，其中最为典型的就是某法律咨询服务中心，该中心致力于维护妇女儿童的权益，特别是边远地区少数民族妇女儿童权益。该组织的服务以法律援助和心理咨询为主，除此之外还涉及妇女能力建设、毒品预防、法律法规宣传、医疗卫生救助等。该组织确实为少数民族地区妇女儿童权益提供了支持和保障。西双版纳州的红丝带家园作为保护艾滋病患者权益而成立的社会组织，该组织通过个案工作和小组工作方法为艾滋病患者提供物质和心理支持。此外，一些商会比如河南商会、福建商会、浙江商会等社会组织每年都会自发地为当地的贫困学生提供资金支持等。

(二)保护生态环境

西双版纳具有得天独厚的自然资源，在该地区的发展思路中，生态立州被放在很重要的位置。社会组织在环境保护方面发挥着重要作用，是维护生态环境，建设生态文明的积极倡导者和坚定实践者。目前在西双版纳实施服务的环保类社会组织主要包括三类：境外环保组织，如社区伙伴等；国内环保组织，如云南省绿色发展基金会等；本土环保组织，如西双版纳州热带雨林保护基金会等。社会组织作为一支区别于政府与企业的力量，具有一定的独立性，且已有能力承担起了一些环保任务和功能。比如，社会组织社区伙伴就曾经与云南绿色发展基金会结成伙伴关系，在章朗村小组利用布朗族的生态文化开展服务活动，为当地的生态保护和文化传承注入了新的活力。此外，他们还倡导和推广生态经济，通过技术培训、参观考察、能力建设等方式推动当地经济的可持续发展。西双版纳州热带雨林保护基金会致力于资助和开展与热带雨林保护相关的各类公益活动和项目。成立自今实施了许多生态保护项目，包括野生亚洲象食物园基地建设项目、国道214线公路沿线造林建设项目、山桂花繁育种植示范项目，布龙保护区周边村寨生态建设项目，为实现西双版纳人与自然的和谐相处发挥了重要作用。

(三)保护和传承少数民族传统文化

为了保护少数民族传统文化，使少数民族传统文化具有更为久远的生命力，西双版纳州一些社会组织参与到少数民族传统文化的挖掘和传承的工作当中，比如傣学研究会、西双版纳哈尼族学会、西双版纳布朗族研究会、基诺族学会等。这些社会组织基本都是由本土的少数民族政治精英、公益人士、文化名流以及普通民众组成。这些社会组织成员凭借其所具有的“族缘”优势以及对本民族的热爱之情，以社会组织为媒介，为民族文化的恢复和传承不遗余力。比如，勐腊县哈尼族学会通过多种路径来保护和传承传统文化，包括搜集整理传统文化资料，哈尼族谱系；恢复传统节庆、活动及仪式，“耶苦阿培”“嘎汤帕”“俄托”“东吧嚓”广场文化，婚俗，葬礼等；挖掘和培育民间艺人，学会在村寨建立由县哈尼族学会-松沙曼麻-村民小组+唨玛(阿卡村寨管理者)+学会小组组成的三级组织机构，为少数民族文化传承搭建了平台。此外，一些老年协会所属的社区歌舞队，其日常文化活动也以弘扬西双版纳传统歌舞为主，这也进一步助推了传统文化的恢复和传承。

(四)扶贫救助服务

社会组织公益性、利他性，善于动员社会力量、分配社会资源、提供社会服务等特点和功能决定了社会组织可以弥补扶贫领域的政府失灵和市场失灵。西双版纳州一些社会组织在扶贫救助服务中发挥着重要的作用，且呈现“注重物质捐助”到“重视建档立卡户能力的提升”以及“提高社区主观能动性”等扶贫特点。西双版纳州某非公募基金会以其强大的资源为背景，积极参与西双版纳州扶贫工作，并挂靠某村寨与政府相关部门开展扶贫工作，先后向村民捐赠液化气灶具131套及部分液化气，价值20余万元；捐资8万余元帮助村民铺设自来水管工程3 km，捐资18万元帮扶建档立卡的某特困户建盖房屋及购买家具等。某商会重视建档立卡户能力的提升工作。该商会在商会党组织内部成立“爱心基金”，专门用以帮助贫困的学生以及开展扶贫工作，带动党员会员的慈善心，“党务文化带动慈善发展”，而最终是以“党务小事带动商会大事”。西双版纳州某助贫中心以某贫困村寨为个案，通过“设计了主导型产业、辅助型产业、基础型产业为一体的产业发展思路”[6]以及一些活动的设立提高了村民的主动性，自下而上的方式成立“河边村发展工作对”和“河边青年创业小组”，以互助的形式，带动和帮助村民一起发展生产、创业脱贫[7]，带动了整个社区的主观能动性，提高了村寨的社会资本，走出一条政府与社会组织相互协作的扶贫之路。

(五)化解社会矛盾

当前我国处于社会转型期，社会矛盾凸显，社会问题激化，表现为“社会紧张、社会离散、社会认同低、社会信任差”[8]四个维度。西双版纳集边疆、山区、多民族、多宗教、多文化为一体，若不及时处理社会矛盾，则易酝酿成民族问题、宗教问题，恰好解决社会矛盾是社会组织的基本功能之一。西双版纳现存社会组织在化解边疆社会矛盾上贡献着自己的力量。为化解社会矛盾，构建和谐力量，西双版纳州妇女在行动，许多村寨纷纷成立“巾帼志愿队”“女子规劝队”等具有志愿性、互助性、民间性的群众组织。其中景哈乡曼么村“女子规劝队”因其出色的成绩在西双版纳享有一定的声誉。该规劝队通过网络化服务管理，推进平安建设工作，开展看望贫困儿童、调解村寨内部的矛盾、把吸毒人员纳入网络化服务管理等活动，为平安景哈、和谐西双版纳贡献自身力量。重庆商会、河南商会等以本商会为原点，着力解决会员企业与其他组织之间的潜在冲突，防患于未然，例如化解因香蕉承包地本会员企业与政府以及村民之间的矛盾等。某咨询服务中心集心理、法律、社区支持三位一体的服务，注重使用专业的个案、小组、社区等社会工作方法为需要的人提供服务，注重利用积极正向的方法，着重社区互助力的重建，家庭凝聚力的再建，以及个人社会资本的重构。例如，该中心曾经介入勐腊县一严重且公安部门无能为力的家暴个案，陪伴遭受家暴的妻子和孩子，并为常施暴且有酒瘾的丈夫戒酒。

三、社会组织参与西双版纳州社会治理面临的困境

社会组织作为社会治理的重要力量，有自己独特的优势，发挥着不可替代的作用，成为社会治理的重要一极。但是在参与社会治理的过程中却面临着诸多的挑战和困境。

(一)社会组织的支持系统尚未成熟

西双版纳州地处边疆地区，经济社会发展滞后，思想观念相对保守和陈旧，而且该地区少数民族众多，宗教信仰多元，且与两个国家接壤，这些因素的综合影响下部分相关部门对社会组织发展持一种谨慎和防范的态度，对社会组织参与社会治理的重要性认识不足，进而导致支持性政策滞后，社会组织发展缺乏良好的外部环境。首先，体现在资金方面。政府用于促进社会组织发展的资金倾斜较少。政府购买服务既是社会组织承接政府让渡的公共服务，减轻政府负担的一种方式，同时也是政府支持社会组织发展的一项举措。但是由于资金不足，僧多粥少，项目惠及的范围也极为有限，主要惠及那些在当地颇具知名度且发育成熟社会组织，或者是具有官方背景的社会组织，大多数的草根组织则鲜少惠及。其次，体现在管理方面。“重登记、轻管理”的倾向仍然十分突出。虽然目前四类社会组织可以直接登记，但只是在形式上降低社会组织准入门槛。有关部门对申请材料的审查仍然十分严格，特别是针对来自境外的社会组织，以至于一些项目流产，这在一定程度上挫伤了申请方的积极性，无形中也为社会组织发展设置了障碍。一旦注册成功，社会组织获得合法性身份后，管理部门便放任其自由发展，疏于管理，仅每年组织相关业务部门进行一次年检。第三体现在能力建设方面。目前，西双版纳州仍然没有培育社会组织发展的平台，社会组织服务专业化发展的扶持媒介缺位。

(二)参与能力和水平偏低

虽然近年来西双版纳州社会组织发展迅猛，但是由于财政收入有限，惠及社会组织的资金短缺，加之边疆地区人才匮乏，社会组织中高素质的专业人才更是凤毛麟角，社会组织自我发展能力有限。因此，该地区的社会组织规模小、结构不合理、专业化程度低，普遍发育不良，而且由于具有民族性和宗教性，在其参与社会治理时，政府让渡的空间有限，多为“拾遗补缺”的事务，这在一定程度上制约着社会组织参与社会治理的广度和深度。由于先天发育不良，一些社会组织自主性、独立性和自治性不足，对政府存有较强依赖性。这些社会组织的运行管理受到政府的制约，在开展服务活动中往往按照政府意志行事，遵循着自上而下的运行逻辑，凸显出明显的半官方性质和浓郁的行政色彩，难以根据具体情境提供相应的服务需求。此外，一些少数民族传统社会组织虽然具有独立性和自治性，在民族社区治理方面发挥着一定作用，比如布朗族的青年组和老年组沿袭民间传承的习惯法则和宗教信仰对村庄事物进行管理，确实在一定程度上维护了社区秩序和促进社区建设，但是这些组织并未与时俱进，无法满足处于现代化进程中布朗族群众新的、多元的服务需求。

(三)行政化色彩浓郁

中国自古就是国家本位的国家，国家与社会长期处于高度一体化状态。改革开放后，政府与社会的关系发生了调整和改变，但是社会组织仍然依赖于政府，其自主性、独立性和自治性缺位，这限制了它在社会治理过程中的功能发挥。目前西双版纳州社会组织依赖政府的状况依然存在，“政社不分，管办不分”的问题并未解决，部分社会组织“一套人马，两块牌子”。为了有效解决这些问题，西双版纳州出台了相关文件积极推进行业协会商会与行政机关脱钩改革。全州计划开展脱钩的行业协会商会共有59家，2016年已经完成了8家行业协会商会脱钩任务；2017年全州26家行业协会商会参加脱钩试点工作。按照“五分离五规范”的要求，取消了9家行政机关与26家行业协会商会间的主办、主管、联系和挂靠关系。虽然取得预期效果，但是部分业务主管部门对脱钩工作的重要性重视不足，认识不到位，致使改革推进缓慢；部分行业协会商会依然存在依赖政府的惯性思维，改革推进不力，讲条件、摆困难、参与改革的积极性不高；部分行政工作人员仍然秉承着“政府万能”的思想，对社会组织的服务持质疑态度，所以不信任、不放心、不放手情况不同程度存在。

(四)难以逾越的民族文化隔阂

民族文化是民族约定俗成的规则和习俗。不同的地域不同的民族在漫长的历史长河中积淀出别具特色的文化体系。每种民族文化都是在不同的时空背景下创造出来，蕴含着本民族的独特的生活方式、风俗习惯、心理特征、宗教信仰等，这种文化的独特性引致了民族间的文化差异和文化隔阂。文化差异和文化隔阂常常成为社会组织参与民族地区社会治理的一个阻碍因素。西双版纳州是一个拥有13种少数民族的民族自治州，据第六次人口普查统计全州少数民族人口占总人口的69.97%，因此社会组织的服务对象多为少数民族群体。近年来虽然西双版纳州出现了一些极具民族特色的社会组织,比如西双版纳州傣族学会、布朗族研究会等，其成员多为本民族的政治精英、文化名流和公益人士，但是据调查该地区绝大部分社会组织成员多为汉族。因为异质文化的隔阂，社会组织工作人员在工作中常常遭遇服务“本土化”的困境。虽然社会组织的工作人员大多具有先进的服务理念和专业的工作手法，但是介入民族社区开展项目活动时，异质文化的隔阂使得“人在情境中”失去了操作的前提和基础。即使是经验丰富，深谙民族文化的社会组织工作者，对他文化中的文化事物或文明成果价值界定存在差异，也很难真正理解他文化群体中的人的思想和行为，从而真正满足他们独特的、多元的服务需求。

(五)社会认同度偏低

社会认同度具体体现在民众对社会组织的认知度、信任度、参与度等方面。目前西双版纳州的社会组织的社会认同度偏低，这主要体现在三个方面：其一，西双版纳州地处边疆少数民族地区，社会组织数量少，力量微弱，社会组织于民众而言是个“新鲜事物”，许多人对此知之甚少，特别是那些发起于民间的草根组织，鲜少有民众听闻。而且这些组织服务水平偏低，其功能发挥有限，民众认同度不高。比如虽然近年来版纳的民营幼儿园发展迅猛，仅景洪市就有41家民营幼儿园，但是此类学校学生家长基本是挣扎于社会底层资源匮乏的群体如打工者、小商贩等外来务工人员。一般中产阶级家庭都选择体制内的公办幼儿园。此外，社会组织在地域上发展不平衡，绝大部分社会组织集中在城市社区，农村社区则数目零星，而西双版纳州是一个典型的农业为主的地区，农民占据了总人口的绝大多数，农民的服务需求量大，但是只有零星社会组织参与到农村社区的建设当中，且服务提供与农民需求存有差距；其二，中国历经上千年封建社会历史阶段，产生了皇权至上的封建专制主义，官本位的思想根深蒂固，即使时至今日这种思想的惯性仍然存在起不小的影响力，民众依然对政府怀有很深的依赖感，所以“有事找政府”的心理较为普遍，一旦遇事民众首先求助于政府，少有救助社会组织的意识，欠发达的少数民族地区这点尤为突出，西双版纳州亦然；其三，西双版纳州是少数民族自治州，信教民众较多，信教人口比重大，占总人口的32.1%。宗教本身就具有为人们排忧解难，调适心理的社会功能，教徒们一旦心理失衡便能从宗教中寻得精神上的慰藉，获得心灵的满足，也就无需寻求其他的救助主体，其中包括社会组织。

四、推进社会组织参与社会治理的路径选择

基于当前的现实困境，为了更好地发挥社会组织的优势和职能，更好地推进边疆民族地区社会治理体系与治理能力现代化，以下探析或有裨益。

(一)完善社会组织支持系统

首先应该建立“合作治理”支持模式。“合作治理”模式，是一种去中心化的、以公共利益最大化为价值追求的支持模式[9]。这种模式中政府与社会组织间是一种平等的合作关系，社会组织的主体性活力得以激发，两个社会主体以公共利益最大化为目标并在合作中最终实现善治。通过跳出路径依赖，以“合作治理”模式为政府支持社会组织的基本思路和原则，才能从根本上改变政府与社会的关系。具体至实践中，政府应让渡更大的空间让社会组织介入并给予其更多权力和信任。加大社会组织的资金支持，以扶持社会组织的正常运转和发展壮大。管理部门还应改变“重登记、轻管理”的工作理念和方式,降低社会组织登记注册的门槛，注册成功后加强过程中的监管。通过举报等方式监管社会组织的服务行为，一旦发现有违法行为则实施严惩。此外，建议建立社会组织孵化器，借助孵化器孵化功能扶持社会组织健康有序成长，使其服务更专业，管理更规范，社会治理的水平和能力也能得以提升。

(二)提高参与能力和水平

提高社会组织参与社会治理的能力和水平，首先得解决资金不足这一难题。为了化解这一难题，除了政府加大对社会组织投入资金的力度外，社会组织自身也要加强资源动员的能力，比如通过优质的项目设计吸引资助方，积极构建以筹资为导向的社会关系网络，打造专业的筹资团队，拓展筹资渠道等。其次，应该加强社会组织人才队伍的能力建设。通过学习和培训(比如社会工作专业培训)不断提高社会组织成员的学习能力和业务能力，让他们不断地吸取先进的服务理念和技术。鼓励社会组织与高校、科研院所合作，抑或建立稳定的专家咨询团。此外，项目完成后要善于总结经验和教训，从中吸取有益成分不断完善自身的业务能力。同时，社会组织应该去行政化，这意味着重新调整国家与社会之间的关系，政府减少对社会组织的不当干预，并让渡更大空间予社会组织，总体的权力格局发生变化，社会组织具有更多的自主性和自治权，且能在一个宽松的制度环境中开展服务活动。此外，应该重视并扶持少数民族传统社会组织的发展，让其跟上时代发展的步伐，具有现代化理念和服务技巧，实现历史性的嬗变。

(三)培育社会组织工作者的跨文化敏感性

跨文化敏感性的概念源于 Bronfenbrener 等人，之后Bhawuk 和 Brislin对其内涵和核心特征做了进一步的探讨。概言之， 跨文化敏感性是指在面对其他文化时人们对文化差异重要性的感知，对不同于本文化的思想和行为的理解[10]。可以说，这是一种在他文化环境中实现有效交际必备的素质。在跨文化的语境下，服务对象的需求具有民族性、本土性和历史性，这就要求服务者对其进行跨文化阐释，如此方能开展相应的服务活动。培育社会组织工作人员的跨文化敏感性，就是要让他们在面对处于他族文化中的服务对象时，能感知文化的差异性，理解服务对象在他文化语境下的思想和行为，并能根据具体的情景调整行为，灵活地处理问题。跨文化敏感性高的人，承认他文化的主体性，秉持文化多元性和合理性的理念，摒弃“文化中心主义”，笃信文化传统均无先进优劣之分，能采取整合的文化适应策略解决隔阂和冲突，如此在在族际交往中的产生误判的可能性就减小， 把脉服务对象的需求更加准确，族际交际更加畅通。

(四)提升社会认同度

将社会组织作为一个重要的治理主体，纳入国家社会治理的范畴，提高社会组织的社会认同度至关重要。要提高社会组织的社会认同度，政府方面除了给予政策资金方面的支持和鼓励外，还应该通过权威的媒体加大对社会组织的宣传力度，提高社会组织在民众意识中认知度和信任度；其次，社会组织的认同度也受到民众与之利益相关程度相关的影响。利益相关程度，也即公益组织对外部社会及公民所带来的作用大小和利益多少[11]。因此，社会组织应不断增强自身实力，完善不足，提高服务质量，拓展服务领域，鉴于地区、民族的特殊性可以有针对性地创新一些别具特色的服务产品，从而满足民众高标准、多元化的服务需求，同时也激发民众潜在的服务需求，为参与社会治理创造条件。除了实力外，社会组织只有获得公信力才能真正地嵌入到社会治理的网络当中。向社会各界、民众公开组织内部结构、运行状况、治理情况等，让一切相关资讯都公开于阳光之下，接受民众的监督，可以增进人们对社会组织的认知和信任，获得合理的评价和支持。