政府主导的农村信用体系建设之五峰探索*

■ 李越 周新国 陈喻伟

（李越,湖北三峡大学马克思主义学院；周新国,五峰土家族自治县人民政府；陈喻伟,湖北诚昌律师事务所）

一、前言

社会信用体系的核心作用在于记录社会主体信用状况，警示社会主体信用风险，整合全社会力量惩戒失信、褒扬诚信，从而达到社会管理的有序化。完整的信用体系，纵向包括信用管理行业和信用法律体系；横向由公共信用体系、企业信用体系和个人信用体系三个部分构成。发达国家的社会信用体系建设，一是以美国为代表的信用中介机构为主导的模式，由信用中介机构发挥主要的作用，政府仅负责提供立法支持和监管信用管理体系的运转，完全依靠市场经济的法则和信用管理行业的自我管理来运作；二是以欧洲国家为代表的以政府和中央银行为主导的模式，政府通过建立公共的征信机构，强制性地要求企业和个人向这些机构提供信用数据，并通过立法保证这些数据的真实性。*

我国自2003年启动社会信用体系建设试点工作。党的十八届四中全会明确指出：“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信煲奖机制和违法失信行为惩戒机制。使学法守法成为全体公民共同追求的自觉行动。”国务院于2016年出台的《关于建立完善守信联合激励机制和失信联全惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》就加快诚信社会建设作了具体部署。党把法治中国建设提到了新的高度，“打造共建共治共享的社会治理格局”是党和国家领导者社会治理理念的与时俱进和进一步升华。因此，开展诚信守法档案建设工作，是贯彻落实党和国家重大决策，讲政治、有信念，转作风、抓落实的具体行动。

根据我国2010年第六次全国人口普查数据反映，我国农村人口仍占全国人口的一半以上，且农村人口大量向城市流入。因此，在我们这样一个传统农业大国建立信用体系，必须特别重视和加强农村信用体系的建设，为我国的信用体系奠定稳固的基础。而我国现在还处于建立社会信用体系的初级阶段，经济体制、法律体系及市场基础与发达国家相比有很大不同，不能完全照搬国外模式，必须探索自身的特色之路。

二、五峰县农村公民诚信档案建设的探索

湖北省宜昌市五峰土家族自治县位于我国中西部交界处武陵山脉之中，下辖8个乡镇，108个村（居），农户59683户，185648人，比较典型的老少边穷县。

（一）总结乡土基层经验，开展农村诚信体系建设

针对近年来各类矛盾纠纷逐年上升、社会管理难度大、信访势头不减、学法用法意识不强的实际，五峰县委、县政府深入农村基层展开调研，努力探索农村公民诚信建设的新路径。在调研中，五峰县委、县政府发现了渔洋关镇三板桥村对“好人好事”和“不良行为”进行专门记载的做法，以及采花乡以张榜的形式将村民的诚信守法行为和失信违法行为予以公布，诚信守法记红点、失信违法记黑点的做法，对农村基层治理工作直到了良好的促进作用。

通过总结“三板桥村的启示”和“采花乡红黑榜”经验，五峰县提出了建立公民诚信守法档案的设想，组建专班进行方案制度设计，制定了《五峰土家族自治县公民诚信守法档案建设工作实施方案》《五峰土家族自治县公民诚信守法档案建设实施细则》以及信息采集、甄别录入等项制度。明确了以乡镇为依托，以村（居）为基础的诚信守法档案建设管理机制。一户一档，严格甄别录入，精准界定诚信守法行为和失信违法行为记录。将诚信守法行为界定爱国守法、见义勇为、文明卫生等，将失信违法行为界定为履约失信、大操大办、非法上访等。实行部门、乡镇各负其责、互相配合的信息采集机制。目前，五峰县已有99%的农户完成建档，采集到诚信守法记录和失信违法行为记录共2020条，受到褒奖、警示或惩处的公民共计795人。通过有效宣传和运用公民诚信守法档案，全县共制止越级非法上访48起、化解矛盾纠纷1084起，排除阻扰项目建设和公益事业建设68起、治理约束农村大操大办142件。2017在五峰县招考大学生扶贫村官工作中，使用公民诚信守法档案，对289名本地报考考生的报考资格进行了审核。

（二）探索中的具体做法

1.党政主导，强化领导

五峰县党政领导高度重视该项工作，成立由县长任组长，县委常委、政法委书记，副县长、公安局局长任副组长，县公检法司等21个部门负责人为成员的领导小组，在司法局设立领导小组办公室，成立工作专班，进一步加强了领导。县委和县人大将公民诚信守法档案工作写进了县党代会和人代会工作报告，形成了党政主导、人大支持、职责明确、分级负责、狠抓落实的局面。

2.先行先试

从2016年3月起，五峰县确定由采花乡、渔洋关镇结合本乡镇实际，以“带头试点、以点带面”方式，开展试点工作。

采花乡确定以栗子坪村、红渔坪村为试点村，渔洋关镇确定三板桥村、三房坪村为试点村进行整村试点，为全县公民诚信守法档案建设工作做出样板，积累经验。各试点村积极召开两委班子会议，提高干部认识，明确工作重点；组织全村党员干部讨论，集思广益，为做好诚信档案建设工作出谋划策；通过党员干部将建立“公民诚信守法档案”的重大意义宣传到广大人民群众中。同时开始分组摸底，以户为单位建立公民基本信息资料。村两委班子成员进行包片分工，调取全村人口的公安户籍信息，以户籍信息为基础，深入每一户摸底调查，对每个人的姓名、身份证号、电话号码等信息逐一核对，做好第一手基本信息资料。在村级收集基础信息的基础上，乡镇成立专班、培训专人，采集诚信守法行为和失信违法行为信息，逐条核查，甄别录入。采花乡在试点中还对全乡党员建立了诚信守法档案。

3.加强制度设计

由于这项工作没有先例，无经验借鉴，因此在探索和试点实践中，部分基层干部、群众也心存疑惑。为此，五峰县邀请专家学者进行多次调研论证。2017年4月，邀请省、市23名领导、法学专家教授、律师在试点村实地调研，召开“五峰公民诚信守法档案建设专家调研座谈会”，收集意见和建议。同时，聘请三峡大学专家团队对“五峰公民诚信守法档案建设工作”进行课题论证研究，把五峰公民诚信守法档案建设项目作为社会管理创新项目纳入研究课题，对公民诚信守法档案信息采集、甄别录入、档案管理、动态管理、档案利用制度进行了法理论证，形成了专家论证报告，由此也为五峰公民诚信守法档案建设提供了法理依据。

通过上述调研和论证，五峰县最终形成了一套完整的基层农村信用体系建设工作和制度体系：其一：在工作程序上制订了《五峰土家族自治县公民诚信守法档案建设工作实施方案》《五峰土家族自治县公民诚信守法档案建设工作细则》等方案。其二：依据现行法律、法规，制订了《公民诚信守法档案信息采集制度》《公民诚信守法档案甄别录入制度》《公民诚信守法档案管理制度》《公民诚信守法档案动态管理制度》《公民诚信守法档案利用制度》等基础制度。其三：将现行法律法规没有规定或者规定比较原则的情形，以规范的村规民约作为落实公民诚信守法档案的配套制度。公民除受到乡镇及以上党委政府表彰的诚信守法行为或行政、司法处罚的失信违法行为以外的诚信、失信行为，都由村规民来规范。

4.科技联动，开发信息平台

在宜昌市司法局的大力支持下，五峰县委托第三方科技公司开发五峰公民诚信守法档案信息系统平台，完成了信息化平台建设。这个平台通过建立公民诚信守法档案数据库、公民基本信息数据库和公民失信违法档案数据库三大数据库以及信息查询平台、信息采集平台和信息公示平台三大平台，实现从信息采集、甄别录入、动态管理、档案管理到档案利用等一系列流程的规范化、系统化。将“2+5”方案制度按照信息化的要求上网。通过平台的管理功能，以充分发挥诚信守法档案的作用。信息平台于2017年12月1日投入试运行，并由县司法机关、行政执法部门和乡镇村（居）180名信息员支持平台运行。

5.广泛宣传

五峰县各乡镇、村（居）都分别采取召开专题会议，印发资料、广播、标语等多种形式，广泛深入开展宣传。2017年以来，张贴公告2000余份，印发制度资料、《资料汇编》《管理系统操作手册》宣传资料35000份，编制专场文艺节目到各乡镇巡回演出，建立车载电视、《五峰月服》2个固定宣传平台；印制有“诚信守法走天下”口语的物品1000件发放。召开会议、培训等101场次，各乡镇出动宣传车15台次，巡回宣传8000多公里，利用分布各村居的400多只广播喇叭播放宣传。全县约12万多名群众受到教育。渔关镇将4月份确定为公民诚信守法档案工作宣传月。组织一台宣传车，沿街道、社区重点就大操大办、违法违规占用土地等失信违法行为的治理宣传30多天。傅家堰乡由分管领导带队，司法所、派出所等乡诚信守法档案工作领导小组人员参加，对全乡村10个村、居分别召开由村组干部、村居民代表参加的公民诚信守法行为评议会议，1000多名干部群众参加现场评议。共评出五十名诚信守法模范，并进行了表彰。通过宣传，让“诚信守法受褒奖、失信违受法惩处”家喻户晓。

三、五峰农村基层公民诚信体系建设的实践效果和积极意义

2017年1月9日，中央电视台综合频道《新闻直播间》对五峰县公民诚信守法档案工作作了专门报道。湖北省副省长、公安厅厅长曾欣对五峰县公民诚信守法档案工作作了专门批示，要求在全省公安系统推广。宜昌市也将该项工作评定为“十大法治事件”事件之一。

（一）五峰农村基层公民诚信体系建设的实践效果。

通过推进公民诚信守法档案工作，五峰县公民诚信守法档案工作已为五峰县农村基层治理带来了明显成效。主要体现在以下几个方面：

长乐坪镇三教庙村某村民因山林权属与他人发生纠纷，经村调委会调解后已达成人民调解协议。事后反悔并拒绝履行，经司法所工作人员对其进行诚信守法教育，该村民承诺履约，并且希望不要在档案上记录其违法失信行为。

2.保障项目建设顺利进行，营造良好的发展环境

采花乡苦竹坪村个别村民因征地补偿款分配问题发生矛盾，阻挠过境的甘肃酒泉至湖南特高压输电线路工程建设施工，经司法所工作人员对其进行诚信守法教育，顺利化解了矛盾。

3.引导公民依法合理表达诉求，维护良好的信访秩序

全县在“信访问题法治宣传活动”专项工作中与公民诚信守法档案相结合，对摸排的1100名有潜在上访意向的上访人进行了走访，向他们宣传公民诚信守法档案政策，有效遏制了违法上访行为；渔洋关镇三房坪村多名村民因不满征地拆迁后补偿政策，采取围堵党政机关办公大楼和在办公大楼门前静坐的方式非法上访。镇“公民诚信守法档案”信息中心对非法上访人员宣讲“公民诚信守法档案”信息采集、录入和运用的规定，并将非法上访村民的行为载入了公民诚信守法档案，有效遏制和及时平息了非法上访事件。

4.有效治理大操大办，推进乡风文明

一般微信公众号每周推送3-4次新消息，每次推送2-3条消息，即每个月推送24-48条消息比较容易引起读者的兴趣。根据对288个样本月推送频率进行统计表明，73.9%的调查样本月推送频率不足2条,仅有“SHUTCM麒麟龙舟队”、“张伟毽球工作室”、“摔跤”3个微信公众号月推送频率超过24条。通过对调查样本推送消息的时间特征进行梳理发现，少数民族传统体育微信公众号的存续周期越长，其月推送频率就越低，其根本原因在于目前少数民族传统体育微信公众号由个人运营的比例较高，而由于时间、个人技术储备、收集消息来源渠道等因素的制约，部分个人账号一般只在开通的早期能推送消息。

五峰县委办、县政府办在全县推进移风易俗树立文明新风工作的措施中，把“诚信守法档案约束工程”列为七大工程措施之一。五峰镇、湾谭镇运用公民诚信守法档案治理大操大办取得显著成效。渔洋关镇大房坪社区将个人大操大办记入公民诚信守法档案，有效遏制了10余场大操大办宴会，推动了移风易俗、新事新办。

5.引导群众自觉学法守法，争做诚信守法好公民

对公民的失信违法行为进行记录是建立诚信守法档案的重要内容。通过建立和应用诚信守法档案，让有失信违法行为的人在公务员招录、企事业招聘、评先树优、劳务用工、征兵、村级社会福利保障等方面受到考量。傅家堰乡通过对农村普遍存在的借贷不还等失信行为进行了重点宣传后，在2周内就有堰窝子社区、鸭儿坪村、桥料村多人还清了拖欠多年之久的贷款和恶意透支的信用卡，另有10多名借贷失信人员主动到五峰农商银行协商筹备还贷计划。采花乡星岩坪村某村民，在该乡网格员招录中，因其有失信违法行为，被审查取消了报名资格。该村民对自己的失信违法行为万分懊悔。渔洋关镇大房坪社区对于失信违法的居民取消居委会给予的合作医疗补贴和福利待遇，居民无不珍惜这一待遇。通过诚信守法档案的建设应用，就能倒逼广大公民自觉地学法尊法守法，增强守法意识，提高自身的法律素养，争做诚信守法的好公民。

（二）五峰经验的积极意义

1.证明党政主导的农村诚信体系建设道路切实可行

党的报告从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理体制，是新时代乡村治理努力的主要方向。法治不能简单狭隘的理解为“国家立法”，它需要多层次、多领域的依法治理。五峰县农村诚信档案建设采取的党政主导、人大支持、职责明确、分级负责、狠抓落实的做法，是新时代乡村治理与依法治国工作相结合的体现。该项工作的实际效果反映出党政主导的农村诚信体系建设道路不但可行，而且对当前我国农村诚信体系建设的方案选择有着现实的指导意义。

2.创新了农村社会管理工作

在社会基层，一直以来往往对一些大法不犯、“小法”不断的人群难以有效管理。随着社会的不断进步，用人单位仅掌握由公安机关开具的公民有无违法的记录是很不全面的，还须掌握有无其他违规失信行为。建立公民诚信守法档案，将上述违法失信行为综合记录在案，可以为公民出具真实的诚信守法证明，并通过村规民约、村民红黑榜进行约束。在社会管理中，网格化管理，只是对其网格内人员有一个基本信息，缺乏一个对公民行为进行全面系统的评价的信息。建立了公民诚信守法档案，就可以全面掌握家庭户及其各成员诚信守法信息，真正做到底数清、情况明，方便矛盾纠纷排查调处，大大提高基层管理能力。创建农村居民诚信守法档案是弥补社会管理短板的有效措施，是一项有重大意见的农村社会管理创新工作。五峰公民诚信守法档案工作，从规范农民、居民的诚信守法行为入手，促进公民学法守法，是深入推进农村基层法治建设和社会管理工作的积极尝试，是全面深化改革进入深水区后的大胆创新和有益探索，具有很强的针对性和实用性。

四、对加强我国农村诚信档案建设的建议

在我国当前诚信体系建设中，司法诚信、金融诚信、政务诚信、商务诚信都已有明确部署和措施，并取得阶段性成效。唯有在基层社会群体中占70%多的农村居民的诚信体系如何建设，还是空档，需要进行更深入的探索和研究。

（一）依法加强制度建设

1.加强地方立法

目前，我国农村诚信体系建设尚无统一的立法，而民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。五峰县人大将公民诚信守法档案工作写进了人代会工作报告，使该项工作有了地方立法基础。如果能总结经验，形成决定或者制定自治条例和单行条例，则可进一步夯实该项工作的法理基础，更好地依法推动该项工作。

2.充分有效运用村规民约

村规民约作为介于法律与道德之间的“准法”，是广大农民自己的创造，是在村民自治过程中逐步形成和发展起来的，是村民自治的表现和规范。它作为全体村民共同意志的载体，对村民具有约束、惩戒和教育引导的作用，是践行社会主义核心价值观、建设幸福美丽新农村的生动实践。而且，更重要的是，作为村民共同认可的“公约”，它增强了村民的遵法守法意识，形成了普通老百姓和村、社区干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。

五峰县农村诚信档案建设实践证明，如果村规民约中关于农村诚信档案的建设与使用规定制定得好、履行得好，村民自我约束的程度就更高，村级社会管理和社会事业就发展得更好。因此，应当重视村规民约在农村诚信档案建设中的基础作用，将需要进一步探索的内容先以村规民约的形式开展探索，将实践中比较成熟的内容上升为立法，使之与地方立法相结合，形成一整套地方立法与村规民约相结合的体系。

（二）着力研究地方与全国、政府信用体系与其它诚信体系的整合问题

1.妥善解决党政主导的农村诚信档案与其它信用系统的融合、共享与整合问题

目前农村信用体系中，除了党政主导的农村诚信档案外，各金融机构在农村也都有自己的“信贷管理系统”，且有评级功能，有的金融机构还建立了独立的“农户信用信息系统”。此外，工商、税务、法院、财政、保险、卫生、人社等部门，以及商会、行业协会在长期的社会管理和服务过程中，也形成和积累了部分信用信息。和金融机构的商业信贷管理系统相比，党政主导的农村信用信息范围更广泛，但其它系统的信用信息更专业、更细化。因此，党政机关在农村诚信档案建设中，有必要加强与法院、金融、保险、等部门以及商会、行业协会的联系与合作，形成不同信用系统和平台的信息共享与整合。

2.妥善解决农村信用外延的边界问题

目前社会公众对信用的理解还存在一定误区，如一些政府部门将已破产、资不抵债或名存实亡的企业作为严重失信企业进行曝光，但其逃废银行债务、非法转移资产等违法行为既已超出了执行法院判决所能解决的界限，更不应属于信用建设范畴。因此，需要对农村信用外延的边界加以研究和明确，避免无限扩大农村信用信息的外延，并违背规律地对农村诚信体系建设赋予无限大的功能，这样反而会制约和限制了农村诚信体系建设工作。

3.重视农村地方诚信体系与全国信用体系的有机融合问题

我国各地区由于发展的不平衡，各地农村建设社会信用体系的进展程度也不一致，呈现了明显的阶段性和层次性的特征。因此，各地农村社会信用体系建设既要与各地区实际发展水平相适应，又要考虑全国农村信用体系的最终统一问题；既要严格遵循中央关于建设诚信体系的政策要求，同时也要不断进行前瞻性研究，积极开展先行先试的创新探索。最终确保地方农村信用体系的建设既能够实现与全国信用体系建设的有机融合。

五、结语

实践证明，五峰公民诚信守法档案工作在弥补社会管理短板、化解社会矛盾纠纷、推进基层社会治理中已显成效。这项措施能够鼓励诚信守法、震慑失信违法，是倒逼广大农村居民自觉学法守法、争做诚信守法好公民的有效措施，是推进农村精神文明建设的有益探索，是实现现德治和法治相结合的有力举措，符合“打造共建共治共享的社会治理格局”的工作要求，有必要在实践中进一步总结，为我国农村信用体系建设和社会、经济、文化发展提供鲜活的乡土经验。