让“四个优先”落实得更好

□苏州市老促会

坚持农业农村优先发展，是今年中央一号文件的主题。江苏省苏州市委今年一号文件就“四个优先”作了具体规定：在优先考虑“三农”干部配备上，突出强调了建立懂农业、爱农村、爱农民干部培养、使用机制；在优先满足“三农”发展要素配置上，提出优先满足“三农”发展用地保障；在优先保障“三农”资金投入上，突出强调了加快涉农资金统筹整合长效机制等一系列具体举措；在优先安排农村公共服务上，提出城乡公共服务均等化的具体目标与指标。

全市各地各有关部门都推出了一些政策措施落实“四个优先”：在优先考虑“三农”干部配备上，先后出台了进一步完善村干部、社区党组织书记激励保障机制，加强社区工作者队伍建设的若干政策；在优先满足“三农”发展用地保障上，从新增建设用地指标中拿出1000亩用于支持农业产业升级建设配套设施，拿出2000亩用于保障农民新建、翻建住房；在优先保障“三农”资金投入上，开始探索“大专项加任务清单”模式；在优先安排农村公共服务上，各地加大了农村基础设施的建设力度。

为了把“四个优先”落到实处，苏州市老促会先后召开部分村支书、村委会主任座谈会，走访部分市、县（市、区）职能部门，听取了贯彻落实情况和意见建议。

四个优先，落地尚有种种难处

真正做到“四个优先”，各地还存在一定差距。参加座谈的相关职能部门和农村基层干部，特别是村干部毫无保留地讲出了他们的焦虑与困惑。

1.“三农”干部配备优先，政策与乡村实际尚有脱节。

其一，过去某些改革举措脱离实际。随着镇村财务监管制度改革的推行，现在村级财务全部集中到镇，由镇委托第三方专业机构办理。由此，曾经是农村集体经济管理重要力量的村会计干部队伍开始衰落。这支“一懂两爱”的农村专业干部队伍，不是一朝一夕能培养起来的，其作用也决非雇佣关系的第三方记账公司可以取代。

其二，执行政策机械僵化。“干部年轻化”只按行政级别硬套年龄杠杠，不看农村基层实际，一方面基层干部经验积累需要很长时间，另一方面很多经验丰富的基层干部却早早被“退居二线”。

其三，大学生村官只能解决眼前用人问题，不能解决事业留人问题。不少村干部反映，培养一个合格的村干部，没有三五年不行，而大学生村官真正愿意长期留下来的很少。村里招干部须由上面统一考，而且对学历的要求又高，这不符合农村实际，也阻断了许多农村青年成才路。招考农村干部过于注重文化考核而疏于实际能力。

2. 用地优先，说起来容易做起来难。

用地优先，是焦点问题。吴中区天平村反映：现在农村工作，各个条线部门都强调“属地管理”，但在用地问题上，就不跟村里讲“属地管理”了。按照“退二进三”战略，现在村里有30万平方米的工业用房，需要转为商业用房，因为土地是工业用地性质，虽经多次协调未能解决。他们希望有关部门在政策执行上可以宽松一些。

常熟市中泾村反映：现在的建设用地指标，村一级要拿到指标很难。今年村里签了3亿元农业旅游项目，因为没有用地指标难以实施。几个村合建的污水处理厂，也因为用地问题，操作上困难重重。

吴江区齐心村反映：过去苏州市制定出台了农村留用地政策，但现在还没有到位。希望有关方面呼吁一下，在农业设施用地方面给予政策扶持，搞农业旅游，要留得住人，就要建设相应的配套设施。

高新区树山村反映：村里现在实有耕地1000余亩，但划定保护的基本农田有4200多亩，其中3200亩在山坡上。现在村里拓宽一下村路、修个厕所、搞点社区配套设施，都会触碰基本农田，被监控卫星发现，执法人员就会要求拆除、恢复原状，村干部十分为难。

3. 资金优先，好政策拧不成一股绳。

不少村干部反映：现在支农惠农资金、项目很多，但就像撒胡椒面，东一点西一点，形不成合力，办不成大事。

太仓市杨槽村是个纯农业村，以种水稻为主，村级经济较为薄弱。村里虽然兴办了合作农场，但突出的问题是农业发展资金配套不够，部分项目自筹比例过高。没有钱，就没法购置大型农机，没法构建“公司+农户”的产业链。支农资金不集中，容易造成各家各户小打小闹，分散经营，各搞各的。

对于吸引工商资本下乡，调查中发现，无论是村级还是主管部门都有所顾虑，主要是担心工商资本利用“三农”政策、侵占“三农”资源，最终损害农民利益。

4. 公共服务优先，希望“红绿灯”亮得更科学。

调查中，各地对公共服务优先不足的反映，主要集中在各种政策相互矛盾、各项工作节奏不一。

昆山市东阳澄湖村有好几个自然村属于保留型村庄，多年下来，农民住房条件和村庄小环境与阳澄湖整体大环境、与昆山总体发展水平相比，已经相当滞后，急需进行农房翻建和环境整治。由于上面政策出台、工作节奏不一致，湿地红线尚未确定，与之相关的地块环评就不好进行，村庄整治、农房改建都耽搁在那里，去年都上了昆山环保局公示，结果又撤下来。相比国有土地审批进程的顺利，农村一点都体现不出优先。

吴中区天平村集体经济组织的机构代码证已经到期，却不能更换，已经影响正常工作，最大的影响是银行账户年审无法通过，账户冻结，造成资金无法正常运转。原因是省里规定只能“一村一码”，而吴中区村级集体经济实体一般都有3—5个，一村一码会导致多数村级经济实体丧失法人资格，还要补交大笔税款。

农村集体经济组织承担的社会公益事业成本较高，而且越是发展好的村，开支越大，成本越高。对于这部分成本，税务部门是不认可的。以吴中区天平村为例，近年来村里要上交的税金从5%的综合税率增加到40%以上，去年村里总收入1.12亿元，光税就交了5404万元。面对如此高的税，村民福利、村庄建设、公益事业支出等都受到严重影响。

四个优先，落实上要再加一把劲

来自基层一线的呼声，反映了当下推进“四个优先”遇到的实际问题和困惑。为此，提出如下几点建议。

1．进一步强化认识，扎扎实实把“优先”落到实处。

既然讲优先，就不是普惠，就要有绿色通道，而不是与城市同等排队甚至轮在最后。高新区树山村“村内用地难”这样的问题，也已经通过市人代会等渠道向上反映，但答复却是还在研究。村干部不禁问：“像这样根本解决不了的事，为什么要写进四个优先？” “优先”优先不了，说到底还是对“三农”的基础地位认识不足。落实“四个优先”必须进一步提高认识，同时与政绩考核联系起来，层层落实责任。

2．按照农村实际制定干部选拔录用制度，不拘一格选人才。

把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线。多年来，苏州在这方面积累了许多成功经验，我们希望这些成功经验能够通过具体情况具体分析，及时优先落实到不同基层。昆山市东阳澄湖村党支部书记转达了村里一批老干部老党员的建议：村一级干部选拔使用，还是要坚持以本村为主，即使书记不是本村的，村里也要有培养当地干部梯队的意识和举措。从根本上讲，选拔使用农村干部，首先要看是不是真懂农业、真爱农村和真心与农民打成一片，不一定非看学历不可，尤其是不能实行高学历人才待遇优厚政策。调查中，发现昆山一些地方实事求是，大胆重新任用一批过早被“退二线”的村干部，效果较好。

3．用足用好有关政策，让优先保障“三农”发展用地落到实处。

市国土与规划部门合并，划定城、镇、村开发边界，为优先保障三农发展用地拓宽了思路，创造了条件。

一要做好盘活存量建设用地这篇大文章。苏州全市存量建设用地已接近国土总面积的30%，其中约三分之二在镇村区域，通过“腾笼换鸟”“退二进三”等多种途径，盘活闲置不用、低效利用存量建设用地的潜力很大。

二要用足用好城乡建设用地增减挂钩政策。各市、区和乡镇政府应依据规划，制定具体实施方案和政策措施，积极筹措资金，盘活农村存量建设用地。

三要积极开展农地综合整治和高标准农田建设，用好新增耕地占补平衡指标。省里分配我市的新增建设用地指标，必须以每亩百万元的价格易地购买才能审批使用。通过土地综合整治和高标准农田建设新增的耕地，可以抵扣耕地占补平衡指标。多年来，昆山市在这方面做了大胆探索，形成了“土地复垦整理产业化，净增耕地指标商品化”的机制。

四要规范农业设施用地，支持发展设施农业。我市设施农业呈快速发展态势，各级政府和有关部门对农业合作社、家庭农场和种养大户发展设施农业应予以支持，同时要规范管理，确保农地农用。具体由各市、区农业农村局和自然资源规划局备案管理。

4．集聚更加强大的资金优势，助推苏州乡村振兴迈上新台阶。

以更加开放的力度，吸引全社会的力量支农惠农非常重要。当前可以从吸引本地本村外出企业返乡、还乡投资入手，但必须突破那种单纯的封闭的、排他性的传统集体经济的局限，否则外部人才、外部资本、外部产业都很难有效进入，即使进入也大多处于从属地位，阻碍了发展的结构转型，最终很难形成良性的发展。常熟中泾村吸引了20多个企业来村里搞种养业，无论是高端的养殖业还高标准的设施种植业，全部都是真正的农业企业。村里坚持一条：工商资本下乡，究竟是真正为农业，还是打着擦边球来的，要看一条，是不是带动和解决了当地农民就业。这样的理念和经验，值得总结研究。

建议借鉴太仓创新公益事业财政支付方式，将涉农财政转移资金的部分使用权限交给镇和村，改变“打酱油的钱不能买醋”的现象，通过设立一事一议项目库，规范申报审核抽查审计流程，实行全流程把关，以提高财政涉农惠农资金的使用效率。◄