事实无人抚养儿童救助研究综述

张志荣

摘 要：近年来，我国多地出现婴幼儿由于得不到监护人保护受虐待，甚至不幸死亡等悲惨案例，这些儿童虽然拥有监护人，但是却面临着与孤儿类似的生长环境，缺乏成长所必需的物质资源和精神帮助。同时，监护人的存在使得他们在法律意义上并不被视作孤儿，因而也无法得到国家现有救助孤儿相关政策的帮扶。

关键词：事实儿童;救助;综述

少年儿童是我国社会群体中的弱势群体，关爱儿童是我们的使命，更是我们文明社会进步发展的标识。党的十八届三中全会明确提出“健全困境儿童分类保障制度”，建设普惠型儿童福利制度。事实无人抚养儿童群体显然属于困境儿童的重要组成部分，应当成为国家未来儿童救助政策布局中的重要关注对象。

一、“困境儿童”相关研究

困境儿童的概念（children in difficult situations;vulnerable children）最早源自西方的社会福利政策。根据世界银行的定义，困境儿童是指因为各种原因，而没有得到相应的照顾或保护，年龄未满18岁的未成年人。

近年来，我国学者尝试厘清困境儿童在我国的政策语境中的具体内涵。刘继同（2005）认为困境儿童包括“弃婴、孤儿、残疾儿童、流浪儿童、贫困地区的儿童、寄养儿童、艾滋病孤儿、犯罪家庭的儿童、患自闭症儿童和童工等”。尚晓援（2008）提出“弱势儿童”的概念，将“孤儿、残疾儿童、流浪乞讨儿童、留守儿童、单亲家庭子女、受暴力侵害和虐待儿童、受艾滋病影响的儿童等”。2006年政府首次将困境儿童纳入操作定义。

王振耀，尚晓援等（2013）探讨了我国的儿童福利制度，并认为我国现在的儿童福利内容主要是救助型，采用“嵌入制”儿童福利模式，儿童的各项供给分散在不同内容的福利供给制度之中，如社保、低保、医保、残疾人服务和教育等，基本上没有独立的福利[2-3]。她们认为非常必要制定独立的儿童保护法，建立系统的儿童保护制度。

部分外文文献针对我国的孤儿或事实无人抚养儿童等弱势儿童群体进行了分析研究。Chui（2013）运用案例分析方法（四川凉山地区布拖县）研究了NGO组织、基金会等社会组织在我国孤儿社会救助中所起到的作用。

二、事实无人抚养儿童相关研究

事实无人抚养儿童又称事实孤儿（文章中此两者概念等同，下同）。国内学界对于事实无人抚养儿童的关注源于2006年民政部、中央综治办、最高人民法院等15部门联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》。该意见指出“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”是新形势下我国社会福利事业和社会救助工作的重点对象，并在文件中将这一群体统称“孤儿”。具体来讲，此类对象包括“孤儿”、“暂时查找不到家庭的流浪未成年人”、“因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人”等。文件虽然强调了做好事实上无人抚养儿童的重要性，但是对于该概念的内涵和外延并没有详细阐释，对于究竟什么类型的儿童算是事实无人抚养儿童并没有说明。政府部门对于事实无人抚养儿童问题的关注还体现在地方政府的相关探索上，2012年重庆市发布国内首个《关于建立事实无人抚养困境儿童生活补贴制度的通知》，进一步将事实无人抚养困境家庭儿童操作化为具有重庆市常住户口、父母双方不能或不能完全履行抚养和监护责任年龄在18周岁以下的未成年人。具体指出这类人群包括四大类：父母双方均失踪、服刑或重残（一、二级残疾，下同），且家庭困难的儿童;父母一方死亡，另一方服刑、失踪或重残，且家庭困难的儿童;父母一方失踪，另一方服刑或重残，且家庭困难的儿童;父母一方服刑，另一方重残，且家庭困难的儿童。这份文件对于如何有效帮扶事实无人抚养儿童做了有效探索，上述界定的概念也在实践中经受了考验，值得学界对此关注。

对于我国事实无人抚养儿童的系统研究源于北京师范大学尚晓援等人2011年提交的名为《事实无人抚养儿童基本生活保障制度研究》的报告。受民政部社会福利与慈善促进司委托，尚晓援等对全国的事实无人抚养儿童进行了初步调查，并就如何保障其基本生活提出了对策建议，尚晓援等认为事实无人抚养儿童是指儿童的父母双方或一方仍然在世，但是无法、无力或者不适合抚养的儿童。他们进一步指出该群体主要有服刑人员未成年子女、父母不履行抚养责任的儿童、父母重残重病儿童三大类，并推算估计全国事实无人抚养儿童的总数约为58万人。

马亚静指出南京女童饿死案困境家庭儿童的缩影，权益保护涉及理念、法律、制度等方面，提出新型儿童保护机制的构建，推进适度普惠型儿童福利制度建设，建立健全儿童保护的法律法规，完善儿童保护的实施体系。

此外，吴维煊（2015）还从事实无人抚养儿童生活学习环境出发，强调亲情、家庭和人际关系等方面对他们性格的影响，以及由此所带来的在学习上存在的问题。他认为要针对事实无人抚养儿童具体情况，采用灵活的学籍管理机制，并开设相应有针对性课程，帮助他们健康成长，顺利将他们培育成能自食其力、能服务社会的合格公民。

相较于对事实无人抚养儿童的具体研究，长期以来，学者们对于“事实无人抚养儿童”中的重要一類“服刑人员未成年子女”开展了大量研究，这些研究包括“服刑人员未成年子女”问题的由来、成长困境以及所存在的犯罪现象、如何加强教育等问题进行了卓有成效的探索。如张明锁等（2012）对服刑人员未成年人进行面对面的访谈，了解他们在父母服刑后的真实生活场景，调研得出目前我国服刑人员的未成年子女是一个被遗弃的群体，他们从小受到外来的白眼和不公正待遇，影响到他们正常的生活和学习。这些研究，及其他诸如留守儿童、孤儿救助等研究对于本研究也有着极大的启发。

发达国家针对孤儿或事实无人抚养儿童救助可分为普惠型儿童津贴制度和无普惠型儿童津贴制度。英国采取普惠型儿童津贴和监护人津贴，同时规定一旦监护人移居到其他国家，可申请当地的孤儿津贴，或继续申领英国的监护人津贴。瑞典采取普惠制儿童津贴和遗属年金两种类型。这些有普惠制的儿童福利制度的国家，国家在抚养儿童中承担大部分经济职责。儿童失去单亲时，家庭可得到支持，失去双亲的无人抚养的儿童极少，一旦失去双亲，会经过法庭，给他们确定监护人，进入国家监护体系之中。同时，一些国家并未采取普惠型儿童津贴制度，如美国，奥地利，德国，意大利，荷兰和西班牙等国家，没有普惠制儿童津贴制度，依靠社会保险的遗属津贴帮助孤儿和事实无人抚养儿童;冰岛和挪威等北欧国家，一方面依靠国家提供的统一待遇的福利，另一方面依靠遗属福利。同时在支付津贴的时，会区分出“单孤”（丧失了一个家长）和“双孤”（父母双方死亡），单孤津贴一般是双孤津贴的一半或40%。但也有特殊的情形，如日本采用的是补救型的福利制度，特殊儿童抚养津贴;我国香港地区采取补救型制度，即“综合社会保障援助计划”，把孤儿安置在永久性的家庭环境中，无法安排的儿童则尽心寄养安排，寄养家长可获得津贴，来支付儿童每月的生活开支，或可豁免报税的奖励金。

三、结语

综述以上，我们对于当前国内外关于事实无人抚养儿童的研究可以得出如下判断：一是政府部门参与救助包括事实无人抚养儿童在内的困境儿童是全世界的共识，属于政府机构为全社会提供的公共服务的重要组成部分;二是中国政府已经意识到了救助事实无人抚养儿童的重要性，且地方政府部门已就如何开展救助，确认救助对象进行了有益探索;三是当前政府部门对于事实无人抚养儿童的救助仍主要以简单的资金支持为主，处于救助的初级阶段，如何在此基础上进一步推进政府救助是政府部门面临的重要难题;四是事实无人抚养儿童救助不仅仅是政府部门的责任，仅仅依靠政府部门的力量也难以周全考虑救助所要面对的所有问题，事实无人抚养儿童救助有待进一步拓展，充分利用社会资源和整合社会力量。

参考文献

[1] 陈静.民间慈善组织参与孤贫儿童救助研究[D].吉林：吉林大学，2014：03.

[2] 沈尤佳，邵若斯.照料危机与人口政策[J].贵州社会科学，2013（10）：82.

[3]王振耀，尚晓援，高华俊.让儿童优先成为国家战略[J].社会福利，2013（04）：10.

[4] 马亚静.由“南京女童饿死案”透视我国困境家庭儿童的保护[J].中国青年政治学院学报，2014（03）：40-42.

[5] 张明锁，等.我们想融入“社会”这个家-关于服刑人员未成年子女的形势分析和需求评估调查[J].预防青少年犯罪研究，2012（07）：53-54.