京津冀环境污染协同治理研究

姚同生

摘要：近年来，中央和地方政府多次出台各种政策和法规对京津冀环境进行治理，但治理效果总未达到预期。本文从产业、人口、公众意识等多角度，试分析京津冀地区环境污染更深层次的原因，并从以上角度提出建议和解决方案。

Abstract： In recent years， the central and local governments have repeatedly issued various policies and regulations to control the environment of Beijing-Tianjin-Hebei， but the governance effect has not reached expectations. This paper analyzes the deeper causes of environmental pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region from the perspectives of industry， population and public awareness， and proposes suggestions and solutions from the above perspectives.

关键词：京津冀协同;环境治理;全方位

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei coordination;environmental governance;all-round

中图分类号：F205                                       文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）31-0038-04

1  文献综述

近年来，随着京津冀环境问题日益突出，越来越受到人们和学者的重视，在知网上有关京津冀环境的文献也由1篇（2010），到70篇（2014），再到153篇（2016），172篇（2017），这也侧面反映了京津冀环境治理的严峻性和受到人们和学者的关注程度。但由于环境具有溢出效应和外部效应，单凭京津冀单独治理各自的地区，不足以彻底解决京津冀地区的环境问题。王喆、唐婍婧（2014）认为治理京津冀等地的大气污染，应该三地联防联治，共同应对;在产业方面，要调节结构和发展低碳经济;在政策方面要出台专项法规和制度;在市场方面要引入大胆放开，拓宽融资渠道;在研究方面，要加强新技术研究，从而提供支持。刘英奎指出京津冀共同治理不仅需要一方的努力，而是需要政府机构、市场机制和社会治理三方共同努力。王喆、周凌一（2015）认为，京津冀环境治理不仅要从区域多元主体协同入手，还要从区域府际协同治理入手。潘静（2017）认为，生态环境具有强烈的外部性，需要协同治理，才能达到预期效果。孟庆瑜认为，社会民众对于环境污染的起因以及危害后果认识不够全面，政府应该充分发挥作用，依靠法治法规，逐步形成三方协同共治的新局面。王健伟、温亚红（2017）认为我国为满足环境治理的需要，应该设立独立的新的环境税种以及资源税种和新的排污费收费制度。王路、吕晓光（2018）认为，京津冀需要在环境立法、执法、司法的各个环节，加强协作，从而使津冀环境治理问题得到解决。乔颖丽、王馨玮（2018）认为京津冀等地方政府应驱动市场主体，加强民众网络化互动，形成新模式，探索扁平化治理新途径。

2  现状分析

京津冀环境对于人民的幸福感、健康和物质水平的满意度至关重要，如何在京津冀经济发展的同时，实现京津冀环境和生态的平衡和良好，是政府和社会各界共同密切关注的问题。近几年，中央政府、地方政府以及社会各界已经意识到京津冀协同治理环境的重要性，出台了一系列的政策和法律法规，但由于各种原因，比如政策落实效果不明显，比如人口密集严重，等等，从各个角度上看，京津冀环境协同仍然还有巨大的提升空间。

2.1 产业层次差异明显，产业结构仍需优化

总体上看，三次产业中，对于大气环境、水环境、土壤环境破坏最大的是第二产业，而第一和第三产业对其影响甚微。孙久文、姚鹏（2015）研究显示，京津冀三省通过产业分工，三地有不同的专业化制造业格局，劳动密集型、资源密集型行业如钢铁业、电力等正从北京向河北与天津转移，北京逐渐变为以高新技术和服务业为主。2017年中国统计年鉴显示，河北省的地区生产总值中以第二产业占比最高，快接近一半;天津市的地区生产总值也较高，同样第二产业也占比比较高。河北与天津的行业专业化指数较小，且该指数呈逐渐下降趋势。三地相比较而言，北京市的产业结构相比较最为优化，第三产业达到地区生产总值的80.2%，远远超过天津市和河北省。

表1显示，京津冀地区三地的重点产业各不相同，很大是由于三地的比较优势不同。京津冀区域13个地区的产业结构差异很大，北京经过多年的发展和产业调整，已完全实现三二一形式的产业结构。尤其在金融业、批发和零售业、信息传输、计算机服务和软件业等高新技术产业尤为迅速，成为第三产业中所占比重最高的三个产业。天津作为新兴城市，势头表现强劲，作为北方经济中心，港口和生态城市而言，也逐步形成了以第三产业为主，第二产业为辅的局面。相比较而言，北京和天津的产业结构较为优良，而河北省产业还是依然是第二产业为主，而省内各个地区之间也是参差不齐，如秦皇岛市，第三产业已然超过50%，又如承德市，第一，第三产业产业分别占17.34%和35.82%。河北省作为农业大省，再加上技术、人才等匮乏等因素，产业结构调整确有一定的压力。（表2）

近几年，京津冀协同已经取得一定的进展，北京市将部分行业尤以高污染高消耗高排放的企业为主，转移到山西、河北、内蒙等地，缓解了北京的环境压力。但河北作为产业转移的目的地，虽然实现了经济增长和人员就业等问题，但是以牺牲巨大的环境为前提的。而天津与河北相比，虽产业结构略好，却存在着高端产业低端化的现状。正如文魁（2014）所说，北京并非所有的非首都核心功能都能疏解，不仅要看到可疏解性，同时也要看到之后可能带来的问题和挑战。在调节产业协同的同时，也要注意京津冀各区域产业所带来的问题。如2016年北京关闭淘汰污染制造业等企业335家，但是，北京所确定的重点产业升级的先进制造业，如新能源、集成电路、智能系统等，与天津、河北的产业调整方向相同，使得三地恶性竞争，累积负面效应，难以协同。因此，京津冀与必要在产业结构调整和升级方面要进一步协同。

2.2 京津冀人口密集，环境负担太重

环境污染不仅与工业排放有关，人口的大量聚集，超过了环境承载力，会给环境带来巨大的压力，同时，大量的生活污水，废气会造成相当程度的污染。在2015年的马寅初人口科学论坛上，杨开忠教授就曾指出，由于人口分布与环境承载力不匹配，造成京津冀三地人口与资源环境和经济社会发展不协调;北京、天津等城市人口压力过大;河北等中小城市产业和人口集聚力不足，潜力有待挖掘等。而负效应累积循环，进一步使经济社会和生态环境成本加大。何音，蔡满堂（2016）研究显示，京津冀地区人口的聚集已经严重影响区域生态环境的健康发展，造成了严重的环境污染问题。张青、黄昌前（2017）通过京津冀污染物浓度和排放量与人口、经济、能耗对应关系，分析得出，人口密度越大，人均GDP越低，第二产业结构越重，能源消耗量越大，污染物排放量越大;另外，研究得出，2015年京津冀人口与机动车、大气污染物排放量呈正相比例关系，特别是机动车氮氧化物排放量呈较好的线性关系（如表3）。北京生活和机动车废气中的污染物排放量占废气一半以上比例。北京2016年生活污水排放量和工业废水排放量分别是157680和8515万吨，比例高达18.5：1;北京2016年生活SO2：工业SO2，生活氮氧化物：工业氮氧化物，生活烟尘：工业烟尘分别是2.23：1，1：2，3.13：1。天津人口密集程度与北京相比，虽然比例较高但二三产业结构相当，废气主要为O3污染，工业污染造成PM、CO污染。而河北以钢铁、冶金为支柱产业，可以说是整个京津冀地区SO2的排放源，也同时使得河北省是京津冀大气污染最严重的地区（罗琼，王坤岩，2014）。京津两地由于多年大气环境治理，SO2、NOX排放量仅占到地区排放总量的5%和14%。

■

表4是截取的2015年北京、天津、河北统计年鉴的部分数据，数据显示： 就人口密度而言，北京相当集中，河北省虽是北京的三倍多，是天津的近五倍，但实际上，北京和天津的常住人口密度远大于河北，北京和天津的人均GDP远高于河北;从就业人员上看，北京和天津的产业结构近似，而河北第一产业、第二产业、第三产业的从业人员比大概为1：1：1。

综上所述：京津两地人口密度高，资源匮乏，人均GDP高，而河北省资源虽相对富裕，人口密度小，但人均GDP低。面对京津冀人口膨胀、资源不平衡和环境污染的三重压力，需要协同三者之间的关系，同时协同产业、教育、卫生等多方面的因素。

2.3 以他国经验和历史看京津冀环境污染

美国匹兹堡20世纪70年代到90年代时期治理环境过程中，制定了完善、适用的法律体系和排污标准，建立环境保护行政机构，制定责任保险制度，推出排污权交易体系，对产业进行升级，发展高新企业和服务业，依托高校发展高科技，加大医疗、教育投资力度。日本在1978年在石油危机时，对产业升级时对设备实行注册和准入、淘汰和补偿制度，鼓励使用节能设备，协同能源资源、优化利用运输基础设施等，降成本，发展循环经济，从而节约了资源也保护了环境。德国20世纪70年代治理鲁尔工业区的环境污染时，通过完善环境保护法，建立跨地区环保机构，形成环保产业，甚至设立环保警察治理环境污染;同時，整顿高污染企业，发展新型工业，促进人口流通。

结合发达国家走过的历程和环境库兹涅茨曲线可知，环境污染是经济发展的一个必然阶段。当前京津冀当前的环境问题和美日欧发达国家几十年前的情况大致相同，虽然发展阶段、体制、意识形态等多有不同，但仍有许多可以值得我们借鉴和学习的地方。

2.4 京津冀环境治理各方面工作不协调

公众意识方面：靳利华（2018）认为，京津冀环境协同过程中，制度建设存在明显不足，公众生态意识水平差，社会监督评价机制不健全，社会舆论影响、生态观念和生态素质教育宣传不足，同时也缺乏对公众生态行为的激励和规约。孟庆瑜、梁枫（2018）认为，京津冀区域各个方面复杂严峻，社会民众对环境保护立法的关注度偏低，对环境执法的效果满意度不高，对环境监测及其数据的信任度不够，对环境污染时可采取的有效手段认识不足。

科技投入和革新方面：黄娟，王明进（2016）认为科技创新能改善工业二氧化硫排放强度和排放总量。2015年京津冀三省的教育和科技活动如表5。

从表5看出：北京市的研究与试验发展（R&D）经费远远超过天津市和河北省，北京的技术市场成交额是天津市的8.25倍，是河北省的86.3倍，专利申请量和专利授权量也是远远超过天津和河北。

生态补偿方面：张贵、齐晓梦（2016）研究得出，目前京津冀区域政府主导下的生态补偿标准有待提高，补偿方式有待改进。祝尔娟，潘鹏（2018）以张家口为例，指出存在补偿主体单一、补偿标准过低、补偿方式缺乏市场运作手段等主要问题。

政策和措施执行方面：王泽波（2016）认为，由于信息不对称以及自身所处的位置，中央和地方在认知存在差别，中央考虑制定治理的目标并下达给地方政府实现的过程中，对地方政府监管和激励不足;而地方政府之间，由于行政分割、发展差异和信息不对称等等，会出现博弈和“搭便车”现象。王喆、周凌一（2015）认为从整体性和环境问题的复杂性等角度出发，建议成立独立的跨区域生态治理机构，以应对生态环境问题。纵观国际历史经验，美国和德国在治理环境的过程中，都成立了相应的环境保护部门，用以治理环境污染。这一方面可成为我国环境治理借鉴的角度。

3  结论与建议

京津冀环境治理不仅仅只靠北京、天津、河北各省各自处理好省内的事务和问题就可以解决的，三省应联合起来，协同努力，共同改善京津冀环境才是有效捷径。总体上来看，要使得京津冀地区的环境问题得以解决，要在加快推进京津冀区域经济一体化进程的背景下探寻合适的合作机制。

3.1 改进产业结构，协同产业良性互动

北京的绝对优势体现在政治、文化、国际交流和科技创新上，目前第三产业也发展良好，高端服务业也越来越与国际接轨;天津有重要港口，又设立了滨海新区，同时天津自贸区又划入了“一带一路”战略，应充分利用自身的优势，发展航运、现代物流、金融、融资租赁业等产业，延伸产业链。而河北则是治理环境污染的重中之重，河北有着丰富的能源资源和地理禀赋，在发展农业应用现代技术的同时，生态旅游也是值得努力的方向，有控制的减少对钢铁业等高污染产业对经济发展的依赖，引进清洁能源、技术，利用现有的制造业产业链，发展如半导体、光伏、新能源汽车等新能源领域的产业，利用好电子信息产业和制造业，依托“中国制造2025”计划，打造制造业大城市;再者，随着雄安新区的建立，河北可依靠雄安为经济核心点，带动全省的产业，探索经济发展和环境治理的新途径。

3.2 共同控制人口数量，提高素质和环保意识

在科学测得环境和生态承载力的基础上，通过京津冀三地不同的城市定位，重新配置人口在区域内的分布。同时，在引导人口分布的同时，注意协调产业的作用，将人口密集型产业转移至河北。同时，可建立人口与环境、资源及健康指数的动态监测系统，定期监测、发布数据，同时，政府进行政策和行政调控，向最优化方向引导。《京津冀协同发展下区域人口调控策略分析》（2015）中预测，通过产业调整人口，同时治理空气污染产生的人口健康效果，相当于北京市的社会经济水平提升了十余年。

3.3 统筹兼顾各方面工作，共同应对京津冀环境

在治理环境污染的过程中，除了要协同产业、人口、政策、法律之外，也要在公众意识，科技投入和革新，实时监测，生态补偿等方面全方位360°协同。目前，京津冀三地政府已出台环保政策制定环境税收和排污权交易等相关制度，在河北、天津甚至全国多数省份建立试点。与之相比之下，其他工作推进略有不足。

为此，在治理京津冀环境污染的过程中，应协同好以上公众意识，科技投入和革新，实时监测，生态补偿等几个方面。在公众意识方面，应采取环境保护激励措施，扩大环境保护宣传规模和力度，构建环境保护公众参与机制，推出参与监督制，让民众积极参与和行动，表达他们的想法和热情;同時，可利用网络渠道，微信、微博、相关论坛，在线交流等等，使公众随时随地了解环境和生态理念。在技术研发方面，应加大投资，加快生态环保技术研发，加强国际交流，向发达国家尤其历史上发生过环境污染的国家学习治理经验和技术，引进相关人才，研发先进绿色的能源和技术。在环境监测方面，要提高环境监测管理意识，拟定严格的排放标准，政府要加大环境监测的资金、仪器投入，定期对设备进行检查和校准，加强对使用人员的管理和培训;同时，可以引进物联网技术，完善环境监测网络，搭建自动检测系统，升级相关配套设施，构建预警预防体系。在生态补偿方面，借鉴国际经验，采取横向补偿、专项基金、税收奖惩、市场交易、政府购买等多种方式并存的模式，建立政府和市场相结合的生态补偿机制，提高生态补偿标准，协同好成本、服务质量、经济发展水平等各方面关系。

参考文献：

[1]司林波，聂晓云，孟卫东.跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择[J].生态经济，2018，34（1）.

[2]潘静，李献中.京津冀环境的协同治理研究[J].河北法学，2017，35（7）.

[3]杨晖，贾海丽.京津冀协同立法存在的问题及对策思考——以环境立法为视角[J].河北法学，2017，35（7）.

[4]余敏江.论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角[J].理论探讨，2013，9（2）.