中央建筑企业投资预算管理有关问题的思考

●付 军

随着我国社会主义市场经济的不断发展，投资已经成为企业发展的重要环节，在企业经营管理活动中占据着十分重要的地位，掌控着企业长久和谐发展的命脉。

从中央建筑企业来看，近年来，国家出台了一系列政策大力推动政府和社会资本合作，PPP （Public-Private Partnership）项目模式方兴未艾，由于PPP项目多为基础设施建筑项目，从具体与政府方合作的社会资本方来看，建筑企业尤其是中央建筑企业无疑占绝大部分比重。此外，为了更多地占领市场份额，更好地实施当前规模普遍较大的基建项目，中央建筑也进一步加大了大型装备投入。因此，中央建筑企业对外投资规模增幅大、增速快已成为近年来的常态。

中央建筑企业资产规模大，可调配的资源丰富，财力相对雄厚，总体对外投资规模高于其他类行业平均水平，但中央建筑企业对外投资管控较严，国资委以及中央建筑企业各层级均对投资实施包括预算管理在内的管控措施，起到了防范投资风险的积极作用。但是，在投资预算管理过程中，也存在预算编制不符合企业发展战略，投资预算与融资预算脱节，预算审批脱离实际，预算执行中刚性与灵活性难以把握，以及预算评价流于形式等问题，需要在预算管理过程中予以解决。

一、中央建筑企业投资预算管理的主要内容

投资是指特定经济主体 （包括政府、企业和个人）以本金回收并获利为基本目的，将货币、实物资产等作为资本投放于某一个具体对象，以在未来较长期间内获取预期经济利益的经济行为。中央建筑企业一般按照不同的投资对象，将投资分为金融投资、股权投资、固定资产投资、无形资产投资、PPP投资、房地产投资等。上述各类投资中，中央建筑企业在PPP投资、大型机械设备投资（属于固定资产投资范畴）两个方面与一般企业有着较大差异，这两类投资更能体现当前中央建筑企业投资的显著特征。投资预算管理作为中央建筑企业全面预算管理的一个重要方面，与其他预算管理一样，主要涉及预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、预算评价五个方面。

预算编制是预算管理的起始阶段，一般依据与投资相关的业务预算编制，如PPP投资预算，中央建筑企业一般根据其存量PPP项目的年度施工生产计划等业务预算编制，其核心是准确预估预算年度需要投资到SPV公司的资本金。该投资预算的编制主体一般是SPV公司，SPV公司编制完毕后报送至中央建筑企业的二级子公司审核汇总，二级子公司审核汇总完毕后再上报央企总部合并。各建筑央企总部的年度投资预算，最终还需上报国务院国有资产监督委员会 （以下简称国资委）备案。

预算审批的主体是中央建筑企业总部，建筑央企总部预算管理牵头部门（一般为财务部门）收到各单位上报的投资预算后，按投资预算类别分别交由相应的职能部门审核，如PPP项目投资预算一般由投资主管部门审核，机械设备预算由固定资产管理主管部门审核等。经各职能部门审核后的投资预算需提交中央建筑企业董事会审批决策。

预算执行即中央建筑企业二级子公司、直属单位等执行经总部审批后分解下达的投资预算。预算执行的要点是在批复的投资预算范围内进行投资，避免无预算投资或超预算投资。

预算评价是指年度末，中央建筑企业各层级实施的对投资预算执行情况进行的评价，主要是找出实际对比预算的偏离程度，分析差异原因，并将预算执行情况纳入考核体系。

二、中央建筑企业投资及投资预算管理工作现状

（一）中央建筑企业投资规模逐年攀升

表1和图1列示了我国四家规模较大的中央建筑企业——中国建筑、中国交建、中国铁建、中国中铁2011年至2018年投资活动支付的现金总额。

表1 2011-2018年四大建筑央企投资支出表（单位：亿元）

图1 2011-2018年四大建筑央企投资支出图（亿元）

结合以上图表可见，2011-2018年四大建筑央企投资总额呈现逐步上升趋势，2011年的投资额合计仅为844亿元，到2018年上升至2353亿元，平均投资额则从211亿元上升到588亿元。

（二）国家加强了对企业投资的规范和引导

为进一步以法律手段规范和引导规模庞大的企业投资活动，经2016年10月8日国务院第149次常务会议通过，国务院发布《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号），该条例是我国固定资产投资领域第一部行政法规，在转变政府投资管理职能、巩固企业投资主体地位方面具有重大意义，对企业投资项目核准和备案工作的范围、基本程序、监督检查和法律责任作出了统一制度安排。

2017年3月8日，国家发改委发布《企业投资项目核准和备案管理办法》（发改委令第2号），办法规定：企业投资建设固定资产投资项目，应当遵守国家法律法规，符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求，依法履行项目核准或者备案及其他相关手续。

此外，2017年1月，国资委印发《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）；2018年1月，发改委印发《企业投资项目事中事后监管办法》（发改委令第14号），这两份文件旨在加强对企业投资项目的监管，规范企业投资行为，维护公共利益和企业合法权益。PPP项目投资方面，2017年11月财政部发布 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）；同月，国资委印发 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192 号），进一步规范了企业参与PPP项目的投资及运作。

可见，近年来国家日益重视企业投资行为，出台了一系列与企业投资相关的制度和办法，一方面对企业投资从法律和制度层面给予保障，另一方面对企业投资行为加以引导和规范。

中国人民银行、发展改革委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会等七部委针对金融服务水利出台了《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（以下简称 《意见》），这对推动金融部门深入贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，加强与发展改革、财政、水利等部门的协调配合，加大金融产品和服务模式创新，全面改进和加强水利改革发展的金融支持和服务具有重要意义。

（三）中央建筑企业投资风险意识增强

随着近几年企业投资规模不断加大，中央建筑企业采取了一些针对性措施，以加强投资业务的政策与业务指导，提高投资风险防范意识。一是严格把关投资合作伙伴选择，合作伙伴原则上以与央企或国企合作为主。二是规范投资项目可行性研究报告（以下简称“可研报告”）的编制，将融资方案作为同步评审的要件，提高可研报告的可行性。三是严把投资项目评审关，确保项目合法合规，坚决贯彻“融资先行”“全程参与”和“投贷联动”管理理念，从源头上进行风险管控。四是严把项目合同评审关，严禁所属企业擅自降低投资条件、变更融资方案等。五是加大PPP项目管理力度，对决策时尚未入库的项目，要求必须在项目完成入库手续后再开工，坚持开工报告审批制度，贯彻落实投资项目开工“五不批准”原则，有效防范投资风险。

（四）中央建筑企业投资预算管理取得积极效果

中央建筑企业通过实施投资预算管理，取得了积极成效，一是推动了战略目标实现，中央建筑企业通过投资预算管理使得企业的战略目标得到具体量化，并且明确落实到各二级企业、各职能部门等，形成不同层级的预算目标，这些指标定量反映了企业的经营方针和策略，有助于企业战略目标顺利实现。二是优化了企业资源配置，中央建筑企业将各单位的人力、物力、财力等进行统筹规划、协调安排，将资源合理分配到效率高的模块中，实现了企业资源的优化配置，增强了资源的价值创造力。三是保障了企业平稳运行，中央建筑企业通过预测企业一段时间内投资项目的收支平衡状态，严控投资预算，降低投资成本，避免低效无效投资，使投资方向服从宏观经济及企业战略，保障了企业经济平稳运行。四是防范了投资风险，中央建筑企业通过投资预算初步了解企业的投资计划，根据预算结果，预测潜在风险，并预先采取风险防范措施，达到了规避和化解风险的目的。

三、中央建筑企业投资预算管理存在的主要问题

（一）预算编制阶段存在的问题

时间性问题。由于中央建筑企业层级多，投资预算编制链条长，加之国资委要求上报预算的时间紧，因此，各基层单位的年度投资预算，一般要求在上一年度的11月份编制完成。由于编制时间过早，往往导致两个方面的问题，一是预算编制基础不牢，因为上一年度（基期）尚未最终完结，预算报表的上年数就需要进行预估，在一个不确定的上年数基础上编制下一年度的预算，基础本身就不牢靠。二是容易导致时间错配问题，例如，某项目原计划在当年12月投资，但由于各种原因当年实际没有投入，当年11月编制下一年度预算时，考虑到12月该投资届时会投放而没有列入下一年度预算，导致该投资不能纳入预算年度的投资范围。

政策性问题。对外投资有较强的政策性，特别是项目投资、固定资产投资等，但编制投资预算的基层单位往往对有关政策了解不够，其编制的项目投资预算会出现不符合国家产业政策，不符合国资委监管要求的现象，与当前降杠杆减负债的宏观环境不适应；或者不符合企业本身的发展战略、整体发展规划等等；有的基层单位虽然了解有关政策要求，但对政策选择性使用，对自己有利的则用，对自己不利的则弃。

匹配性问题。主要是投资预算不能很好地与其他相关预算相匹配。如有的PPP项目虽编制了投资预算，但没有与之相匹配的融资预算，导致项目投资没有配套资金，最终无法落地。

（二）预算审批阶段存在的问题

审批决策脱离实际。投资预算审批的层级较高，由中央建筑企业总部相关职能部门审核后提交董事会审批，但无论是总部职能部门还是董事会，在短期内都难以将全公司上报的众多投资项目的具体情况弄清楚。因此，审批人在对投资项目的可行性、经济性、综合收益，以及投资单位的财务承受能力、项目与相关资源的匹配情况等缺乏深入了解的前提下，所作出的审批决策往往脱离实际，流于形式。

分级审批机制缺失。目前，中央建筑企业本部、各二级单位各类大大小小的投资预算全部都要上报至总部审批，预算审批权高度集中于总部层面，没有设置合理的分级审批机制，一方面导致总部层面的投资预算审批工作量大，效率低；另一方面削弱了各二级单位投资预算管控的积极性，不利于各二级单位投资预算管理作用的充分发挥。

（三）预算执行阶段存在的问题

刚性不强。年度投资预算经中央建筑企业总部批准后，在执行过程中，部分子企业还是存在超预算投资、新增项目无预算安排直接投资、随意调整不同类型的投资额度等问题，投资预算未得到有效执行，刚性有待加强。

灵活性不足。主要是有的投资预算虽得到了批复，但这些项目因政策调整、市场环境变化、项目投资条件变化及其他主客观原因无法实施；有的投资各方面都满足实施条件，但就是没有预算或预算额度不足。以上两种情况，如果能在保持年度投资预算总额不变的前提下，由二级企业灵活掌握，互相调剂，则可以达到既遵从投资总预算，又有效发挥那些能够实施的投资项目的良好作用。但目前的实际情况是，中央建筑企业对项目投资预算一般采用清单制，项目之间不允许相互调剂，导致投资预算在实际执行环节灵活性不足。

（四）预算调整阶段存在的问题

预算调整阶段的主要问题一是预算调整时间比较晚，要求上报调整预算的时间一般在每年8月份，调整预算的批复时间往往要到11月份，已接近年末，因此时间上很难满足有关投资项目的要求。二是有的子企业对预算调整不重视，年度预算编制完成后即束之高阁，不与实际执行情况比对，对是否需要进行预算调整不重视或不了解，导致错过了调整机会。

（五）预算评价阶段存在的问题

一是中央建筑企业在每年度终了之后开展的对上一年度投资预算执行情况的评价，一般着重关注投资是否超预算，只要实际没有超过预算则视为合规，对投资完成率偏低、未发挥投资预算阶段性效果的情况则关注不够。二是缺乏对预算编制的科学性、预算调整的合理性、预算执行的刚性等过程管理的考核评价。三是在投资项目后评价方面，以PPP项目为例，后评价通过计算分析项目预计投资回收期、全投资财务内部收益率、资本金财务内部收益率、预计施工利润率等指标，并与原投资可行性研究报告 （相当于投资项目总预算）进行对比，对投资执行情况进行评价。目前后评价的主要问题是由于项目投资期过长，PPP项目的存续期一般在十年以上，计算前述指标所需要的现金流入、流出情况等很难准确预估，特别是项目前几年，要想准确预估后续十多年的现金流量情况更为困难，在此基础上计算的相关指标与实际相差比较大，难以得出可靠的评价结论。

四、中央建筑企业进一步做好投资预算管理的对策建议

（一）提高对投资预算管理重要性的认识

从当前的情况来看，中央建筑企业层级越高，对投资预算管理重要性的认识相应也越深，企业基层尤其是企业设立的SPV公司往往对投资预算管理的重要性认识较低，但一些基层单位恰恰又是投资预算管理的基本单元，对企业能否有效实施投资预算管理起基础性作用。因此，中央建筑企业有必要加强基层单位对投资预算管理的教育宣贯，通过培训等方式使基层单位了解国家有关投资方面的政策制度，了解企业发展战略以及通过投资推动企业实现其发展战略的路径，不断提高基层单位对投资预算管理重要性的认识。

（二）提升投资预算编制的工作质量

一是投资预算编制要以企业战略规划为引领，分析判断市场形势和政策走向，充分考虑本企业的实际情况，合理选择或综合运用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动预算等方法编制年度投资预算，确保投资预算编制依据合理、内容全面、程序规范、方法科学，形成各层级广泛接受、符合业务假设、合理适度的投资预算。需要跨年度实施的投资项目，预算既需要说明投资总额，也需要说明当年安排的预算金额等。二是科学安排投资预算编制与上报时间，考虑到目前年度预算编报时间过早导致的预算编制基础不牢及时间错配问题，建议将预算的编制与报送时间调整到每年1月份，这样有了上年度确定的基期数据，预算年度数据相对就会比较准确，预算编制质量相应也就比较高。当然，中央建筑企业预算编报时间并非说调就能调，需要做好汇报沟通工作，报请国资委同意。三是投资预算要与其他相关业务预算匹配，尤其要与企业融资预算等匹配，因为企业内部留存收益一般不能满足全部资金投放需求，需要进行外部融资，在当前去杠杆的宏观政策要求下，中央建筑企业的资产负债率、融资规模等又有严格的管控要求，企业融资额有限，因此，投融资预算相互协调，满足监管要求十分重要。另外，融资预算决定投资预算能否落地，再好的投资项目，没有配套融资作为支撑，最终还是无法实施。

（三）做好投资预算审批

当前投资预算审批权集中在中央建筑企业总部，而总部对其二级、三级公司投资项目的具体情况一般并不熟悉，因此，建议总部在投资预算审批方面以审批头寸（预算限额）为主，以审批具体清单（项目）为辅，即在总的投资预算限额范围内，让所属公司灵活掌握，在各投资项目之间进行调剂，让有条件大干快上的投资项目尽快实施，暂时没有条件的项目暂缓投入，使企业有限资源取得最大的投资效益。在批复投资预算限额时，可综合考虑投资企业的净资产指标、近年来的盈利能力指标，以及其获得融资资源的能力等等。加快调整预算的审批速度，使符合预算调整要求的项目获批后能够尽快实施。建立投资预算分级审批机制，适当下放投资预算审批权限，对于三级公司总量不大，对企业发展影响不大的固定资产投资、金融投资、无形资产投资等预算可由其二级公司审批，报总部备案。

（四）强化投资预算执行

实际与预算“两张皮”是预算管理工作的大忌，因此，强化预算执行的刚性至关重要。一是要牢固树立无预算不投资理念，凡没有预算的一律不得投资，这应当作为投资预算管控的红线。二是投资预算审批下达后，各子企业应及时进行分解，并严格在预算范围内执行，严禁超预算、随意变更预算项目。预算执行过程中因市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化导致预算编制基础和假设产生重要变化等需要调整的，要及时编制并上报调整预算，待获得批复后方可实施。三是各子企业投资预算执行还要充分考虑满足总部下达的有关“资产负债率、带息负债、‘两金’压降、资产周转率”等管控目标的要求。

（五）优化投资预算评价

年度预算考核方面，应以定量考核为主，重点分析实际与预算的偏离程度，既考核投资超支，也考核投资不足，在考核权重上可适当偏重于预算超支，即同样幅度的预算超支或预算不足，超支扣分更多；除主要考核定量指标外，还应综合考虑投资预算编制质量，调整预算是否切合实际等进行定性分析，一并纳入对其所属子企业等的绩效考核范围。投资项目后评价方面，对于周期较长的投资项目，鉴于预估项目后续年度的资金流比较困难，建议在项目前期适当控制评价频率，可考虑每两年进行一次后评价，后期则每年一次，对后评价结论与可行性研究报告偏差较大的，要及时分析差异原因，采取有效措施纠偏，确保全周期预算指标实现。

（六）发挥信息化手段作用

中央建筑企业应当充分运用信息化手段，构建一套面向其总部及各子企业的预算管理信息化系统，并将其与有关职能部门的管理系统集成，实现投资预算目标设立、编制、审批、汇总、分解、执行、调整、控制、分析和考核的全过程管理，全面提高投资预算管控效率和风险防范能力，进一步促进企业投资规范化和可持续发展。■