定额标准体系建设和实施问题及对策探究

●谢获宝 简 洁

一、预算管理和定额管理相关概念的混淆及厘清

过去理论和实践中对于预算相关概念的关系多有混淆，主要表现在两个方面。一是对预算管理体系与定额标准体系之间的关系没有充分理解，定额标准体系的定位和作用不明确，在制定定额标准时将其直接视作预算，使得原本应当作为一个动态的控制标准，最终混淆于重在发挥决策和控制职能的预算管理体系。二是对于预算管理和定额管理之间的区别和联系缺少思考和探讨，二者在预算管理体系中的功能和作用没有清晰的定位，导致定额管理的支撑和控制作用没有得到充分的发挥。理清这些概念之间的关系，是确定定额标准体系应有地位和完善定额管理工作的基础，具体关系如图1所示。

图1 预算管理体系与定额标准体系之间的关系

首先，讨论预算管理体系与定额标准体系之间的关系。预算管理体系是基于战略和市场导向，以自身资源和能力为基础，对企业或单位的长期战略规划、短期经营计划和日常经营活动进行目标设置、计划、执行、控制和评价的资源配置和运用系统，包括确定预算目标、预算编制、预算审批、预算执行、预算分析调整和预算考核评价等环节。定额标准体系则是基于预算主体的内部环境，通过制定和执行定额标准来规范企业或单位的资源投入与消耗。定额标准在形式上有单位定额和总量定额，有货币计量也有其他数量计量，既包含了各主要作业及具体活动内容的作业量和作业量对人、财、物等资源消耗数量的内在关系，又包含了对各主要作业及具体活动内容作业量所消耗的人、财、物等资源单价定额，描述了有效状态下，人、财、物资源与业务活动之间的投入关系，是定额管理活动的量化基础，是定额管理发挥作用的重要依据。预算管理体系包含了定额标准体系，定额标准体系在整个资源配置系统下发挥着内部控制的作用。

其次，再看预算管理与定额管理之间的区别与联系。广义的预算管理即为参与预算管理体系全过程的行为集合，狭义的预算管理是指组织在战略目标和市场需求的指导下，利用预算对企业或单位内部各部门、各种资源进行配置、执行、分析和报告等一系列管理活动，并借此来提高单位的管理水平和经济效益。定额管理则是指企业或单位在不确定环境中为实现目标，利用定额标准合理安排和使用人力、物力、财力的一种管理方法，以最小的活劳动和物化劳动消耗，取得最大的经济效益。

预算管理和定额管理相互联系，目的都是促进资源的有效配置，以达到企业或单位的经营目标。预算管理作出的预算目标是定额标准基础上的计划结果，定额管理中的定额标准是预算管理有效实施的重要依据。二者相辅相成，共同推动预算管理体系的运转，但二者在预算管理体系中的位置、思考角度、功能作用、经济后果上存在差异。

在预算管理体系中的位置方面，预算管理和定额管理位于体系中的不同环节。预算管理体系包括预算编制、预算执行、预算分析、预算报告和预算评价，预算管理贯穿于整个预算管理体系，在考虑市场和战略基础上发挥着决策性作用；定额管理则是穿插于预算管理体系中需要谨慎控制的环节，辅助预算管理作用的发挥，其在预算编制和调整的过程中作为技术支撑保证资源分配的合理性，在预算分析过程中提供分析基准，在预算评价的过程中提供绩效评价依据，根本目的是保证预算管理体系的控制功能，提高预算管理水平和效益。

在思考角度方面，二者分别从供求两端考虑。预算管理是从需求端出发，以市场信号为导向，确定企业或单位的未来经营活动计划，并契合自身的战略目标，确保资源配置方向的正确性；而定额管理从供给端出发，基于自身资源和能力，为产品和服务提供的各个环节所消耗的各种资源设置一个合理的定额，该额度需要保证产品生产或服务提供能够正常运行，同时确保不造成资源的浪费，保证资源配置和利用的合理性。

在功能作用方面，预算管理和定额管理的侧重点有所不同。预算管理通过沟通、协调、计划来解决企业或单位发展过程中外部需求和内部资源配置的匹配问题，更具有经营意味，在预算管理体系中主要发挥着决策功能；定额管理通过制定标准、对照标准衡量工作、根据标准纠正和鉴别偏差来实现经营控制、业绩评价和激励作用，更具有内部控制倾向，在预算管理体系中更多发挥着控制作用。

在经济后果方面，二者的管理不当均会导致资源的错配，产生过度投资或者投资不足的现象，造成资源的浪费。然而，预算管理不当是方向性的错误，犹如列车驶向废轨，最终是所有的资源均变成错误和无效投入；定额管理不当造成的后果是资源的浪费，不利于资源的有效利用，使得生产经营效率降低，无法达到最优产出。

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二、实践中定额标准体系建设和实施存在的问题

预算管理体系的完善需要定额管理工作的推进，定额管理作用的发挥有赖于定额标准体系的建设。定额标准作为定额管理的量化基础，是推进未来定额管理活动发展进步的重要基石。然而定额标准体系建设和实施过程中，在编制阶段定额标准的科学性与合理性有待加强，标准制定者和审批者之间的代理问题亟须缓解；在应用阶段，定额标准的可应用性不足和执行的监督机制缺失。

(一)编制阶段

1、定额标准的科学性和合理性不足。自2009年以来，中共中央、国务院、财政部积极推进预算项目支出定额标准体系建设，各单位也纷纷响应号召，开展了定额标准制定和实施的项目研究。然而由于历史资料和有效测算方法的缺失，导致研究成果及其应用效果往往差强人意。

历史资料的缺失主要由于以往业务部门对于业务数据缺乏重视，因此忽略了相关记录和存档工作；即使存在记录，也只是对于业务情况的大概统计，而未明确细分至各项具体业务活动。历史资料的缺失使得研究工作者难以从中总结规律，形成科学信服的数据支撑。

现阶段的定额标准测算方法有基于成本性态分析，将定额标准划分为固定成本标准和变动成本标准的方式；也有采用作业成本法的思想，通过分析业务活动产生的作业，及作业消耗的人、财、物资源的单价和数量来确定定额标准。第一种方法在划分了成本性态后，多通过对各项成本的历史数据进行统计分析，找到时间序列上的规律，并在此基础上确定出定额标准。其本质上仍然是“基数法”的思想，未能为零基预算提供有效的支撑依据。第二种方法借用作业成本法的思想，能够较好地追溯业务活动支出发生的源头，明确整个业务流程过程中各项业务活动和作业应当消耗的人、财、物定额，但仍然存在以下问题。一是由于目前大多数企业或单位的服务和产品没有划分并形成作业成本库，作业动因和资源动因难以确定，使得定额标准无法进行准确的测算。二是在测算过程中，作业成本法还面临着外部环境变化对定额标准中“量”与“价”适应性的考验。虽然作业成本法能够明确业务活动和作业、作业和资源之间量与量的关系，但是由于技术进步等因素会带来量与量之间关系的变化；同时定额标准中的价格因素也受到外部市场环境等因素的影响，存在较大的波动性。因此，目前定额标准体系相关研究成果由于其科学性和合理性不足往往难以被定额审批和制定部门采纳。

2、定额标准成为利益博弈的工具。预算管理过程本就存在严重的委托代理问题，不仅仅是股东与管理层之间的代理问题，还有科层管理中的代理问题。预算目标能否完成，考察了管理者的受托责任履行情况，基于不同目的，预算主体在上报预算目标时存在不同程度和不同方向的扭曲。定额标准体系的建设就是为了减少预算编制和调整过程中的信息不对称，通过科学合理的定额标准降低效率损失和道德风险，保证资源的最优配置和管理者的努力程度。

然而在定额标准体系建设过程中同样存在代理问题，主要表现在定额标准的编制过程。相对于每年的预算，定额标准本质上是个相对长期的契约，它反映和决定了上级部门未来对各业务活动的正常开展所提供的保障水平，以及预算主体未来业务发展能争取到的资源支持；同时限制了未来各方在预算资金分配时的博弈范围，将预算主体管理者的资源控制范围局限于既定的定额标准区间。定额标准虽然一定程度上为预算主体争取到了业务运行和发展的必要资金，但同时约束了管理层获得剩余资源的能力。因此在定额标准制定过程中，各方参与者为了各自利益互相角逐，导致定额标准往往是各方博弈的结果，而非基于业务流程改善和内部控制有效作出的决定。最终结果往往是定额标准演变为预算中争取利益的工具，该工具的作用表现在总量和结构两方面。

总量问题上，上级财务部门与下属业务部门的导向不同，上级财务部门倾向于保证现金预算的收支平衡，在财力的范围内进行资金的分配；而业务部门强调以业务需求为导向，以维持业务的发展壮大，这就使得二者在定额总量的确定问题上存在分歧。现实中博弈的结果往往是业务部门妥协于上级预算限额，压低定额标准，使其符合于上级部门能够认可的范围，仅仅将定额标准作为向财政部门或上级部门争取下一年预算资金的 “工具”。结构问题上，定额标准体系建设过程中对定额进行分项分类，以避免经费之间的互相挤占。而在实际工作中，由于一些项目不容易获得资金支持，不可避免存在不同项目资金混在一起的情况，导致定额标准结构的设置不够客观真实和科学合理。

(二)应用阶段

1、定额标准应用性亟待提高。为落实国务院深化预算管理制度改革和财政部加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的要求，各行政事业单位通常委托第三方进行项目支出定额标准的研究。然而标准制定完成后，却往往搁置不用，存在“重编制，轻应用”的现象。

一是由于各单位对于定额管理的意识还不够强烈，忽略建设定额标准体系的作用，开展研究项目仅仅是一项形式工程，或是成为向上级部门争取未来一两年预算的工具，而非一项内部控制的规章制度。

二是编制过程中一些单位往往同时进行多个定额标准研究项目，而时间的有限性导致投入给各项目的工作时间不足，委托受托双方未能充分沟通交流；加上单位考虑偏向于整体结果，而非单个项目服务使用层面，导致最终研究成果可操作性不强。

三是具有相同或类似支出内容的不同单位和部门可能同时编制定额标准，但由于委托不同的专业团队，采用的测算方法和业务数据不同，导致最终定额标准不同；并且各部门之间的定额标准缺乏沟通融合，使得体系标准不够明确，对定额标准体系整体应用造成阻碍。

2、执行过程缺乏监督，导致软约束效应。制定定额标准的目的之一是为了严格控制支出总量和分项支出标准，提高资源配置效率和资金使用效益。然而定额标准项目体系建设和实施过程中缺乏强有力的监督，可能会导致定额标准实施陷入软约束状态，主要体现在：一是即使定额标准应用性很强，但是由于其对资源获取的限制和缺乏强制监督，使得实际操作过程中各个预算单位并不一定会严格按照定额标准编制预算，更有甚者定额标准可能只是一种摆设。二是标准对于分项支出已经有了明确的划分，但是现实中出现“两张皮”的情况，各个预算部门要么通过“挤专项”使用经费，要么在年中通过追加经费的形式打破定额标准既定的资源分配状态。

三、完善定额标准体系建设和实施的建议

(一)完善信息系统，加强与业务部门合作，设置动态调整机制，提高定额标准的科学性和合理性

针对定额标准科学性和合理性不足的问题，首先要建立完善的基础信息库，信息库不仅包含财务数据，更应包含相关业务数据，实现“业财”一体化，确保信息完整和共享。其次，应当充分调动各部门参与的积极性。传统观念认为定额管理是财务部门负主要责任的工作，其他部门管理人员参与度不高。定额标准研究人员除了财会部门工作人员，还应包括其他业务职能部门相关人员，这样才能明确业务活动中的重点和难点，识别、确定影响定额标准制定的各项要素，增强标准编制的科学性和准确性。再者，可以通过设立定额标准定期清理和动态调整机制，结合经济社会发展、物价水平变动、技术改革创新、部门职能调整、财务制度变化等情况，及时调整定额标准，响应不断发展变化的现实需要。

（二）识别和协调利益冲突，以系统观指导定额标准的制定

面对定额标准编制过程中的利益冲突，需要正确识别并科学协调各方经济利益和目标期望的冲突。股东和管理者以及科层管理之间的代理问题是客观存在的，应当在编制过程中充分认识并预期可能存在的冲突和风险，在保证定额标准有效的原则下，协调各方的利益诉求。定额标准制定的目的是为了保证业务流程简化、资源配置最优和内部控制有效，只有以系统观为指导，其制定才会取得预期效果。项目支出定额标准要经济合理、简便易行，充分考虑流程再造、资源整合、技术进步等节支因素，并与经济发展水平、物价总体水平、国家财力状况以及预算安排情况相衔接。

总量问题上，定额标准保障水平应当权衡财政实力与业务发展的实际需要，尽可能真实反映业务资金需求，保证未来长远发展；结构问题上，在分项分类过程中，按照实事求是的原则，不能偏颇某些项目或项目中某些支出，保证资源公平分配。

（三）提高定额管理意识，重视编制工作

定额标准的应用性不足主要是由于定额管理意识和编制工作未做到位，因此需要从这两方面着手解决。一是需要提高部门和单位对定额标准体系建设重要性的认识，自上而下推动定额的制定。同时提高定额管理人员自身素质，为定额标准制定提供人员基础，一个完善体系的建立离不开专业人员的倾心投入和维护。二是定额标准编制过程应当增强沟通交流，保证定额标准的可应用性，而非仅仅为响应号召做“面子工程”。三是对于支出内容相同或相近的同类项目，可按类别采取相互协调等方式共同编制。需要区分定额标准之间差异的原因，以保证体系中标准的一致性。对于部门之间同类业务的定额标准应当进行比较分析，找出标准差异的原因。若是由于地区或业务消耗的资源等原因存在差异，可以因地制宜采用两套标准；若仅仅是测算方法不同而引起的差异，则需统一口径，实现部门之间定额指标的可对比性，提高定额标准和预算体系的透明性。

（四）加强执行监督，制定考核和激励机制

针对定额标准执行软化现象，应当强化定额标准监督和实施，严格约束管理，如通过立法监督、行政监督和审计监督来确保标准的执行力。同时财政部可以把标准应用情况与业绩考核挂钩，对标准管理工作成效显著的部门进行表扬和鼓励，对应用标准不力、通过操纵定额标准超标申请预算较为突出的部门和个人，酌情核减部门年度预算总规模，追究相关责任人的责任。■