财政支持地方金融监管的策略研究

●张 琦 卓 识

随着金融供给侧结构性改革的不断深化，我国金融业已经进入化解结构性突出矛盾的攻坚期，不确定性、不稳定因素明显增长，亟待构建科学、规范、立体化的金融监管机制。作为国家治理的基础和重要支柱，财政应在地方金融监管中发挥更大作用，以保障金融和产业的良性互动。近年来，我国在推动财政支持地方金融监管方面开展了大量实践，初步构建起了财政金融政策协调共御系统性风险的基本框架。但由于财政政策和行政体制改革相对滞后于金融创新的步伐，财政支持地方金融监管的策略及成效均有待进一步改善提升。

一、财政与金融的内在关联探讨

财政和金融作为国家宏观调控和配置资源的两种重要手段，需要相互配合、协同发力。其中，金融政策主要侧重于短期总需求调节，以保持价格稳定和经济总量平衡，为供给侧结构性改革创造良好的货币金融环境。而财政政策更侧重于结构性调整，通过定向调控，服务于经济中长期发展战略。相应地，财政风险和金融风险不是一个单向转化的关系，而是相互影响、相互渗透甚至在一定条件下可能向其他领域蔓延扩散。一方面，金融业的市场化改革需要财政的支持。例如，1994年，政府出资设立国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，支持政策性金融业务与商业性金融业务分离。为补充四大国有商业银行的资本金损失，中央财政定向发行2700亿元特别国债，并成立信达、华融、长城、东方资产分别承接四大国有银行共计13939亿元的不良资产，及时化解了潜在的巨大金融风险。针对中小企业融资难的问题，财政部门通过设立融资担保基金、中小企业发展专项资金、实施定向奖补政策等举措支持中小企业开展融资，降低融资成本，弥补金融机构的功能缺位。另一方面，财政政策需要金融配套支持。在过去较长时间内，政府投资始终是推动经济发展的重要抓手。但在一些政府主导的重大项目的投资建设过程中，金融机构的信贷支持发挥了不可或缺的作用。特别是1994年分税制改革以来，地方政府普遍面临筹钱发展的巨大压力，大规模政府举债就是在事权、财权和财力不相匹配的情形下作出的应对之策。因此，在推动财政与金融密切合作的同时，不能忽视两者之间风险的转嫁以及两类风险相互交织后可能引发的新问题。例如，为弥补因财政体制与市场经济体制改革的不相适应所引发的政府职能缺位，金融政策通常会有意无意“被宽松”——出现货币超发的现象。遗憾的是，最需资金支持的实体经济和新兴产业，经常受到金融机构的抛弃或忽视；而金融属性较强的产业，更容易受到金融机构的“追捧”，沦为避险套利的载体。这样的金融政策，不但未能为财政政策补位，反而导致严重的金融供需错位，蕴藏巨大的公共风险。另外，大量国有“僵尸企业”长期存在也被视为是宽松金融监管下的怪胎，蕴藏的财政金融风险不可小觑。

近年来，我国越来越重视财政在金融监管中的积极作用。2018年7月出台的《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确，财政部及各级财政部门对国有金融企业的监管属于行使出资人权利的监管。相对于银保监会、证监会、人民银行及外管局等行业监管，财政监管既包括以出资人身份对国有金融企业开展的内部监管，又包括采取财政、税收、预算、财务会计、股权管理等手段实施的社会监管。

二、财政支持地方金融监管的现状剖析

无论是金融发源地的欧洲，还是现代金融业高度繁荣的美国，都非常重视财政在金融监管的积极作用。英国自2008年金融危机后积极推进金融监管改革，于2012年12月出台《2012金融服务法》，决定撤销金融服务局FSA，通过设立金融行为局（FCA）替代其金融监管职责，直接对财政部和议会负责。美国财政部下设了金融稳定监督委员会、金融研究办公室和联邦保险办公室，拥有金融监管的广泛职能，具体包括监督国家银行和储蓄机构；就国际国内的金融和经济问题向总统提出建议；执行联邦金融法律；开展金融体系的安全防护等。比较而言，我国金融业及其行业监管的发展历程不长，体制机制建设处于不断完善阶段。近年来，随着金融创新不断深入和新型金融工具的产生，分业经营制度下的混业经营成为常态，监管对象的多样性和不可预测性进一步推动了现代金融监管体系的调整优化。2018年，十三届全国人大一次会议通过《深化党和国家机构改革方案》。明确国务院金融发展稳定委员会成为金融监管和稳定机制的核心，实现银监会与保监会的合并，标志着我国实行多年的“一行三会”监管体系发生重大变革。

（一）地方金融监管存在的问题

1、地方政府存在过度金融化倾向。1994年分税制改革后，地方政府长期面临“上面点菜、下面买单”的窘境。为弥补财政收支缺口和地方财权、事权不对等问题，地方政府在开发财政资源的同时，热衷于各类融资活动，争夺信贷资源。一些地方政府纷纷出资设立区域性银行和投融资平台，为地方经济建设筹措资金，预算软约束现象普遍。加之“锦标赛”的绩效考核和政治晋升机制，形成了地方政府放大金融杠杆、力推金融发展的内在驱动。在监管与发展的二元目标之间，地方政府更倾向于追求成绩更易识别的发展目标，而忽视监管目标，即金融监管职权的配置经常让位于融资需求和金融发展等内生性因素，出现地方政府对金融机构的过多干预、对金融资源的滥用以及对各类投融资平台的过度支持。这势必阻碍金融创新、扩大债务风险、破坏金融市场的运行秩序。此外，地方政府受短期目标驱动，对金融风险容易出现“选择性失明”，甚至不惜以金融风险为代价谋求GDP增长，这势必给金融市场的健康发展埋下隐患。遗憾的是，我国尚未对金融监管进行立法，缺乏对地方金融监管权责的明确界定，也难以利用市场调节机制对地方政府的金融监管行为进行有效约束。

2、央地两级政府诉求不一致。我国针对地方金融的监管主要归中央部门的派出机构负责，地方政府话语权较少。而中央金融监管主要集中在省、自治区、直辖市以及计划单列市，容易导致监管真空及监管重叠，特别在监管职权缺乏明确界定的情况下，容易出现金融监管混乱的“九龙治水”局面。另外，中央和地方在金融监管的出发点上也存在差异。比如，中央更加关注金融风险的防范化解，而地方政府更看重金融对地方经济的支持作用。央地利益诉求的不一致体现为地方金融监管权的分配不均衡。无论是中央监管权过大，还是地方政府监管权过大，都会造成利益结构的失衡，导致地方“金融压抑”或者“金融危机”两种极端结果，这涉及中央和地方利益反复博弈的过程。在实际操作过程中，地方政府属地监管和风险处置责任的确定一直没有得到很好地落实；同级地方政府在金融资源配置和金融监管权分配等方面也存在一定程度的竞争关系，在促进金融业发展的同时，导致了金融风险的溢出，表现为地方金融机构的盲目扩张和无序竞争。在地方金融监管能力受限、风险控制水平不高的情况下，极易诱发区域性金融风险。由于信息不对称、机制不健全、契约不完备等因素，财政参与地方金融监管的话语权也非常有限，且财政部门与金融部门缺乏相应的利益协调或收益补偿机制，进一步加剧了地方金融业的无序竞争和发展的不均衡。

3、监管举措滞后于金融风险演化。近年来，随着人工智能、区块链、大数据等现代科技的广泛应用，金融产品和金融工具日益丰富化、复杂化，给金融监管带来了巨大挑战。遗憾的是，目前的金融监管体系以及监管措施明显滞后于金融科技的发展和金融风险的演变速度。为减少重复监管和监管空白，进一步提高金融监管的有效性和及时性，2017年第五次全国金融工作会议首次强调金融监管要从机构监管向功能监管和行为监管转变。2017年11月成立的国务院金融稳定发展委员会多次强调要对地方政府进行业务监督和履职问责。由于各地区对金融产品的法律关系和产品性质的认识不统一，给监管主体和监管边界的确定带来了挑战，也留下了监管套利空间，需要财政与金融监管共同发力，更好地落实功能监管和行为监管的要求，推动金融监管工作规范化、合法化和现代化。

（二）财政在地方金融监管中的功能定位

回顾我国金融业的发展历程，财政从未缺席。比如，支持金融业市场化改革，推动政策性金融与商业性金融分离；支持四大国有金融机构股份制改革和不良资产处置；支持丝路基金、亚洲基础设施投资银行等国际性金融机构的发展；通过直接或间接持股支持证券、保险、综合金融集团、投资性金融机构以及资产管理、产业基金、合作性金融等新兴业态的发展。

在金融监管方面，相比于垂直管理与属地管理为特征的行政监管方式，财政更多作为国有资本的出资人代表，通过行使股东权利实现内部监管。对于非直接出资的其他金融国有企业，财政主要履行宏观管理职能，通过股权管理、预算管理、会计制度、财税政策等手段发挥审慎监管作用。在监管重点上，财政侧重于关注资产层面的管理，主要从企业的经济效益和市场价值角度进行监管，通过合理的约束激励机制，影响着金融机构行为、金融产品定价、金融市场发展等方面。因此，实现对地方金融的有效监管，需要财政部门对金融活动的适度参与和密切配合，以达到行为监管与功能监管有机结合的目标。

（三）财政支持地方金融监管的实施路径

1、履行国有金融机构出资人职责。当前，国有金融机构仍是我国金融行业的 “中流砥柱”；是防控金融风险、深化金融改革、服务实体经济的重要支柱。因此，强化对国有金融机构的监管，对保障整个金融体系的安全运行具有重要的引领和支撑作用。自2004年起，财政部通过间接控股的中央汇金持续向中国银行、工商银行、建设银行、农业银行注资，支持四家国有银行改制上市并委派董、监事参与内部治理，行使了一定的监管职能。另外，财政部以“管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到绩效评价、薪酬管理、预算管控、委派高管等方式行使出资人权利，不断完善国有金融资本的监督管理体系。2018年7月，中共中央、国务院联合下发 《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，明确国务院和地方政府依照法律法规，代表国家履行国有金融资本出资人职责。财政部门作为各级政府的受托方，承担国有金融资本出资人职责，负责维护国有金融资本的安全和保值增值。《意见》还明确了财政承担国有金融资本监管的责任主体，对财政监督提出了新的更高要求，需统筹协调财政监管和金融监管两种手段，科学把握财政金融调控的尺度，进一步提高财政资金的使用效率。

2、强化金融监管的预算支持。随着金融工具的迭代升级和金融科技的日新月异，传统金融业态表现出跨界化、去中介化、去中心化和自伺服四大特征，给金融监管带来了前所未有的挑战，亟待改变传统的监管方式、监管方法，甚至需要流程再造、团队重构。比如，原来的“三会”监管人才大多集中于某个领域的专业背景，而现在需要综合监管，给监管干部的能力建设提出了更高要求。特别是地方金融业普遍存在发展不均衡、标准不统一、信息不对称、内部人控制等问题，一些金融衍生品夹带复杂的利益链条和多层嵌套导致风险难以监控。不容置疑，强化金融监管必将带来人员、设备、财力等各项成本费用的激增，需要中央财政加大预算安排。据wind资讯，2016年上半年，全国金融监管支出达482亿元，创历史同期最高，占同期财政支出比重0.54%，且上半年金融监管支出增速高达204%，仅次于2011年同期。这在一定程度上反映了我国金融监管的持续强化，也折射出金融风险不断累积增加的不良趋势。以保监会为例，2017年“部门预算表”中“金融部门监管支出”项目下的“金融部门其他监管支出(项)”的2017年预算数为5964.03万元，比2016年执行数增加4692.03万元，增幅达369%。

3、构建金融风险的处置机制。在我国现有的财政金融体系下，针对具有系统性、外溢性特征的金融风险，财政不可避免将承担一定的偿付责任，特别是国有金融机构，实际承担了许多兜底责任，这也是金融监管工作中财政的应尽之责。近年来，以政府信用为基础的隐性担保不断扩大，加上金融自由化的广泛尝试，银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具被大量创设出来，对金融体系形成了直接或间接影响，令财政背上了大量的或有债务。另一方面，一些地方政府通过投融资平台、国有企业直接参与经济活动，并协调银行金融机构提供信贷支持，导致大量本该由财政承担的责任转移到了金融市场主体，政府性债务扩张的不可持续风险逐渐向金融风险乃至公共风险演变。例如，一些省份在中央清理地方政府隐性债务过程中，出现撤销担保函、承诺函的做法，金融机构在无法获得政府增信的情况下，基于风险考量，会中止部分政府信用项目的信贷投放，导致项目停工或成为“半拉子工程”，形成了较大的金融风险，最终可能演化为公共风险。比如，在一些地方政府投融资平台转型和国有企业“去杠杆”过程中，必须依靠财政在资产注入、债务化解以及改革重组等方面发挥主导作用，通过财政政策和公共资源的合理配置，及时消解可能引发系统性金融风险的根源。

三、保障财政支持地方金融监管的策略建议

2017年第五次全国金融工作会议确定了未来一段时期金融改革发展稳定的大政方针和顶层架构；2018年“两会”后又进一步强化和完善了金融监管体制和金融监管协调机制，货币政策、财政政策、监管政策、产业政策之间的协同性得到明显增强。地方政府必须严格落实中央精神，切实履行属地监管和风险处置责任，积极防范和化解区域性金融风险。在此过程中，财政的作用不可忽视。针对我国金融系统仍以国有资本为主导的特征，政府必须在防范化解金融风险过程中切实履行全面引导和全过程监管职能，也就意味着财政必须在地方金融监管中肩负起更大责任。

（一）完善财政支持地方金融监管的法律保障

在金融监管的实际操作过程中，财政与金融相互交织，时常会出现错位与缺位并存的现象。为避免利益冲突，提升监管成效，需通过立法的形式对财政和金融部门的监管职责进行合理界定。一方面，财政部门的出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、目标任务以及作用机制等方面存在差异。出资人职责主要对国有金融资本行使出资人职权并承担保值增值等责任；金融监管部门主要负责各类所有制金融机构的行业监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以满足合规和审慎监管的要求。另一方面，财政作为国家治理的重要工具，可通过财税优惠、风险处置、金融消费者权益保护等方面参与地方金融监管。第五次全国金融工作会议提出要加强功能监管，更加重视行为监管，这为地方金融监管方式的改革指明了方向。财政可通过预算管理、会计、税收、资产管理、国库现金管理、政府债券发行、金融企业股权管理、社会保障基金投资管理、PPP资产证券化、政府性金融机构管理以及金融机构的财税政策来影响金融机构的经营战略、产品定价、市场定位等策略选择。显然，财政如果没有深度参与金融监管的制度设计，就难以真正达到行为监管的目标。因此，中央应尽快完善国家及地方金融管理框架的顶层设计，通过立法明确国务院金融稳定发展委员会的地位和职能，并尽快统一各类金融业务的监管规则，特别要针对地方金融经营行为多样化及市场秩序缺失的现状，及时出台《地方金融监管指导意见》和《地方金融监督管理条例》等法律法规，并将财政参与地方金融监管的职能纳入法治体系，进一步提高财政参与金融监管的权威性、适当性和有效性。

（二）压实财政对国有金融资本的监管责任

各级财政应按照中央针对国有金融资本管理的有关意见，在本级政府的授权下，按照集中统一、全流程、全覆盖、穿透管理的要求，切实履行国有金融资本出资人职责。具体来讲，一是要进一步理顺管理机制，完善授权经营体系，清晰委托代理关系，落实分级管理责任。特别要尽快建立和完善国有金融资本管理制度，采取直接归口管理、委托其他部门管理等方式，对国有金融资本实施集中统一管理。要把建章立制作为完善国有金融资本管理的基础性工作来抓，进一步明确出资人管理权限和责任清单，对标中央的管理要求逐步出台相应的规范性文件，形成符合各地实际的管理政策体系。二是要进一步加强地方国有金融资本投向等宏观政策执行情况的监督，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核等工作。三是遵循“实质重于形式”原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对地方国有金融资本实施穿透管理，加快建立健全国有金融资本产权登记、产权评估、产权转让、经营预算、绩效考核、薪酬管理、财务监管、统计监测和重大事项报告等制度，守住不发生系统性金融风险的底线。四是按规定向本级政府和人大常委会定期报告国有金融资本经营情况，并作出风险预警。

（三）优化财政支持与地方金融监管的职责分工

激励相容的金融监管机制要求通过合理的职能分工、严格的责任追究以及科学的正面激励来确保被监管者行为统一到金融监管的整体目标上来。具体来讲，一是应进一步完善财政参与地方金融监管的职责分工，努力消除地方政府对金融监管的不当干预和监管失灵。针对现阶段政府工作重点和金融监管的现实需要，积极探索地方政府债务监管与金融监管的联动模式，综合运用地方政府债务信息系统，及时对债务系统和金融机构的债务信息进行比对分析，动态掌握存量债务余额变动、新增债务、债券置换等情况，进一步提高监管效率。二是要指导金融机构加强信贷风险管理，严格执行监管要求，摒弃政府信用背书的“信贷幻觉”，阻断违规资金流入地方政府隐性债务的渠道。三是充分运用财政督查和专项审计工具，强化责任追究，硬化预算约束，严禁地方政府利用PPP、投资引导基金、融资租赁等渠道变相举债。对于存量债务，财政部门可根据地方的经济发展和财力状况，支持采取资产处置、债转股、资产证券化等方式降低杠杆率，削减地方政府及其融资平台的存量债务规模，主动将地方政府的隐性担保转化为市场化操作的显性担保。四是进一步明确地方政府的属地监管和风险处置责任，加强与发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会、保监会、国资委等单位的协作配合和信息共享，建立跨部门联合监测和防控机制，积极防范和化解地方政府承担金融监管职责的机构和平台风险，共同营造健康的地方金融生态环境。五是加强财政体系的稳健性建设，进一步强化多元监管，在防范微观金融风险向系统性公共风险转化的同时，避免政府过度承担微观主体的成本。

（四）构建地方金融风险的财政补偿机制

公共风险是财政改革的原动力，回顾我国的财政制度变迁与机制改革，往往都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的。针对日益突出的地方金融风险，一是应尽快建立财政补偿机制和偿债基金制度。依靠财政建立逆周期的资本缓冲机制、流动性缓冲机制和财政偿债基金制度，将金融危机转化为未来一段时期的财政负担或支付责任，形成对金融风险的后馈控制。二是着力完善金融风险转移体系。可在省级财政增设地方金融风险补偿处置机构，作为地方金融保护制度的有益补充，通过采取平行救济手段，对金融风险的受害者给予一定限额的补偿，在一定程度上化解和修复金融风险，增进社会公众对金融体系的信心。在财力允许的地区，可由省级政府和地方金融机构共同出资设立地方金融风险专项救济基金，专门用于对地方金融风险发生后的救济及补偿。三是建立金融市场存款保险制度。由财政部门协同当地监管部门建立金融市场存款保险制度，通过市场化运作完成风险补偿资金的合理配置。这些举措将在一定程度上分摊政府、股东和公众因地方金融风险产生的损失，避免危机的扩散和再传递。但需注意的是，无论是财政救助，还是保险救济，都必须先由股东及无担保债权人承担偿付责任，只有在市场化处置失败后才考虑各类保障基金的介入，以消除金融机构及投资人的政府兜底“幻觉”，规避财政对金融风险的过度承担。

四、小结

金融安全是国家安全的重要组成，是经济高质量发展的根本前提。强化金融监管特别是地方金融监管是防控金融风险、保障金融安全，推动产业和金融良性循环的必要举措。本文认为，我国现有的监管体制和监管举措已经滞后于金融科技的进步和金融业态的发展，需要坚持市场化改革方向，加快建立满足产业发展需要，能实现功能监管和行为监管有机融合的现代金融监管框架。在此过程中，必须高度重视并积极运用财政工具，更好发挥财政和金融监管的协调共御功能。一方面，财政与地方金融监管部门均要树立宏观审慎的监管理念，加大对地方各类违法违规融资的治理力度，从源头供给侧把好金融闸门；另一方面，要加快建立财政金融的沟通共享机制和协调推动机制，消除信息壁垒和职能分割，共同规范监管事项，形成金融监管合力。■