地方政府专项债券面临的主要问题及对策

摘 要：专项债券发行为地方政府融资的重要手段，可发挥促进地方经济发展、预防债务风险、规范投资行为等宏观调节作用。文章明确专项债券对地方经济发展的重要意义，总结地方政府专项债券面临的突出问题以及处理措施，用以提高地方政府债券管理水平，保证其优势作用充分发挥。

关键词：专项债券;地方经济;政府债务

一、 引言

地方政府专项债券即省、自治区、直辖市或计划单列市政府为带收益、公益项目发行的，带有期限限制、以政府基金预算收入进行还本付息的债券形式。2018年，我国已发行专项债券19459.49亿元，在地方政府发行债券中占比达到46.58%。近年来，国家大力发展专项债券，但因发展时间不长，债券发行及管理还存在一定待改进问题，需要对其做分析总结。

二、 专项债券对地方经济的影响

地方政府专项债券对地方经济的影响体现在以下四个方面。

首先，专项债券可有效对冲政府基金收入下滑给地方经济造成的不利影响。其次，专项债券有利于拉动地方投资。再次，加快棚户区改造、高速公路、城市轨道交通等项目建设进程。最后，优化政府融资环境，削弱存量债务风险。

以投资拉动效应为例。设新增地方政府债券中，可用于重大项目投资支出的比例在5%～30%，投资项目资本金的最低出资比例在20%～40%，也就是说，投资放大倍数在2.5～5之间，以此为基础测算不同情境下以专项债券作为资本金时所产生的投資拉动效应。按照最新专项债券政策要求，专项债券资金可用于国家重点支持铁路、公路、电力等项目的投资，且投资放大倍数取3、专项债券可用比例取20%更为合理，此时产生的投资拉动效应可达到60%。

三、 专项债券面临的问题及处理措施

（一）面临问题

1. 债券发行方面

地方政府专项债券发行上存在的突出问题有以下三点。

（1）市场化程度不够、缺少完善的定价机制。地方政府专项债券交易过程存在明显的行政议价属性，使得专项债券发行主体评价及项目差异的定价作用发挥并不充分，不少专项债券的利率与国债基本一致。

（2）定价干扰因素多，缺少必要的增信机制，使得债券利率并不能准确反映地方政府真实资信情况及资金市场供需情况。

（3）专项债券发行及入库标准不统一，部分债券项目还存在计量方式不科学、测算过程粗略、假设稳定性不足等问题，容易引发债券风险。

2. 债券偿还方面

（1）资金来源单一，过度依赖土地出让。政府债券偿债资金来源相对单一，主要为土地出让收入，尤其在棚户区改造、精准扶贫等项目中，偿债金额中土地出让收入的占比甚至超过90%。另外，因各地区间土地出让收入水平差异较大，土地财政模式连续性不强，进而引发一地多用的矛盾问题。

（2）预期负债与偿债资金矛盾关系显著。城市化建设进程深入急剧压缩可开发土地资源规模，然而地方政府专项债券的发行量却不断扩张，随时间发展，二者间的矛盾关系将更加显著，尤其在人口净流出大、社会经济发展潜力相对较弱的地区。

（3）债券预算编制与政府基金预算收入间缺少联动。专项债券管理模式促使政府基金预算收支进入反向运行阶段，因预算支持与土地使用权出让收益预算联动性不足，出现偿债资金可预见性及稳定性降低、偿债风险增加、付息压力上升等问题。例如，在2019年前5月，我国地方政府基金预算本级收入为23165亿元，同比下降4%，国有土地使用权出让收入降幅为6%。而地方政府基金预算支出达到27315亿元，增幅15.8%。

（4）提前还款机制不成熟，债券期限错配问题突出。正常情况下，债券期限较项目期限更长，这一特点也是诱发期限错配的主要原因。债券到期后，若此时取得的项目收益不足以全面支付债券本金，政府部门多会选择债券延期，进而引发项目专项收益或政府资金提前的情况，针对该情况，目前尚未提出较完善的处理措施。

3. 信息披露方面

一般专项债券信息披露文件应包括财务部发债通知、债券披露文件、评级报告、有关规划性文件、法律意见书等，要求披露内容覆盖市场及监管所需的全部信息资源。然而实际情况是，不少地区并未在披露信息中说明偿债资金来源等有关问题，信息全面度不够，另外法律意见书风险提示不足、审计报告中数据可靠性不强等问题也时常出现。在渠道上，大多数地方政府使用中债信息网及省级财务部门户网进行信息公示，但项目进展、专项资金使用情况等关键信息的披露滞后性严重。

4. 风险监管方面

地方政府专项债券发行、使用、管理过程面临诸多风险性因素，现阶段我国尚未建立起相对独立的监督管理部门，受地理区位、权责范围的限制，中央政府及监管部门想要对地方政府及有关中介机构做有效监督也存在较大困难。另外，地方债务监管需要得到多个部门的有机配合，重视程度不够、自律程度不足，使得地方政府债券风险监管水平较低。

（二）处理措施

1. 突出市场机制作用

专项债券发展大势已定，市场化发行定价有其必然性和必要性。目前，相关部门已明确提出，严禁地方政府干预专项证券定价。从投资端的角度讲，其长期目的是借助市场机制作用，平衡一级市场供需关系，以强化二级市场流动性，构建两层市场间的联动关系。

未来一段时间，可分步骤、逐渐弱化政府对债券发行定价的干预和指导作用，给市场机制调节预留足够的时间和空间，同时帮助缓解政府付息压力增长过快的问题。针对不同类型的专项债券，还可引入差异化的管理方式，但前提为不影响国债发行秩序。例如，针对一般债券，继续强化其利率债属性;对于普通及项目收益专项债券，则将重点放在信用属性挖掘上。

2. 构建债券偿还机制

（1）引入偿债保证金制度，为地方政府债务偿还做足保障。

（2）在中国人民银行的配合下，逐渐完善中央财政资金管理制度，以有效缓解集中偿债给地方政府带来的财政压力，推行错峰偿债机制。

（3）引入地方政府偿债基金及准备金制度，实现专款专用。其中，基金可直接从债券基金项目中抽提，也可纳入年度财政预算当中。

（4）将政府干预与市场机制有机结合，有效规避偿债违约风险。

3. 加强信用等级评价

（1）确保信息披露质量，基于各类专项债券属性，详细规定信息披露的内容和要求，确保信息真实可靠，并依照有关部门要求及时进行信息公示。

（2）执行全过程信息披露制度，针对债券发行、应用、偿债、绩效管理等各个环节，制订相应的信息披露管理体系，以提高债项债券的公开、透明程度，确保其稳定发挥地方经济调节、带动作用。

（3）丰富信息披露渠道。除现有渠道，可在各门户网站、主流新媒体及传统媒体平台，开设专门的专项债券信息披露模块，确保社会公众可便捷化获取有关信息，借助大众监督确保专项债券运行的规范性。

4. 提高风险监管力度

项目相关部门应接受财政部门的监管，可引入限额管理模式，将专项债券纳入政府基金预算体系当中，要求定期向财政、审计等监管部门提交资金使用方案及现状统计文件，并接受定期及不定期审核。同时，构建风险预警机制，设置警戒红线，并对风险状态做动态监督，有效消除风险负面影响，确保地方经济平稳发展。

四、 结语

地方政府专项债券的快速发展在完善地方基础设施、推动地方经济发展方面做出突出贡献，为政府基础服务职能发挥提供可靠的资源供应。客观认识专项债券面临的问题，动态更新管理体系，以强化地方经济发展实力。

参考文献：

[1]张增磊.地方政府专项债券面临的主要问题及对策[J].地方财政研究，2019（8）：51-57，63.

作者简介：曾莉华，贵州黔元会计师事务所有限公司。