关于国有资产管理体制的理论辨析、逻辑结构、国外经验与总体建构目标

齐守印 何碧萍

[摘 要]（中）摘要各类国有资产是各级国家机构实现治理目标、提供公共物品的物质基础。国有资产配置和运营效率高低主要取决于其管理体制机制的优化程度。文章以公共经济学视角，从三个侧面就国有资产管理体制的相关理论进行了辨析，分析了国有资产管理体制的逻辑结构，从借鉴出发对发达国家国有资产管理体制主要做法加以概述，针对我国现行国有资产管理体制存在的缺陷，从六个层面系统地提出了我国构建国有资产管理体制的总体框架。

[关键词]（中）关键词国有资产;管理体制;理论;经验;目标

[中图分类号]（中）中图分类号F123.7[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2019）10-0018-08

新中国成立近70年来，通过生产资料所有制社会主义改造和自身积累，目前我国国有资产已经达到百万亿以上。①如何通过深化改革进一步优化体制机制，切实提高数量庞大的各类国有资产配置和运营效率，充分发挥其在公共经济乃至整个国民经济、社会发展中的应有功能，是公共经济暨国家治理理论研究和实务管理需要解决的重大课题。

优化国有资产最佳配置和运营，完善管理体制和机制，在内容上涵盖不同类型，在体制上涉及各层次、各部门管理主体之间纵横交错的责权利划分，需要“突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”[1]因此，按照系统性、整体性、协同性要求，遵循公共性、效率性、规范性、透明性、法治性原则，立足中国实际，借鉴发达国家经验，形成科学的顶层设计方案，乃是有计划、分步骤自觉深化改革并达成预期目标的基本前提。

一、相关理论辨析

在探讨优化国有资产管理体制、提高其效率的具体途径之前，有必要针对我国国有资产管理体制历史与现实中存在的主要问题，先就相关问题进行一定程度的理论辨析。这是因为，理论是自觉实践的指南，理论上的偏颇和盲区必然导致实践走进误区。对于国有资产管理及其改革实践来说，同样如此。为了从深层次上把握存在问题的原因，并据此探寻解决问题的出路，只有通过必要相关理论分析才能建立起自觉性认识基础。我国国有资产管理体制改革过程中走过的弯路和现实中存在的问题，归根结底，都是由于我们对国有资产的作用、定位和体制机制在认识上不够全面、不够系统、不够正确、不够深入造成的。对于研究如何通过深化改革构建系统完整的国有资产管理体制而言，不仅需要科学界定国有资产管理体制的内涵，而且要就其核心内容、内在机制和逻辑结构问题做进一步展开的讨论，因为目前学术界对这些问题的认识尚未达成一致。

（一）关于国有资产管理体制的基本内涵

目前，中国学术界对国有资产管理体制的基本内涵有多种认知和界说。

其中较早的一种界说是赵林如主编的《市场经济学大辞典》（1999）给出的：“国有资产管理体制指构建中央与地方国有资产管理机构体系及其相互关系，以及划分国家和地方国有资产的管理范围和管理权限的制度。”[2]毋庸讳言，这种界说对国有资产管理体制的理解是相当狭义的，管理主体仅限于中央与地方政府及专司机构，所处理的关系只包含各级管理主体之间纵向上的管理范围和管理权限。

第二种界说是郑国洪《国有资产管理体制问题研究》一书，根据成素英所著《国有资产管理概论》（济南出版社，2004）相关内容提出的看法：“国有资产管理体制，是指国家为了实现国有资产的有效管理而设置的一整套管理组织、管理机构及这些组织和机构的职能及其内部各个层次、各个环节之间责、权、利的划分，以及适应经济发展需要而建立的有关国有资产管理的种种制度和管理方法的总和。”在进一步展开的解释中，作者认为，“国有资产管理体制调控的对象”是“产权为国家所有的经济资源及其配置营运过程”，“国有资产管理体制”所“规范和协调”的关系包括“政府与企业之间的关系、企业内部所有者与经营者之间的关系，所有者内部各种监管主体之间的关系等”;作为“一个复杂的社会系统”，它要“正确处理国有经济内部各种经济关系以及国有经济与非国有经济之间各种经济关系的问题，同时涉及国家、地方、政府、国有资产管理机构、各经济主管部门、中介机构、经营单位和职工之间关于国有资产管理中的责、权、利的协调和处理问题，本质上体现了国家作为国有资产终极所有者对国有资产营运全过程的组织、协调、监管的一系列活动。”[3]这种界说极大地扩展了国有资产管理体制的内涵，一是将国有资产管理体制所规范和协调的主体对象扩展到从国家到企业职工、从国有经济到非国有经济和所有者内部各种监管主体;二是将国有资产管理体制所调控的客体对象扩展到责、权、利三个方面。但此种解说也有一些值得讨论与推敲的重要问题：一是国有资产的终极所有者是国家抑或是人民？二是前面将国有资产管理体制的调控对象界定为国有“经济资源及其配置营运过程”，而后面又说国有资产管理体制要“规范和协调”或“正确处理”相关主体之间的各种经济关系，最后甚至将国有资产管理体制的本质落脚于“对国有资产营运全过程的组织、协调、监管的一系列活动”，前后是否一致？其中哪一項属于国有资产管理体制要解决的问题？三是在国有资产管理体制研究中突出强调“国有经济”“政府与企业”以及“企业内部所有者与经营者之间的关系”，能否涵盖各类国有资产管理？四是“有关国有资产管理的种种制度和管理方法”是否属于国有资产管理体制问题？

第三种界说是毛程连（2013）对国有资产管理体制给出的最简定义：“国有资产管理体制是指有关国有资产管理的各种制度安排的总和。”[4]问题的实质主要不在于表述的繁简程度，而在于“有关国有资产管理的各种制度安排”是否都属于国有资产管理体制？如果答案是否定的，那么就需要明确指出其中哪些内容属于国有资产管理体制，否则，势必造成国有资产管理体制定义含糊，导致读者对国有资产管理体制产生误解。

从以上关于国有资产管理体制内涵研究的三种界说来看，目前中国学术界对国有资产管理体制问题不仅尚未形成一致性认识，而且现有界说中还存在一些明显瑕疵。

筆者认为，国有资产及其管理本质上属于公共经济范畴，国有资产管理体制本质上是公共经济体制的有机组成部分或重要环节;按照公共经济生产方式理论，它本质上是公共经济生产关系在国有资产管理现实过程中的外化形式。因此，只有从公共经济视角去认识和把握国有资产管理体制所要规范的主体对象、客体对象和体制本身的基本功能，才能对国有资产管理体制内涵做出全面、系统、深刻、准确的阐释和表述。

从公共经济学视角考察，国有资产管理体制所要规范的主体对象是国有资产的终极所有者、产权代理人、各层级管理者和资产占有者、经营者。但国有资产管理体制所要规范的不是国有资产相关主体本身，而是国有资产产权运行过程中各类、各层人格化主体在国有资产管理过程中的行为，特别是他们之间围绕国有资产运营管理逐级形成的委托代理关系，核心是各主体之间的广义产权暨责、权、利关系。国有资产管理过程中各主体之间纵向和横向多维度的责、权、利关系都是需要国有资产管理体制规范和调节的客体对象。因此，在公共经济视角下，国有资产管理体制是指着眼于正确处理公共经济活动主体之间的矛盾，有效调节公共经济生产关系，充分发挥各类国有资产的固有功能，不断提高公共经济效率，合理安排各相关主体之间的产权权能结构，从多维度上科学划分各相关主体之间的国有资产管理责任和权力，恰当处理各相关主体之间利益关系的一整套制度规则体系。

（二）关于国有资产管理体制的核心内容

截至目前，我国学术界对国有资产管理体制核心内容（或实质内容、基本内容）大体有随着时间推移逐步扩展的三种代表性观点。一种观点体现在前面曾经引述《市场经济学大辞典》对“国有资产管理体制”这一词条的解释中，即国有资产管理体制的核心内容是构建“国有资产管理机构体系及其相互关系”和划分不同层级政府“国有资产的管理范围和管理权限”。[2]另一种观点认为，国有资产管理体制“内容的实质是所有权管理”，包括保护“国有资产的所有权，……组织实施与体现所有权的监督管理权、投资和收益权、资产处置权。”[3]第三种观点认为，“国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置;国有资产管理机构与国家一般经济管理机构的关系;中央与地方国有资产管理的权责划分;管理体系内部各机构之间的权责划分及相互关系;国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本经营运作、对国家出资企业实行管理和监督的制度和方法。”[5]

归纳上述三种观点可以看出：第一，国有资产管理体制的内容是处理相关主体之间的关系;第二，相关主体之间相互关系的主要内容是国有资产管理范围、管理权限或权责划分。这应该说，已经包含了国有资产管理体制的大部分核心内容。但是，到此为止，对国有资产管理体制核心内容的认识还存在一些重要缺陷：一是国有资产管理主体涵盖范围的认识存在重大缺漏，国有资产的终极所有者和国有资产管理的终极主体没有进入国有资产管理体制研究的视野;二是在对相关主体的责任与权力之间主次关系的认识上存在本末倒置的次序颠倒，即秉持了权力优先的理念;三是忽略了相关主体之间的利益关系。

从公共经济视角来看，对国有资产管理体制核心内容认识上的这三个缺陷并非无关紧要，而是非同小可。这是因为，首先，国有资产虽然是由国家持有产权，但其终极所有者是全国人民，全国人民才是国有资产管理的终极主体，而国家只是受人民之托代为持有各类公共资产的产权，因此，在关于国有资产管理体制的理论认识上舍弃国有资产的终极所有者和管理者，从而在顶层设计中遗漏人民与国家之间这层最基础的委托代理关系，不仅属于理论认识上的片面性，更重要的是将导致在国有资产管理决策和监督机制的顶层设计中缺少对人民及其代表机关角色的适当安排，造成宪法规定的人民通过间接和直接途径行使对公共事务当家作主的民主权利在国有资产管理这一侧面落空。其次，基于人民在公共事务中的终极主体地位，在公共经济体制中，对于所有受托代理主体而言，“其主导方面不是权力的划分，而是责任的分工;责任分工是前提和基础，权力则是履行责任的必要条件和工具;抛开责任而强调事权，这种权力就会脱离责任约束而成为争夺的对象并导致腐败。”[6]因此，在对国有资产管理体制的理论研究和方案设计中，必须摒弃权力至上、忽略责任的扭曲理念，转而强化责任优先、依责赋权的制度理念。再次，国有资产承载着人民的公共利益，国有资产管理的根本目的是实现和增进人民的公共利益;收益权之所以成为所有权或产权的核心要素，就是因为收益权是所有者拥有产权的最终经济体现;不仅所有权，而且占有权、经营权、处置权也都与利益存在着根本的、内在的关联，利益是包括所有权、占有权、经营权、处置权在内所有产权要素的根本驱动力;撇开利益关系，在国有资产管理体制中就无从设置激励机制和约束机制。

综合以上分析可以得出结论：国有资产管理体制的核心内容是对国有资产管理过程中从终极所有者到最后的受托代理者之间责任、权力和利益的划分规则体系或制度安排。

（三）关于国有资产管理体制的内在机制

根据科斯的产权理论、交易费用理论和委托代理理论，由于交易费用、信息不对称和道德风险的存在，为了保证经济活动的效率，必须合理而清晰地界定相关主体的产权，构建合理的产权权能结构，设置有效的激励和约束机制。但在关于国有资产管理体制的目前文献中，对国有资产管理机制的研究和设计，要么空缺，要么作为外在于体制或与体制并列的因素另行分析阐述。这种做法体现了人们对国有资产管理机制与管理体制之间内在联系认识上的偏差。

究实而论，对于包括国有资产管理在内的整个公共经济管理而言，激励机制和约束机制只能置于体制设计与安排之中，而不在体制安排之外。这是因为，在存有多层委托代理关系的公共经济中，对受托代理者实施激励只能借助于责任委托、权力授予和利益分配才能实现;同样，对受托代理者的约束也只能通过明确责任和追究责任、权力限定和权力控制、利益增减与履责行权绩效之间的关联才能实现。既然如此，如果在国有资产管理体制设计中不考虑、不包含激励和约束机制，那么，这种体制就会因为缺少有效的内在激励机制和约束机制而难以发挥出保障国有资产管理效率的应有功能;而脱离国有资产管理体制中相关主体之间责权利的合理划分，在体制之外去研究和设计国有资产管理的激励和约束机制，不仅会造成叠床架屋，而且也不可能符合系统性、有机性要求。

因此，研究和设计国有资产管理体制时，必须将构建合理而有效的激励机制和约束机制作为一个内在要素和主要着力点，有机地嵌入国有资产管理各方面、各层次主体之间的责任、权力、利益配置之中，着眼于通过责任分工和赋予、权力分解与控制、利益分配及其与绩效关联的一系列规则设定，来系统地逐层实现委托者对代理人的有效激励、约束和监督，以此保障国有资产管理过程中各方面、各层次主体协调联动和有效实现充分发挥各类国有资产固有功能的目标。

二、国有资产管理体制的逻辑结构

现有文献在国有资产管理体制的研究和设计方面下了很多功夫、积累了相当丰富的成果。但是，因为未能从公共经济视角进行分析，使得我们对国有资产管理体制的研究思考和方案设计仍存在不少重要的缺憾。一是管理主体不全面，比如缺少终极主体（人民）及其第一层次代理主体（人大）。二是体制维度不齐备，有的注重了各级政府之间这一纵向维度，而缺少国有资产终极所有者和管理主体与受托代理主体之间的基础维度和同级委托代理主体之间的横向维度。三是关系链条不完整，比如，即使注意到横向维度存在的文献中，大多也只分析了政府各部门之间国有资产管理权的划分问题，而缺少对各级国家机关顶层各机构（人大、政府、监察、司法）之间国有资产管理责权划分这一横向链条。四是逻辑关系不清晰，未能在系统认识基础上，按照内在的逻辑顺序条分缕析地依次分析和逐层构建，从而形成系统完整、以责为本、权责匹配、机制完善的国有资产管理体制。这些缺憾的克服，有赖于从公共经济视角在前面关于国有资产管理体制核心内容和内在机制所做分析的基础上，对国有资产管理体制中涉及管理主体、维度构成、核心内容、内在机制层面的逻辑结构加以系统解析，以便为国有资产管理体制的总体架构研究提供认识基础。

（一）国有资产管理主体层面的逻辑结构

公共经济中存在着多层次、多方面的活动主体，在公共物品再生产过程中这些主体相互之间结成多方面的关系，这些关系的总和构成整个公共经济生产关系。参与公共经济活动的主体可以分为首尾相贯的五个层次：一是集公共物品需求兼享用主体、公共资源出让和公共事务委托主体于一身的人民大众，由于其对公共经济的责任和权利具有终极性，因而是公共经济活动的终极主体;二是受托执行公共事务、具体组织公共经济活动、筹集和运营公共资源、负责提供公共物品的社会公共机构（即国家），由于其对公共经济的责任和权力系受托而来、具有代理性质，因而是公共经济活动的首层受托代理主体;三是每一级国家机构依照水平分工被委责授权分别执行某一种具体职能的不同部门，构成公共经济活动横向维度的次级主体;四是国家机构依照垂直分工形成的各层级分支组织，构成公共经济活动纵向维度的次级主体;五是具体占用公共资源、提供公共物品的细胞组织，构成公共经济活动的基层主体。在由这五个层次主体构成的公共经济生产关系中，第一层次主体对第二层次主体，第二层次主体对第三、第四层次级主体，第三、第四层次主体对第五层次主体，围绕公共物品提供和经济资源占用这一主线形成自上而下的职能分工、责任委托、权力授予和局部的利益分享关系链条。国有资产管理主体除了上述这五个基本层次之外，第三层次国有资产管理主体内部又可分为两个次生层次，因为每一层级公共权力机构实际上都包含着分别承担立法、行政、监察、司法职能的高层机关之间和作为行政机关的狭义政府各部门之间这两个横向层次不同主体。

国有资产管理体制作为公共经济体制的一个特定侧面，其管理主体也分为这样五个逻辑层次，自前至后首尾相贯，围绕国有资产配置、占用、运营和管理主线自上而下形成特定的责权利关系。这五个层次自前而后的逻辑顺序既不容颠倒，也不容错乱，因为各层次管理主体之间只能自前至后依次分责、授权、分利，而不是相反。

（二）国有资产管理维度方面的逻辑结构

从以上关于国有资产管理主体逻辑层次的分析中可以发现，国有资产管理体制中的委托代理关系呈现出三个基本维度。一是国有资产管理终极主体与首层代理主体之间的委托代理关系，是整个国有资产管理活动中所有委托代理关系的初始环节，其他委托代理关系都是在这一基础上生发出来的，因此构成整个国有资产管理体制的基础维度。二是作为首层代理主体的国家机关是由若干职能部门构成的，国家机关需要将自己的受托责任和权力分给它的各个职能部门分别承担和行使，从而形成不同职能部门之间的水平方向责任分工和权力划分。因为这是一种横向上的委托代理关系，因此构成国有资产管理体制的横向维度。三是在一个幅员较大、人口较多的经济体中，通常要将公共事务划分为若干個行政区域分别治理，因而使国家机关形成中央到地方分级治理结构，地方又会根据幅员大小分为多少不等的级次。在这种由两个以上级次构成的国家机构体系中，最高一级国家机构就要将接受全国人民委托而承担的国有资产管理责任和权力按照某种规则委托给次级国家机构，次级国家机构还需进一步向再次级委托，从而形成自上而下垂直方向两层以上的委托代理关系和管理责权划分，由此构成国有资产管理体制的纵向维度。

与横向维度相比，在这种纵向维度上，不仅需要在委托方和代理方之间划分国有资产管理的责任和权力，还要涉及到国有资产权益的划分，尤其是在实行分级财政体制的情况下更需如此。这是因为，公务性和经营性国有资产来源于本行政区域人民通过纳税缴费途径让渡自己财产权利而形成的财政资金，本区域国有自然资源的开发也会给当地居民带来某些外部成本，因此，各行政区域人民对本区域国有资产理应拥有一定程度的所有权、收益权和处置权，并将管理国有资产和实现相应权益的责任连同所必要的权力委托给本区域国家机构承担和行使。可见，对于各级地方公共权力机构而言，其国有资产管理的受托责任和管理权力来源于上级公共权力机构和本地区人民两个方向，而且要代表本地区人民持有国有资产所有权和收益权，分享基于国有资产配置和运营所产生的利益。

每一类国有资产管理体制都内在着以上前三个维度。在此基础之上，从整个国有资产管理需要来看，还存在另外两个建构性维度。一是基于各类国有资产以公共财政为基础的相互联系、相互转化而对国有资产进行跨类别统筹配置、对各类国有资产管理法律和政策统一筹划和对各类国有资产管理活动加以综合协调维度。我国各类国有资产（包括财务性国有资产）规模都十分庞大、结构复杂，客观上需要对每类国有资产实行以分工为基础的专业化管理，但分工不等于分割。由于各类国有资产存在着紧密一致的内在联系，彼此之间不仅能够相互转化，而且有时也确实需要综合配置、统筹管理、协调推进改革，因此，国有资产管理体制既需要分门别类地周密设计，又需要有超越于国有资产分类管理界限而进行跨类统筹协调的机制;由于这一机制难以归入前述任何一个维度，只能作为一个特定维度单独存在，可名之为“整合维度”。二是基于现代公共经济治理原则、覆盖上面四个维度的法治维度。全面推进依法治国已经成为我国国家治理现代化目标的重要组成部分，包括前述四个维度的整个国有资产管理及其体制都需要纳入法治轨道，因此，加快国有资产管理及其体制的立法和司法制度建设，成为整个国有资产管理体制及其深化改革方面不可或缺的维度。

以上这五个维度之间也存在着先后顺序上的逻辑层次关系，自前至后依次递进而不容颠倒和错乱。

（三）国有资产管理体制核心内容方面的逻辑结构

根据以上有关分析，国有资产管理体制的核心内容是国有资产管理各方面、各层次主体之间的责权利划分。国有资产管理各主体之间的责任分工、权力配置、利益分配作为构成国有资产管理体制核心内容的三个基本要素，它们之间的先后顺序同样是一种依次递进、不容倒置的逻辑关系。其中，责任分工是基础和根本，权力配置是履行责任的保障条件，而利益分享只能依照各主体履责行权的绩效来确定。

在国有资产管理体制中，责任配置之所以表现为核心环节，是由公共经济特有的内在矛盾和公共经济体制的特殊性质所决定的。所谓公共经济特有的内在矛盾，就是作为公共经济最终出资者兼利益享有者的社会成员内部，存在着人人所有、人人受益、人人有责而又可能谁也不负责任的矛盾;这种矛盾是由公共物品产权的不可分割性和消费的非排他性所引起的。[7]公共经济体制的特殊性质，系指它是公共经济中五个基本层次活动主体之间从前至后层层递进的一连串“委托-代理型”责权配置关系。由于公共经济特有的内在矛盾极易导致责任悬空的风险，而公共经济体制又是公共经济责权多层次委托代理的超长链条，这就使得构建覆盖所有活动主体和公共物品再生产全过程的经济责任体系，既是确保公共经济资源配置和运营效率的关键所在，也是构建科学有效的公共经济体制的难点所在，因而成为包括国有资产管理体制在内整个公共经济体制的核心问题。解决这一核心问题的关键和基点在于，合理而清晰地划分相关主体的责任，确保各主体责任落到实处，严格贯彻依责赋权原则，准确考核责任主体的履责行权业绩，对渎职失责和绩效不佳者严格追究责任，同时按照激励相容原则建立起对责任主体追求优良履责业绩的有效激励机制。

（四）国有资产管理内在机制层面的逻辑结构

如上所说，国有资产管理的内在机制包括激励和约束两个方面。虽然对于国有资产管理体制而言，这两种机制都十分重要、不可或缺，但这两种机制的排列却必须遵循由前到后的逻辑顺序。之所以必须将激励机制放置于首位，而约束机制次之，理由在于，通过激励机制调动国有资产管理各主体的积极性、创造性对于充分发挥各类国有资产的固有功能是国有资产管理的根本目的和首要任务所在，而防范基于委托代理关系中信息不对称和道德风险的约束机制是在调动国有资产管理主体积极性、创造性基础上为了保障委托方权益和管理目标实现而不得不设置的。如果颠倒激励机制与约束机制之间的逻辑顺序，将控制、监督、问责置于优先地位，而忽视对受托方履责行权的正面激励，那么，这种内在机制结构就会变成与国有资产管理的根本目的背道而驰的因素。

根据系统的结构反作用于系统功能的原理，在国有资产管理体制的顶层设计中只有严格按照以上各方面的逻辑结构行事，才能构建起有利于国有资产固有功能充分发挥的国有资产管理体制。

三、国外可借鉴的主要经验做法

发达国家在近现代市场经济和民主政治制度背景下对各类国有资产管理已经研究探索了一二百年，在管理体制、机制和方法方面都积累了十分丰富的经验。虽然中西方在市场经济发展水平和基本经济政治制度方面存在很大差别，对西方发达国家国有资产管理方面的做法，我们不能简单地采取照搬照套的“拿来主义”态度，但在分析鉴别基础上对其中有益做法加以适当借鉴却是十分必要的。习近平总书记在党的十九大报告中论述“全面深化改革”时明确指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，要“吸收人类文明有益成果”。[1]这其中自然包括西方发达国家在国有资产管理方面的有益成果。

（一）发达国家国有资产管理责权在基础维度上的配置

西方国家人民在国有资产管理方面的民主权利主要通过其选举产生的议会议员及其组成的议会间接地行使，同时人民对国有资产管理也具有直接的知情权和监督权。西方各国议会对国有资产管理普遍比较重视，都通过有效途径和手段对作为行政部门的政府国有资产管理和国有企业资产配置运营发挥监督乃至决策作用。

在英国，议会对国有企业的管理、控制主要通过立法手段实施。国有企业的建立、改组、废除、清算、非国有化以至内部治理结构等重大问题都必须由议会通过专门的法令来决定，否则不具有法律效力。

在法国，议会对国有资产和国有企业拥有广泛的决策权和监督权：所有涉及国有资产和国有企业的法律草案都必须经议会审议通过才能生效;对国有企业及其主管部门提供的企业组织结构、年终资产负债表等进行审议并提出意见;议会要求政府每两年提交一份关于国有企业部门发展情况的综合报告，议会内设的公营部门最高委员会对此报告进行審议并提出意见;议员对涉及国有资产和国有企业的重要问题拥有直接和间接的调查权，直接调查权以组成调查委员会或调查组扩展专题调查方式行使，间接调查权通过要求审计院进行调查的方式实施。[7-8]

在美国，国会对国有资产和国有企业依法实施多方面的控制和管理，每成立一家政府公司，就由国会通过一个单行法律，规定该公司的设立目的、董事会组成、经营方式、经营范围等主要事项，从根本上控制了国有企业资产配置方向。[9]同时，国会立法中还明确规定国有企业的组建方式、销售领域、价格权限、兼并重组、产权出售和董事长的任免。美国公民也可以向议会检举国有企业违规行为，议会根据举报情况要求审计署调查并做出相应处理。[3，10]

（二）发达国家国有资产管理责权在横向维度上的配置

西方发达国家国有资产管理责权的横向配置包括国家高层权力机关之间和行政机关内部各部门之间两个层面。第一层面的国有资产管理责权横向配置格局分为两类：一类是美国“以国会立法为核心”的模式，[9]国会主要通过立法和审议监督方式对国有企业及其所用资产实施监管，政府有关部门对国有企业经营管理实施日常监管，立法机关负责相关方面的司法裁决;另一类是以政府为主导、以立法机关和司法机关为辅助的模式，德国、法国、意大利、瑞典等都实行这种管理体制模式。在亚洲，日本采取国会立法与政府受托依法负责国有企业日常管理的双核模式，国有企业的预决算、事业计划、各种财务报表、利润分配等都要报送国会或政府主管大臣审查方可实施。第二层面的国有资产管理责权的横向配置，西方多数国家采取统分结合的方式，大体分为三种体制模式：第一种是财政部与各主管部相结合、以财政部为主的模式，德国和法国是这种模式的典型代表——德国财政部对国有资产负有综合管理之责，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等，法国的国有资产由财政部负责管理;第二种是财政部与各主管部相结合、以各主管部为主的模式，英国是这种模式的典型代表;第三种是设立专门机构专司国有资产和国有企业管理，以意大利和瑞典为典型代表，意大利政府专司经营性国有资产和国有企业管理的机构是1956年成立的国家参与部，瑞典专司经营性国有资产管理的机构是工业部下设的国有企业管理局。亚洲的日本[11-14]和新加坡也实行以财政部为核心的管理体制。[15]亚洲的印度“采取以综合协调机构为中心的多部门管理模式”“代表政府对国有资产进行管理”的是中央政府设置的“公营企业局”，但它不独立行使国有资产的所有者职能，而只是为包括财政部在内的有关部门行使相关职责提供协调服务，财政部派出国有企业董事会代表参与管理。[4，10]

（三）发达国家国有资产管理责权在纵向维度上的配置

发达国家国有资产管理责权在各级国家机构之间纵向配置体制，总体上采取分级所有、分级管理的模式。在美国、德国这样实行联邦制政体的国家，各类国有资产产权自然由联邦、州和地方政府各自持有，国有企业也连同经营性国有资产一起分别由三级国家机构分别管理。[13]即使是实行单一制政体的国家，在国有资产管理责权的纵向配置方面一般也都采取中央集权与地方分权相结合的管理体制。

（四）发达国家国有资产管理责权在国家机关与公共企业之间的配置

发达国家经营性国有资产管理责权在国家与企业之间的配置，一般采取国家持有所有权、企业拥有具体经营权的体制，但企业自主权被限定在法律规定和所有权持有者的有效控制之内。大体上有两种具体模式：一种是日本的国家集权模式，国家不仅通过立法控制国有企业的成立、撤销、合并重组、经营范围等，还通过审批方式控制国有企业财务、投资、利润分配等。另一种是其他各国实行的分类分权模式。所谓分类管理，就是将国有企业区分为垄断性和竞争性两大类，对垄断性国有企业采取直接管理的方式，在产品价格、财务、投资和工资等方面实行严格控制和监督;而对竞争性国有企业则采取股权管理方式，企业承担国有资产保值增值责任并具有较为充分的经营自主权，但对企业主要领导人、国有资产的流入流出、利润分配等重大事项也严加控制。[16]美国对国有企业大多采取租赁经营方式，但国家保持对国有资产的所有权、收益权，而承租者拥有经营收益权，甚至对被私人组织承包经营的国有企业财务部进行集中管理;[17]对特别重要的国有企业，如房利美和房地美，直接决定其首席负责人（总裁）及其薪酬，所有税后利润悉数上缴联邦财政。德国法律规定由联邦财政部作为联邦所属国有企业及国有资产的主管部門，而财政部主要借助两条路径实施对国有资本和国有企业的监管：一是通过组建若干个跨行业的大型康采恩或企业集团以控股、参股方式从国有资产宏观配置具体实施对众多国有企业的经营领域控制;二是通过组建监事会、派驻政府代表担任监事会主席，再由监事会组建董事会并对后者决策进行把关定向，将“所有者职能从企业外移入企业内”，从微观层面实施对国有企业资产配置、运营在内各项重大决策的监控。[9，11-14]“各级财政部门中都设有专司国有资产管理的机构，它有权批准国有企业的组建、改组、合并、解散、股份购买和出售等重大资产经营决策措施，审查国有企业的资产经营计划，任命公司的监事会成员，审批公司的董事会成员，为公司的发展提供或帮助筹措资金。”[18]亚洲的新加坡，国家明确由财政部作为出资人统一负责管理国有企业和国有资本，而财政部对国有企业和国有资本的管理主要通过淡马锡控股公司、投资有限公司、科技控股公司等政府控股公司以实现——财政部对所属控股公司通过股权配置、拓展业务所需资金担保贷款、批准后备资金动用和人事权四条途径实施控制，这些控股公司再通过对国连公司控股参股实施控制，形成以股权为纽带的企业控制链。在人事控制方面，主要是由设在财政部、由财政部部长担任主席的董事咨询与委任委员会决定任免政府控股公司的全部董事会成员，并且政府控股公司向其直接投资持股的第一层国连公司派出董事也须报董事咨询与委任委员会审查同意后才能实施。[19]

（五）发达国家国有资产管理的法制体系

发达国家对国有资产和国有企业实施严格规范的法治化管理。例如，美国的《联邦财产及行政服务法》《公共建筑物法》，加拿大的《联邦资产法》，意大利的《国家参与法》，日本和韩国的《国有财产法》和《地方公营企业法》等都对国有资产管理做出了严格规定，通过健全的法律体系对国有资产实施监管。[3]

四、构建国有资产管理体制的总体目标框架

根据前述理论辨析、逻辑分析和发达国家经验，我国通过深化改革优化国有资产管理体制的总体目标框架应当包括以下内容：

一是在基础维度上，对作为国有资产终极所有者和管理主体的人民与作为受托代理国有资产管理的国家之间的责任与权力做出符合民主政治和公共经济本质要求的制度安排。

二是在横向维度上，按照分工明确、责任清晰和相互制衡的原则对国家立法机关、行政机关、监察机关、司法机关之间国有资产管理责权做出合理划分，同时按照事有专责、依责赋权、权责匹配的原则政府各部门之间国有资产管理责权划分做出科学安排。

三是在纵向维度上，按照分级持有产权、分级管理并分享利益的原则处理好各级公共机构之间的责权利关系，以合理的激励机制调动各级国家机构对各类国有资产实施有效管理的积极性。

四是在国家机构与国有企业之间国有资产管理责权配置关系方面，按照不同类型分别实行不同程度的所有权与经营权相对分离，国家机构以所有权为依据，保持对国有资产配置方向的控制权（国有企业战略性经营权）、国有企业财务的监督权、国有企业主要负责人的任免权和国有资产的收益权。

五是在整合维度上，构建起跨类别国有资产统筹配置和国有资产管理法律法规拟定、政策制定、改革推进统筹协调机制。

六是在法治维度上，构建起系统完备的国有资产法律制度和严格规范的执法机制，以法律权威维护国有资产管理体制的严肃性。

其中每个层面都针对着特定的现存弊端，并且有着十分丰富的内容，限于篇幅本文难以详论。只有按照这一总体构架对国有资产管理体制进行科学系统的顶层设计，有效处理国有资产管理领域的公共经济生产关系，才能构建起结构合理、机制有效、效果理想的国有资产管理体制，从而确保各类国有资产管理有序高效，充分发挥规模宏大的国有资产对公共经济暨国家治理的物质基础功能。

[注 释]

① 据《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》（2018.10.24）披露，截至2017年底，我国实体产业领域国有资产总额183.5万亿元，其中国有资本及权益总额50.3万亿元;金融领域国有资产总额241.0万亿元，其中净资产16.2万亿元;机关事业单位国有资产总额30.0万亿元，净资产20.5万亿元。另有产权属于国有的不可移动文物资产76.6万处，可移动文物1.1亿件（套）;国有土地5.05亿公顷，内水和领海38万平方公里，天然气剩余技术可采储量5.5万亿立方米，还有未做明确披露的大量其他国有矿藏等等。——资料来源：中国人大网，2018-10-24。

[参考文献]

参考文献内容

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A Theoretical Analysis on the Management System of State owned Assets：

The Logical Structure， Foreign Experiences and Overall Construction Goals

Qi Shouyin1，2，He Biping3

（1.Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China; 2.Hebei University of Economics and Business，

Shijiazhuang 050061，China; 3.Hebei Normal University， Shijiazhuang 050024，China）

Abstract： All kinds of state owned assets are the material basis for state institutions at all levels to achieve their governance goals and provide public facilities. The allocation and operation efficiency of state owned assets mainly depends on the degree of optimization of its management system and mechanism. From the perspective of public economics， this paper analyses the three sides of the theory of the state owned assets management system and the logical structure of the management system of the state owned assets， and summarizes the main practices of state owned assets management system in developed countries.  The overall framework of the construction of state owned assets management system in our country is put forward systematically from six aspects in response to the defects existing in the current management system in our country.

Key words： state owned assets; management system; theory; experience; goal

责任编辑（责任编辑：李 萌）