我国数字经济高质量发展制约因素及应对策略

左越　窦克勤　李君　周剑　李清　王庆瑜　柳杨

摘   要：在充分调研我国数字经济发展现状的基础上，结合实地企业调研中发现的问题，深入分析整体性政策规划缺失、数字基础设施建设亟待升级、数字化转型缺乏路径、数字资源利用不足等方面制约我国数字经济高质量发展的制约因素，以及数字经济高质量发展所需的必要条件，并给出了推动我国数字经济高质量发展的具体化的政策建议。

关键词：数字经济  数据  数字化转型  数据治理  数字生态

中图分类号：F427.9; F49                          文献标识码：A                        文章编号：1674-098X（2019）06（c）-0237-07

Abstract：Based on researching current situation of Chinas digital economy development， and considering problems and difficulties found in field research of enterprises， this article deeply analyzes factors which restrict high-quality development of Chinas digital economy， such as lack of comprehensive policy planning， urgent need of digital infrastructure upgrade， shortage of digital transformation path， inadequacy of data resources utilization， etc. This article also analyzes necessary conditions required by high quality development of digital economy， and puts forward corresponding specific policy suggestions.

Key Words：Digital economy; Data; Digital transformation; Data governance; Digital ecosystem

数字经济是以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术（ICT）的有效使用作为效率提升和经濟结构优化的重要推动力的一系列经济活动。习近平总书记在G20峰会、世界互联网大会等重大场合多次强调发展数字经济的重要性，党的十九大报告和《2017年政府工作报告》也对“数字经济”做了重要论述。随着新一代信息技术与实体经济融合程度不断加深，数字经济在我国国民经济中的比重持续提升，已成为拉动我国经济发展质量变革、效率变革、动力变革的核心动力。

1  国内外数字经济研究现状

目前国内外对数字经济的研究主要可分为以下几方面：数字技术使用带来的影响，如联合国、世界经济论坛、腾讯研究院和工信部电子科学技术情报研究所、阿里研究院等研究了数字技术的应用对各国贸易和发展、商业模式、产业发展等方面潜在影响以及由此带来的数字鸿沟、安全、法律等方面相关问题和调整;数字经济发展评价，如总量测算，如经合组织（OECD）、欧盟委员会、埃森哲、华为、腾讯研究院、新华三集团、财新数联等通过建立评估模型及评估框架，科学设置评估指标，对不同国家、区域的数字经济的发展现状、水平进行评价，并预测其未来发展路径;数字经济总量测算，中国信息化百人会课题组、中国信通院、华为 以及国内一些学者通过生产法、支出法、价值法、投入产出法等对不同国家、不同省域等数字经济总量进行了核算，并基于核算结果进行对比分析。综上所述，目前国内外数字经济研究偏重宏观方面评价分析，聚焦分析数字经济“是什么”“发展怎么样”，而对数字经济“怎么干”的具体实施路径以及发展过程中存在的问题的相关探讨相对较少。

本文在充分调研国内相关研究成果、相关政策法规的基础上，结合对相关政府部门、区内企业的实地调研情况，深入探讨我国数字经济发展过程中的制约因素及要实现数字经济高质量发展应具备的必要条件，在此基础上，给出推动我国数字经济高质量发展的具体化的政策建议。

2  我国数字经济发展现状

目前，国内外并无对数字经济的定义形成共识，但业内普遍认为数字经济主要包括以电子信息产业为核心的数字经济基础部分，以及以数字技术向传统产业深度渗透形成的数字经济融合部分。2018年8月23日，习主席在致首届中国国际智能产业博览会的贺信中明确提出“加快推进数字产业化、产业数字化”，为我国数字经济发展指明了方向，即大力推动数据的采集、利用、共享，大力提升传统产业的数字化水平，推动我国经济发展提质增效，产业发展向高端化持续迈进。

根据国家互联网信息办公室发布的《数字中国建设发展报告（2017年）》数据显示，2017年我国数字经济规模达到27.2万亿元，占当年GDP比重的32.9%，仅次于美国，位居全球第二，远超日、德、英、法、韩等其他发达国家。数字产业化和产业数字化稳步推进，2017年信息产业收入规模达22.1万亿元，同比增长14.5%;信息消费规模提升至4.5万亿元，同比增长15.4%，约为同期2倍，对GDP贡献超过0.4%;移动支付交易规模超过200万亿元，位居全球第一;两化融合发展水平提升至51.8分，较2016年提高1.1%，国内工业企业数字化研发设计工具普及率达63.3%，关键工序数控化率达到46.4%。

中国数字经济发展呈现明显的省域差异，根据中国信息化百人会课题组发布的《2017中国数字经济发展报告》 相关数据，2016年全国各省数字经济发展分为四个梯队：第一梯队包括广东、江苏、山东、浙江、上海、北京6个省份，數字经济规模均在10000亿元以上;第二梯队包括福建、湖北、河北、天津4个省份，数字经济规模在6000亿元至10000亿元之间;第三梯队包括陕西、吉林、广西、黑龙江、贵州、内蒙古、山西、新疆8个省份，数字经济规模在2000亿元至6000亿元之间;第四梯队包括甘肃、宁夏、青海3个省份，数字经济规模在2000亿元以下。总体看来，呈现出自东向西逐级递减趋势。

3  我国数字经济发展的制约因素

目前我国数字经济发展面临着发展路径不清晰、政府监管缺失、数据共享利用效率低、数据安全面临威胁等挑战，制约了我国数字经济高质量发展。

3.1 数字经济概念尚未明晰，国家和地方层面数字经济整体规划相对缺失

由于数字经济概念较新又具有抽象性，目前国内外并未就数字经济“到底是什么”达成共识，相关内涵和外延界定也无统一定论。“数字经济”概念框架过于宏大易造成推进目标不清晰、推进重点不明确，导致“面面抓、面面松”的情况出现，而概念框架过于狭窄又可能引发以偏概全，局部优化但系统性、整体性、长远性考虑欠缺，不利于数字经济高质量可持续发展。

发展数字经济是一项系统工程，不可一蹴而就，需要明确推进目标、实施路径和推进重点，并通过传统基础设施向数字基础设施的持续转型，充分发挥数据作为生产要素的核心作用，也促进生产力和生产关系不断调整和变革。目前美国、英国、德国、法国、澳大利亚、日本、新加坡等多个发达国家已纷纷颁布了促进数字经济发展的国家级战略规划，而党中央和我国政府高层虽然在多个场合多次表明大力推进数字经济发展的决心及重要性，但尚未从国家层面开展顶层设计，数字经济发展缺乏全局性、系统性和战略性规划，也缺乏数字产业化和产业数字化的实施路径，以及相关财税、监管等法律法规及配套机制。

3.2 新业务爆发式增长，数字基础设施面临升级瓶颈

根据工信部网站消息，2018年我国数字基础设施建设稳步推进，行政村通光纤比例提升至98%，贫困村通宽带比例达95%，提前实现“十三五”规划目标。但同时需要看到，针对数字经济高质量发展的目标，我国数字基础设施建设仍然面临诸多挑战：一是新业务不断涌现，流量爆发式增长，网络带宽不足以支撑业务发展的需求，传统网络扩容压力巨大，体验性较差，需要更加敏捷、智能、开放;二是企业用户需求多样化，亟需在靠近用户侧就近提供内容存储、计算、分发服务，以满足低时延处理、高宽带传输、本地化等要求;三是数据安全面临威胁，高危漏洞数量和网络攻击有增无减，对传统物理基础设施的数字化改造更是增加了保障网络安全的难度。

3.3 关键核心技术缺失、数字化基础薄弱，产业高端化发展阻碍重重

我国电子信息产业、制造业大而不强，关键核心技术受制于人、制造业数字化基础薄弱成为产业发展的关键掣肘。“中兴芯片事件”暴露出企业自主创新能力和意识的相对薄弱、对外技术和元器件依赖度过高的核心问题。根据《中国两化融合发展数据地图（2018）》，当前我国企业生产设备数字化率和关键工序数控化率仅为45.9%和48.4%，数控机床、智能仪表、远程终端设备、工业机器人应用普及率分别仅为35.3%、30.7%、24.1%、19%，企业数字化生产设备联网率仅为39.4% 。以应用普及率最低的工业机器人为例，我国工业机器人产业虽然规模大、应用广，但现有产品主要处于行业低端，高端机器人严重依赖进口，主要的生产方式也是通过购买国外机器人本体并在其基础上根据客户需求进行个性化组装;我国工业机器人减速机、伺服电机、控制器三大核心部件技术不精，相比而言，国外在工业机器人方面具有多年研发经验，我国工业机器人在机械制造、机电等方面难以与国外一流企业竞争;同时，由于机器人产业前期投入大、产出低，使得本产业难以得到资本市场（风投资金）的青睐，企业运转压力大，国内工业机器人企业难以专注于突破核心技术。

3.4 缺乏成熟解决方案，企业数字化转型意愿不强

企业数字化转型发展过程中，大企业面临战略转型、管理变革、业务优化、技术创新、数据利用、服务升级等诸多挑战，缺乏数字化转型的渠道和系统性解决方案支撑，小企业面临资金不足、试错成本高等制约，缺乏数字化转型的内生动力。此外，由于目前数据的归属权、管理权、使用权国家目前尚无没有明确的界定，企业对于数字化设备、数据资源共享过程中数据泄露等问题的担忧，数字化转型投入巨大但短期收益较小、效益不明确等因素，企业信息化投入、数字化转型意愿较弱。

3.5 数据资源共享利用动力不足，数字经济良性生态难以构建

随着我国“两个强国建设”的深入推进，以及移动支付的蓬勃兴起，我国在经济运行发展过程中政府、机构、企业内部积累了大量数据，但是这些数据作为关键生产要素驱动数字经济发展的作用尚未充分发挥，数据采集、存储、分析、利用方面仍存在一些薄弱环节，主要包括以下方面：一是形成的信息数据涉及部门众多、数据标准化程度低、种类繁杂、信息量巨大，缺乏统一规划和应用;二是政府各部门数据中心、机房等基础设施及业务信息系统前期统一规划不足、碎片化建设、项目性协同度较低，且不同部门间由于体制机制等因素制约以及对数据质量和安全方面的担忧，共享意愿较低，导致政府部门内积累的数据分散存储，异构数据之间难以实现互联互通、信息资源无法实现整合利用，形成信息孤岛，增加制度性成本;三是缺乏联接政府与行业、企业间的公共服务平台，政策实施效果缺乏反馈机制，政府难以及时了解产业需求且缺乏政策调整优化所需行业信息;四是产业链上下游企业数据共享需求迫切但缺乏共享渠道，面向全行业、具有公信力和行业影响力的产业联盟相对较少且质量不高，缺乏高水平的公共信息服务平台及产业链上下游企业间信息共享平台，行业内数据信息难以共享共通;五是缺乏大数据产业化模式和管理模式，数据挖掘分析和开发利用能力不足，数据时效性和数据质量难以保证。

3.6 相关法律法规缺位，数据安全面临威胁

目前，国内数据安全方面的立法尚属空白。虽然《中华人民共和国网络安全法》自2017年6月1日起施行，但该法对数据安全保护的范围、原则、手段进行了框架性規定，在行业大数据、商业大数据、个人信息数据采集、分析、运营和使用，以及出现违法如何进行维权等方面尚还存在大量法律空白，出现数据方面的纠纷时无法可依。企业、个人数据安全保护难以保障，阻碍了相关方数据授权、交流、共享的意愿。

3.7 新模式新业态发展路径不明确，可持续发展遭受挑战

平台经济、共享经济等蓬勃发展的同时，也面临着发展模式和发展路径不清晰，粗放发展和盲目发展等问题。滴滴打车频频出现乘车人遭受侵害，拼多多、天猫、京东等电商假货屡禁不止，摩拜、小黄、小蓝等共享单车昙花一现式发展深陷资金链断裂危机，工业互联网平台群雄逐鹿却发展同质化、盈利模式有待深挖……数字经济领域新模式新业态蓬勃发展，创业创新层出不穷，然而，此过程中，“伪创新”、同质化、低端化发展问题重重，“劣币驱逐良币”效应造成行业短视性、投机性发展，缺乏可持续性。

4  数字经济高质量发展的必要条件

要实现我国数字经济的高质量发展，需要在发展环境、产业结构、发展保障方面具备一些必要条件。

4.1 优质的创新环境和创新资源

习近平总书记强调“创新始终是一个国家、一个民族发展的重要力量，也始终是推动人类社会进步的重要力量”，而创新中最核心、最重要的便是科技创新。数字经济是数字化技术使用为根本动力的新型经济形态，要实现数字经济的快速发展和高质量发展，必须以创新为根本，既要从制度上进行创新，通过打造数字政府，以“政务服务+互联网”和相关数据平台为抓手，深化“放管服”改革，营造良好的创新环境，降低创新的制度成本，也要利用相关政策引导，通过技术创新改造升级原有产业，激发新模式新业态，为数字经济蓬勃发展提供持续动力。

4.2 以数据共享和利用为核心的数字经济价值链

数据作为数字经济的关键生产要素，正呈现爆发式的增长。虽然目前我国数字政府稳步推进，工业互联网平台起步建设，天猫、京东等大型电子商务平台繁荣发展，一定程度上实现了行业数据挖掘与利用，然而要促进数字经济的进一步蓬勃发展，需要利用人工智能、云计算、大数据等提取、存储和利用大数据，建设更多的数据存储和共享平台，并且打通不同企业、甚至不同行业、不同平台间的数字壁垒，使数据最大化地“活起来”和“用起来”，通过数据深度挖掘和分析最大化地发挥数据价值和创造利润，构建以数据资源为核心的数字经济价值链，从而促进以作为数字经济生产资料的数据资源可以得到深入利用，实现数字经济繁荣发展。

4.3 协同创新具有竞争力的数字经济产业集群

数字经济的本质是通过数据资源的高效利用实现资源汇聚共享、交易成本下降和发展质量提升。要实现该结果，必须打造多个相互依存产业有机组成，实现知识、信息、经验、工艺、甚至文化共享的产业集群，从而实现产业链协同、优秀经验传承和创新性发展。产业集群化能够通过规模效应能够最大化地传递和利用各类数字化信息资源。而产业园区是产业集群化发展的重要载体，能够为产业核心数据资源整合、挖掘、共享提供空间上的便利，以实现数字化产业链纵向延伸。

4.4 结构合理的数字经济产业发展布局和良性运转的产业生态

做大做强数字经济，既需电子信息制造业、互联网产业、信息技术服务业等数字经济基础产业高质量发展，从而夯实数字经济发展根基，又要鼓励支持传统制造业和服务业通过上云、上平台等数字化转型加快构建数字化产业体系，还要大力培育和发展工业互联网平台、共享经济、新零售等新模式新业态以为数字经济发展提供新的增长点。通过构建数字经济基础产业、数字化产业、新模式新业态各部分规模占比合理、充分有机结合的数字经济产业布局，实现数字经济的自完善、可持续、迭代优化发展。

4.5 完善的数字经济发展后备保障

数据是数字经济的关键生产要素，需要建立健全数据的采集、使用、分析、保护、销毁等全生命周期的国家和地方法律法规体系，为数据在政府简政放权、经济运行效率提升、行业协同发展、企业降本增效、城市治理效能提升等方面发挥关键作用提供制度保障。

数字经济发展归根结底在人才，数字经济是创新型经济，而人才便是创新源泉。具有创新思维、能推动数字技术在传统行业运用实践、激发数字经济新模式新业态创新性发展的数字人才队伍是实现数字经济创新发展的基础，数字人才不仅包括传统意义上的信息技术专业技能人才，还涵盖能够与信息技术专业技能互补协同、具有数字化素养的跨界人才。当前，大多数数字人才分布在传统的产品研发和运营领域，数字战略管理、深度分析、先进制造、数字营销等领域的数字人才总量还比较少。应以培养数字人才为根本，创新人才培养模式，完善数字人才发展职位晋升体系，以数字人才集聚夯实数字经济发展根基。

5  推动数字经济高质量发展政策建议

数字经济发展的重点是落实，难点是如何落实。数字经济发展为我国提供了“换道超车”的良好机遇，在此过程中政府应当充分发挥支持和引导作用，用“看得见的手”鼓励和促进我国数字经济在正确的轨道上飞速发展前进。

5.1 营造发展环境，全方位促进数字经济蓬勃发展

（1）提供政策、法律、监督、人才等方面支持与保障措施。

政策方面，建议研究制定国家和地方数字经济发展战略规划，并出台针对数字经济相关产业的细化鼓励政策。法律法规方面，建议出台数据开放、共享、保护和利用方面法律和规范性文件。监督保障方面，建议推动建立以新一代信息技术为支撑的监管体系，强化数字治理手段建设。人才建设方面，建议既要积极引进懂业务的数字人才，又要鼓励推动国内高校设置数字经济相关专业或课程，还要积极实施中小企业信息化推进工程，强化数字技能培训，促进市民数字素养不断提升。

（2）支持开展以数据为核心数字资源综合开发利用。

数据开发利用方面，支持高校、科研院所、企业开展不同行业以及跨行业的数据采集、存储、调用等关键共性基础技术研究。标准化方面，鼓励各企事业单位制定分行业、分领域以及跨行业、跨领域的数据及数字化技术相关术语、关键技术指标、数据开发利用、数据安全等方面的标准并逐步推广使用;支持组建涵盖产、学、研、用各方参与的数字经济产业标准联盟。数据管理方面，建议根据价值、性能、可用性等方面的差异性，针对不同类型的数据开展分类管理与利用;通过地方法规、部门条例、评估认证等各种手段不断强化数据安全方面的监督管理;支持组建跨企业、跨行业、跨领域的支撑性产业组织及公共数据平台，打通企业间、行业间、产业间数据壁垒，实现数字资源的高效共享互通。

5.2 优化产业结构，推动数字经济基础产业高质量发展、制造业和服务业数字化转型升级

（1）推动数字经济基础产业核心技术突破创新，夯实数字经济发展根基。

通过支持鼓励政策和举措促进ICT与互联网产业底层算法、数据挖掘等关键基础性技术研发，夯实数字经济基础产业发展根基并促进数字经济基础产业实现创新发展。充分发挥互联网的创新驱动作用以及信息技术服务业的辅助推动作用，以促进创业创新为重点，推动各类要素资源聚集、开放和共享，大力发展众创空间、开放式创新等，引导和推动全社会形成大众创业、万众创新的浓厚氛围。积极推动“互联网+”在制造业和金融、文创、健康、交通、物流等服务业的深入应用，充分发挥互联网产业联动作用，以数字经济基础产业的蓬勃发展打造数字经济发展新引擎，不断繁荣数字经济发展生态。

（2）加快推进制造业和服务业数字化、网络化和智能化发展，以融合发展为数字经济提供新动能。

深化制造业与互联网融合发展，加快构建自动控制与感知技术、工业软硬件、工业云与智能服务平台、工业互联网等制造业新基础，建立完善智能制造标准体系，增强制造业自动化、数字化、智能化基础技术和产业支撑能力。促进移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息通信新技术在企业研发、制造、管理、服务等全流程和全产业链的综合集成应用，大力发展智能制造、工业互联网等创新实践。积极推进传统产业、数字技术服务业、互联网产业跨界融合。以数字化技术深入应用为主线，积极推进企业两化深度融合，加快传统产业数字化轉型升级，优化构建南山区服务业和制造业双轮驱动的现代产业体系。

5.3 促进模式创新，支持数字经济新模式新业态蓬勃发展

（1）多管齐下，支持移动支付、共享经济、生活服务和公共服务平台等新模式新业态持续涌现。

通过设备上云、两化融合试点示范等推动传统产业园区进行数字化转型升级，在基础设施、网络平台、软件平台、客户端运维等方面提高数字化技术的渗透率，通过搭建产业园区数字化综合管理平台，实现园区内各主体的数字资源汇聚与共享。支持构建具有较大社会效益和经济效益的产业园区（如文化创意产业园、人工智能产业园），给与配套优惠和鼓励政策，吸引散布于全区的同类企业以及同产业上下游企业集聚，支持组建上涵盖中下游企业的产业联盟以完善构建产业链，大力推动发展数字产业经济。

（2）支持重点企业打造资源富集的工业互联网平台体系。

支持和鼓励国内领先的信息技术企业、互联网企业和制造企业联手合作打造国家级工业互联网平台;鼓励和支持部分有较强技术研发实力与市场占有率的龙头企业建设特定行业工业互联网平台;鼓励企业通过合作、收并购以及平台应用开放等方式聚集关键技术企业以及培育平台APP开发团队，通过资源高度整合，共同打造国内影响力、国际竞争力的工业平台产业生态体系。

5.4 构建生态体系，大力支持数字经济相关产业园区及孵化器建设

（1）积极支持、引导和鼓励政府、企业、高校多元主体协同开展孵化器建设，降低中小企业创新成本。

针对数字经济相关产业，采取相关鼓励措施，支持除政府主体外的企业、高校建设专业性、针对中小企业的孵化器，降低中小企业创新成本。鼓励孵化模式创新，支持集团连锁孵化、企业内生孵化、平台开放孵化等新型孵化器建设，形成多元孵化、协同促进的孵化器发展新格局。支持大企业建立面向全社会的研发测试、创业培训、投融资、创业孵化等互联网“双创”服务平台，鼓励发展各种形式的创新载体。

（2）推动政产学研用各方开展多级别、多层次交流活动，完善数字经济的合作治理。

支持举办政产学研用各方参与的数字经济圆桌会议、数字经济发展论坛、数字经济产业发展峰会等多层次的交流活动，深入探索数字经济未来发展方向;推动云计算、大数据、物联网、人工智能等学术交流与技术创新，并不断加大知识产权的保护力度;加强政策协调，密切沟通协作，分享治理经验，建立健全适应数字经济发展的监管新模式，并在网络设施、信息技术、跨境电商、数据流动等方面通用规则，建设数字经济治理体系;深化相关方网络安全合作，加强数据安全保护，防范互联网金融风险，强力打击数字经济领域违法犯罪活动，为数字经济发展提供有力保障。

5.5 建立评价机制，“以评促优”实现数字经济高质量发展再上新台阶

（1）推动组建多方参与的数字经济研究组织，研制和应用数字经济发展评价指标体系。

支持有条件的地方政府先行试点，组建涵盖政府相关部门、高端智库、科研机构、产业联盟或协会、重点企业等在内的数字经济工作领导小组，推动在深入研究国内外数字经济发展现状、优秀案例并汲取发展经验的基础上，制定地方、区域数字经济发展评价指标体系，科学评价相关区域数字经济的发展路径和发展成效，及时发现问题并予以改善，实现区域数字经济的优化升级与创新发展，打造国内数字经济发展先导区。在小范围试点不断完善的基础上，逐步推广至相关省市乃至全国。

（2）完善数字经济统计口径，加快构建精细化数字经济统计体系。

完善形成细致、全面、科学、规范的数字经济统计指标。研究确定科学合理的细分产业目录以及数据统计项，并进行数字经济相关行业研究分析。针对传统统计方法难以精确表征数字经济发展态势的问题，引入杠杆比率、舆论关注度等新型统计指标，逐步建立具有科学性、多角度、精细化的数字经济统计评价体系。针对工业互联网平台、共享经济、双创平台等数字经济发展新业态，及时研制相关统计采集项并纳入数字经济统计体系。通过数字经济统计指标的不断完善，为更加科学地衡量我国数字经济的发展情况提供底层数据基础。根据数据分析结果及时调整相关政策和举措，促进我国数字经济不断做大做强。

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