央地关系视角下的土地财政问题

杨娟　蒋婕　和静蓉　张一永

摘要： 分税制改革以来，地方政府因自有财力不足而过度依赖土地财政为城市化和经济发展提供资金支持，导致房地产市场非理性发展、加剧地方债务规模持续扩张。本文以央地关系为地方政府财力问题研究的逻辑起点，重点关注地方自有财力中的土地财政部分。在查阅相关文献并进行实地调研的基础上，围绕建立权责明晰、区域均衡的央地财政关系进行探究，以地方财力可持续发展路径为抓手，进一步思考地方政府如何应对土地财政带来的问题，并提出可行性建议。

关键词： 央地关系 土地财政 财权与事权 地方财力

一、土地财政概述

（一）土地财政的相关概念

本文所指的土地财政为广义概念：地方政府通过土地运作所获得的财政收入，除土地出让金收入和与土地相关的税收外还包括地方政府通过土地融资等方式获取的财政收入。我国的土地财政以特有的土地制度为支撑，是地方政府的可支配财力及其融资活动高度依赖土地运作的一种财政发展模式，是土地、财政和金融三种制度共同作用的结果（刘立峰，2014）。

（二）我国土地财政的概况

上世纪90年代以来，我国推进分税制、金融银行业和国有企业等领域的改革，使得各类资源集中于中央政府。中央尝试用转移支付、地方债来缓解地方财力拮据问题，但由于两者均不完善，无法弥补地方收支缺口。加之地方在城市化发展进程中的支出需求日益加大，运作土地以补充地方财力的模式有土地制度保障其可行性和可观的收益性，成为了地方政府必然的选择。地方政府对土地财政的依赖程度不断加深，使土地财政的风险随之上升，加之土地财政自身的不可持续性和地方政府粗放经营，导致这种发展模式从长期来看难以为继，土地财政面临转型。

二、土地财政的成因分析

（一）央地关系改革是土地财政形成的根源

1994年我国实行分税制改革，将预算内收入集中到中央，同时启动银行业改革和国有企业战略重组，将大型商业银行作为中央调节宏观经济的工具，地方商业银行作为提供地方信贷资金的来源;央企和地企以税收形式分别将利润按比例上缴给中央和地方。一系列改革构建了央地关系的新框架，使得税收、金融、国企等资源在中央与地方重新配置，在中央资源优势进一步强化的同时，地方财力不足的问题逐渐凸显。

1.分税制改革后，中央和地方政府的财权与事权不匹配，地方财力不足。一是地方政府财权上移，财力薄弱。主要体现在中央的税收资源优于地方：中央不仅拥有增值税、消费税、所得税等易征收、税源稳定的主体税种，还拥有税收立法权、税率调整权和减免权等税权，掌握预算内收入的主导权。而地方税分散、总量小、难征收，地方自有财力不足，难以利用税收杠杆发展当地经济。二是中央政府事权下移，地方政府负担过重。地方政府不仅要承担维护国家利益、平衡经济总量和统一全国市场等本应由中央政府管理的宏观事务，还需承担地方日益庞大的政府机构运转、政绩考核、民生事务和基础设施建设等拉动地方经济增长的微观事务。加之中央和地方共同承担社会保障、公共卫生、义务教育等事项的支出责任重叠，导致越位与缺位同时存在。1994年分税制后中央政府上收财权，下移事权;地方政府收入比重显著下降，支出比重大幅上升，央地财权与事权的不匹配程度呈日益扩大趋势（参见图一、图二）。截至2018年，中央一般公共预算支出3.2万亿元，地方一般公共预算支出18.8万亿元。中央与地方政财政支出占比分别为14.81%和85.19%;财政收入占比分别为46.6%和53.4%，央地财权与事权矛盾凸显。

2.转移支付体系不健全，地方发债融资效果未达到预期，难以填补地方收支缺口。一是转移支付体系不健全，省以下转移支付问题尤为突出。我国转移支付制度缺乏法律规范，不成体系，一般性转移支付占比低、种类多，均等化功能弱;专项性转移支付资金使用不规范、缺乏统一监管，造成资金使用主观性强、透明度低，存在部分专项资金与项目错配、资金到位不及时或闲置的情况。此外，存在对省以下政府的资金划拨力度不足、横向转移支付制度缺失等问题，如：在跨省江河流域生态补偿横向转移机制方面，目前仅有皖浙新安江流域、云贵川赤水河流域等少数试点。二是地方发债融资效果未达到预期。一方面，地方政府没有发债自主权，也不能向银行融资。1994年通过的《预算法》规定地方政府不得发行债券，1996年《贷款通则》规定政府不具备合法贷款主体资格。另一方面，1996年国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》明确要求地方投资经营性项目必须配套一定比例的资本金;1997年亚洲金融危机爆发后，地方旺盛的投资需求与薄弱的自有财力之间的矛盾显现。2008年次贷危机后保增长、稳就业的资金压力促使地方政府通过平台公司进行融资，用以刺激经济，致使地方债务规模快速扩张，债台高筑。中央政府为化解地方高额债务带来的一系列风险，先后出台了剥离平台土地储备功能（国土资发[2012]162号）、加强政府性债务管理（国发[2014]43号）、规范地方政府举债融资行为（财预[2017]50号）等文件，强化对地方融资渠道的约束力度。中央在防范地方债务风险的同时也试图为地方建立新的借款机制，却收效甚微。2015年实施的新《预算法》允许地方政府发行政府债券，但由于市县级政府发债需经上级层层审批，且每年经过批准的地方政府债券融资额度较小，难以填补地方政府巨大的收支缺口，央地博弈加剧。

（二）土地所有权、使用权制度和土地收入的归属是土地财政形成的基础

上世纪80年代以来，我国国有土地的所有权和使用权分离，国家保留土地所有权、出让土地使用权为土地进入交易市场创造条件;城市土地国有化和农村土地集体化为政府垄断土地一级市场创造条件。2006年国家出台规范土地出让金收支管理的（国办发[2006]100号）文件，要求通过“招拍挂”、协议等方式有偿、有期限地出让国有土地使用权。2007年至今的全面“收支两条线”管理，使土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金預算从土地出让收入中予以安排。国家保留土地所有权、有偿出让土地使用权且将土地收入划归为地方政府收入成为土地财政形成的基础。

（三）房地产业的兴起、城市化进程的推进加速了土地财政发展

1998年，我国实行住房制度改革，房地产业在2003年被确立为拉动经济发展的支柱产业。房地产业的迅速发展及土地“招拍挂”制度的创新，加快了土地和房地产价格上涨，土地资源作为优质担保品的价值也逐渐显现。同时，随着我国城市化进城不断加快，城市基础设施建设、公共服务投入需求也相应加大，地方政府支出压力加剧。在资金融通和城市建设的压力下，土地财政以其稳定、可观的收益为城市化发展提供了资金来源。

三、土地财政的发展及影响

（一）土地财政的发展

1.地方政府涉及土地的相关收入不断增长。一是通过“招拍挂”方式出让土地使得商住用地土地溢价率高居不下。各线城市在2013年至2018年间，住宅用地溢价率较高，尤其在2016年达到峰值，一、二线城市住宅溢价率均超过60%，商服用地溢价率均超过16%（参见图三、图四）。土地溢价率高居不下，拍卖市场“地王”频现，造成拿地成本大大增加，从而推高了房价。如图五显示，我国东、中、西部地区①在2013年至2018年期间，商品房售价②呈逐年上涨趋势，且东部地区因其区位优势明显和经济实力雄厚等因素，房价远高于中、西部地区。二是土地增值税、耕地占用税、房产税等构成土地财政收入的税收明显增加，与土地相关的税收在1999年至2016年期间增长了近39倍（敬庭如，2017）。三是地方政府依托债务融资平台，以土地相关收入进行抵押融资，并以土地出让金作为还款的保证获取高额的银行贷款、债务融资。据自然资源部2017年督查公告显示：全年共21个省份涉及违规抵押土地融资，抵押土地共78.7万亩，融资金额达4052.99亿元。地方政府透支了未来的土地出让收益，使得地方债务与土地高度关联。

2.地方政府对土地相关收入的依赖度加深，部分县域对土地财政的依赖问题凸显。分税制改革以来，地方政府承担了与其财力不匹配的事权。为应对财政压力、弥补收支缺口，地方政府开始大力经营土地，土地财政由此成为地方政府重要的财源。2012年至2017年，各省（市）土地出让相关收入③占地方自有财力④的年度平均值均超过20%，接近半数的省份超过40%。土地出让相关收入对各省（市）的自有财力有很大的影响，其中渝皖琼苏四省（市）依赖土地财政的程度最为突出，重庆市土地依赖度最高，达57.26%;依赖度最低的山西省也达到22.62%（参见图六、表一）。值得关注的是：部分县域财力结构单一、税收收入薄弱，对土地财政的依赖问题凸显。近年来，由于县乡机构设置日益庞大，人员供养费用、刚性支出和民生支出日益增加，再加上环保支出和到期债务偿还支出压力堆叠，以及用基建投资拉动经济增长的内在动力驱动当地土地融资需求扩大。

（二）土地财政的影响

1.土地财政对推动城市化、工业化发展起到积极作用。一是土地财政以其稳定的收益性和融资能力为城市公共服务和基础设施建设提供资金。1994年我国城市维护建设资金支出为172亿元，2016年达到13833亿元;1994年我国城市市政公共设施建设固定资产投资仅为451亿元，2017年达到19328亿元。随着城市公共服务和基础设施建设的不断完善，城市规模也不断扩大，1994年到2018年我国城镇化率从30.02%上升到59.58%，与土地相关收入成为推动我国城市化快速发展的重要力量。二是对于工业用地，地方政府采用土地低成本或零成本的方式招商引资，吸引了大量城市投资和工业产业聚集以及劳动力涌入，推动了工业化发展。

2.土地财政对房地产市场、实体经济健康发展产生不利影响。一是地价推動房价不断上扬，居民购买刚需性住房压力大，炒房投机行为蔓草难除，加剧了社会不公。二是房地产相关产业占用大量社会和经济资源，对其他行业产生挤出效应，实体经济陷入结构失衡困境。

四、土地财政带来的问题及隐患

（一）房价随地价增长而水涨船高，引发过度投机和房地产泡沫等问题

“招拍挂”方式出让土地使得商住用地土地溢价率高居不下，推动房价持续上涨，且由于居住刚性需求和炒房投机需求并存，“房地产热”始终得不到有效抑制。房地产依托其长期以来的保值增值属性，成为企业部门和居民部门投资偏好的集中领域，挤占了其他行业的资金需求，影响了实体经济的发展，致使房地产泡沫风险聚集。

（二）地方政府抵押土地融资导致地方债务规模持续扩张

地方政府将土地相关收入作为还款来源，依托融资平台向银行贷款是其获得资金的重要途径。根据图七显示，2010年至2014年我国84个重点监测城市土地抵押面积和贷款呈逐年递增趋势。反映出地方政府以土地相关收入作为抵押物进行融资，使得地方政府融资平台债务快速上升。部分地方政府违规增加债务且隐蔽与土地融资相关的债务规模，导致政府隐性债务风险加大。

（三）农村土地产权制度致使农地用途转型过程增值部分收益分配不公，易引发社会矛盾

城市化扩张产生了大量空间和资金的需求，成为驱使地方政府不断地大量征收、征占农民集体土地因素之一。地方政府追求短期经济利益最大化，缺乏对土地合理科学的规划，造成土地资源粗放利用，征地补偿标准提高幅度远不及地价上涨幅度，导致农民利益受损、失地农民剧增、农村劳动力过度涌入城市等大量社会问题产生。

（四）土地资源的有限性和土地收入的特性导致土地财政不可持续

土地资源的有限性使得土地资源供应量日益紧缺，为不触碰“耕地红线”，地方政府可出让土地空间将越来越小。由于与土地相关收入中除房产税外多为一次性收益，地方政府以土地出让收入作为地方债务还款来源的可行性也将越来越小。此外，土地财政的偿债能力与房地产市场的景气程度高度关联使其不可持续性加剧，一旦房地产市场进入下行期，土地价格下滑或土地售罄，土地财政收入必然减少，地方政府收入萎缩，将陷入偿债困境。

（五）政府融资平台和房地产商资金周转难、转型难，居民杠杆飚升，银行金融机构过度承担了土地市场风险

一是在清理政府融资平台的规范下，银行根据政策要求提高向融资平台发放贷款的限制，如：2014年43号文中“金融机构等违法违规提供政府性融资的，追究相关机构和人员责任”等要求，导致部分平台公司现金流短缺、转型难。据调研，存在国有资本运营有限公司，因银行在政策引导下停止对其发放贷款，现面临前期项目资金链断裂、项目停工、无力偿还债务等风险。二是房价快速上涨引发政策调控，房地产商面临土地和融资成本上升的双重压力，一旦银行融资渠道收紧，房地产商将面临资金周转、限价等风险，开发商的亏损又会影响其偿债能力，进而给为其提供融资支持的银行等主体带来风险，最终转换为金融风险。三是个人杠杆风险加剧，近年来居民消费贷增速与消费增速大幅偏离，大部分消费贷进入房地产市场而非支持消费。伴随银行加息、房价下跌而来的必然是违约风险增加、银行不良贷款率上升。由于房产流动性相对较差，在房价出现下跌时，及时套现存在困难，如不能履行还款责任，其投资风险最终将转嫁为银行的经营风险。四是金融机构过度承担了土地市场风险，无论是政府融资平台、房企还是个人还贷能力产生的债务违约风险，最终都存在转化为银行金融风险的可能。

五、土地财政的前景展望及政策建议

（一）前景展望

土地财政在我国经济发展中扮演了非常重要的角色，在推进城市化、工业化的快速发展、弥补财政缺口等方面发挥了不可否定的作用，但随着土地成本的上升和征管制度规范性的增强，土地财政的不可持续性也日益凸显，土地财政改革势在必行。预期在未来中长期发展中，地方政府将逐步减轻对土地财政的依赖，更加积极培育长期、稳定、可持续的新财源。

（二）政策建议

本文将土地财政置于央地关系背景下，以改善央地关系、匹配央地财权与事权作为解决土地财政问题的基础，对土地财政带来的问题及隐患进行逐一思考，分别从理顺央地关系、增加地方收入、解决土地财政相关问题等方面提出可行性建议，具体如下：

1.改革中央与地方之间权力的配置。一是中央应上收部分事权，下放给地方政府部分财权，并以法律明确和界定各级政府的事权和财权。可借鉴国外地方政府普遍承担以公共服务、教育等领域为主的支出模式。如：法国地方政府偏向于公共服务，加拿大地方政府偏向于教育，分别占地方总支出的75%和40%。二是完善转移支付制度和转移支付法制建设，优化转移支付体系结构，增加转移支付的透明度，加强对资金运用的监管和责任追究，实行纵向、横向转移支付并行的模式。如：德国的《财政平衡法》规定，各级政府应采取纵向平衡和横向平衡两种方法对财政收入进行再次分配。三是适当赋予地方政府税收征管权限，适当调节税收分成向地方倾斜，刺激地方涵养税源的积极性。

2.丰富地方政府收入渠道，增加其合法筹措资金的权利。一是在完善地方税制的基础上，为地方政府培育财源充沛且可持续增长的主体税种。二是赋予地方政府自主发债的权力，缓解地方政府的融资困难，弥补收支缺口。国外地方政府被允许通过向银行借贷或发行地方债券来平衡财政收支，美国市政债券成熟、规范的运作管理经验值得我国借鉴。三是政府可在公共服务、基础设施建设等领域明确建设标准、降低准入门槛，有效利用公共资源吸引更多民间资本和外资进入。四是增加县域财政的可持续性。调整地方产业结构，挖掘区域特色财源;积极调动民间资本，拓宽民营企业发展空间;探索财政“省直管县”的思路，提高财政资源的配置效率;在资金投入、财税政策、金融信贷政策等方面对县域倾斜，因地制宜地实现地方经济可持续发展。

3.建立房价调控的长效治理机制。一是完善租购并举，重塑住房需求格局。各地应规定平均租金水准和租赁房屋质量标准，严管随意取消租约、任意涨租等乱象。通过租售同权、扩大公租房保障范围等一系列政策，打通购房与租房需求之间的双向通道。完善社会福利性保障房建设，挖掘存量商办物业、农村集体建设用地等资源支撑租房市场发展，强化租赁市场调控功能。二是保持房价调控政策的连续性，稳定市场預期，加快推进房地产税。房地产税在国外征收历史久远，形成了较为成熟、完善的征收体系，可借鉴国外拓宽税基和赋予地方政府征收权的做法，抑制房价波动。

4.规范土地融资机制，强化土地市场监管。一是实现对地方政府土地融资的法制化、规范化管理。二是地方政府应坚守18亿亩耕地红线，提高土地资源利用率，定期对土地资源进行盘查，严格遵守市场准入条件和土地用途。审慎评估用地规模的合理性及集约用地等情况，对不符合节约用地原则的项目用地，坚决不予办理出让手续。

5.优化农村征地补偿制度。一是将土地使用权补偿标准与土地专用所产生的极差收益挂钩，代替原本一次性补偿的办法，为失地农民提供长期、稳定、可靠的生活保障，探索适应市场经济要求的“可持续生计”的安置途径。二是加快构建城乡统一的建设用地市场，打破政府对土地供应的垄断，尽快推进农村集体经营性建设用地入市试点经验。逐步建立起农村集体土地和国有土地使用权“同地、同价、同权”的土地管理制度。

6.防范化解相关金融风险。一是商业银行应在承接政府债务前审慎评估地方政府风险状况，关注风险变化，加强后续监督和债务规模管理。二是房企应主动适应房地产税制改革，加快去库存、回笼资金，加速周转，改善现金流;减少盲目拿地行为，量入为出。三是应规范地方投融资平台运作机制，建立健全企业制度，优化、整合现有资产，创新经营模式，加快推动政府投融资平台公司市场化转型。此外，应合理控制居民杠杆率，加强对个人住房贷款的风险管理，严厉打击个人贷款违规流入房地产市场，确保贷款资金按合同规定使用。

注释：

①东部地区包括京、津、冀、辽、沪、苏、浙、闽、鲁、粤、琼11个省（市）;中部地区包括晋、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘8个省;西部地区包括内蒙古、桂、渝、川、黔、滇、藏、陕、甘、宁、新12个省（市、自治区）。

②商品房单位售价=年度商品房销售总额/年度商品房销售总面积。

③与土地出让相关收入=税收收入（房产税+城镇土地使用税+土地增值税+耕地占用税+契税）+土地出让收入（国有土地使用权出让金+国有土地收益基金+农业土地开发资金）。

④地方自有财力=地方公共财政收入+地方国有资本经营收入+地方政府性基金收入。

⑤部分数据缺失，做剔除处理。

（杨娟供职于中国人民银行昆明中心支行;蒋婕供职于中国人民银行楚雄州中心支行;和静蓉供职于中国人民银行怒江州中心支行;张一永供职于中国人民银行普洱市中心支行）