基于会计委派制的高校财务内部控制研究

北京大学财务部

随着高等教育事业快速发展，国家对教育投入和社会各界支持大幅增加，高校规模不断扩大、内部结构和经济活动日益复杂，给高校的财务内部控制带来更大挑战。许多高校为加强财务内部控制，对传统财务管理模式进行了改革，探索实行会计委派制，建立“统一领导，分级管理”的财务管理模式。会计委派制度作为加强财务监督和管理的有效形式，有利于财务内部控制目标的实现，一方面，派驻财务人员直接参与派驻单位经济活动，掌握第一手财务资料，可以更好地为规范经济活动、确保资产安全、优化资源配置提供保障。另一方面，派驻财务人员与派驻单位相对独立，有利于派驻财务人员客观公正执行财务政策，从源头上防止腐败的滋生。问题在于，高校会计委派制起步较晚，没有成熟范例可循，其在财务内部控制中的作用没有得到充分发挥。因此，基于会计委派制的先天优势，从高校内部环境、体制机制、规章制度等方面进行改革完善，充分发挥派驻财务人员的职能作用，是建立健全高校财务内部控制制度的一条重要途径。

一、高校财务内部控制存在的问题

(一)财务内部控制环境有待改善

内部控制环境是高校内部控制存在和发展的空间，制约着高校内部控制制度的建立和执行[1]。在“统一领导，分级管理”财务管理模式下，不断充实和完善会计委派制度，正确处理学校与派驻单位的经济利益关系，是保证财务内部控制制度顺利实施的前提。目前，财务内部控制环境至少有以下几个方面的问题需要改进。

1.高校规划目标、相关管理制度在执行过程中落实不到位。根据委托代理理论，委托人和代理人所追求的利益往往不完全一致。作为代理人的派驻单位，数量众多、职能多样、业务复杂、具体目标不尽相同，在部门目标引导下，行为有时不能与学校发展规划相匹配。作为委托人的高校，如果不能实施有效的财务内部控制，容易造成“各自为政”的局面，影响高校规划目标的实现。

2.派驻财务部门机构设置定位不清晰，派驻财务人员责权不对等。派驻财务部门缺少科学的机构和编制设置规范，派驻财务人员被赋予了监督派驻单位日常经济活动的职责，但没有被赋予相应的行政地位和管理权限，“有责无权”，不能有效发挥监督职能[2]。

3.派驻财务人员团队建设滞后。派驻财务人员对上需要对接学校财务核算、计划、薪酬、科研经费等各部门业务，对派驻机构能够独立担当各项业务，需要具备较全面的业务能力和较强的沟通协调能力。目前，财务派驻人员团队建设存在重使用、轻培养，缺乏长远规划等问题，派驻财务人员素质良莠不齐，专业能力欠缺，不利于财务内部控制制度的贯彻执行。

(二)经济活动有待规范

由于种种原因，派驻财务人员在以下几方面目尚未充分发挥专业特长和监督制约作用。

1.预算方面。会计委派制下，派驻单位对派驻财务人员抱有防范心理，“架空”会计人员的行为时有发生，表现在预算方面，派驻单位编制预算时，不与派驻财务人员沟通，不征求派驻财务人员意见，有的甚至越过派驻财务人员直接上报主管部门，一方面由于编制预算所需资料不充分，预算编制人员专业能力限制，导致所编制预算不能与高校发展规划目标、资产配置及本部门执行能力相匹配，出现预算严重不足或有大量结余等情况，资源得不到有效利用；另一方面，在预算执行过程中，特别是对项目经费的管理，由于财务人员不掌握具体预算，无法对预算执行进行把控，导致预算执行超预算范围、额度或者进度滞后。

2.固定资产控制方面。财务分级管理下，派驻单位跨部门出资购置资产不仅会产生账务处理问题，使原始单据与账务金额不一致，也导致设备出资单位、使用单位不一致，造成资产归口管理不明确；单独行使管理权限的资产管理部门对资产处置进行统一管理，派驻财务人员仅对资产类的购置进行成本核算，无法对资产的使用及处置进行有效的监督，由于人员流动、设备报废不及时等原因，造成责任人与设备不在一处，使用责任不明确，设备账实不符等现象，给设备清查盘点带来困难。

3.支出方面。派驻单位支出授权审批制度执行不规范，重大项目和大额资金支出集体决策制度流于形式，财务主管审批权限没有有效的制约，可能导致决策失误，造成经济损失；派驻财务人员对财务制度的执行标准不一，在支出核算及审核环节不严格，经办人提供的票据真实、合法性及与实际业务的相符性得不到有效制约，可能导致资金被套取。

4.合同管理方面。合同管理部门不明确，派驻单位的合同签订存在随意性，缺少签订合同统一标准，存在重大经济业务缺少合同或事后补签合同情况，本末倒置，经济行为没有合法的约束，易造成经济损失；合同执行存在不规范性，在支付进度、金额等方面与合同不符；对于因个人利益、畏难等原因，经办人拆分合同规避审批环节的情况，派驻财务人员缺少监督手段。

5.科研经费管理方面。在财务分级管理下，派驻财务人员仅在科研项目的支出环节进行审核，对不同性质、经费来源的科研项目管理制度、项目预算、完成时间等没有有效获得途径，不能对项目支出范围、额度、预算执行进度进行有效管理，存在项目临近结题日期突击花钱，资源不能合理利用，支出超预算范围或金额，验收无法通过等问题。

(三)信息系统有待提升

财务内部控制的有效实施离不开信息系统支持。目前，高校财务内部控制信息系统建设尚存在以下问题：信息系统纵向通路不畅。财务分级管理制度下，财务内部控制政策和相关制度规范需要及时下达到派驻单位，才能保证整个高校财务内部控制的一致性，而由于缺少有效信息系统支持，信息传达不到位或者滞后，会造成信息不对称，使派驻单位内控力度打折扣，同时政策实施效果不能有效反馈，不利于财务内部控制的进一步完善；信息系统横向沟通途径缺失。财务内部控制需要各部门相互配合，相互监督，虽然现在高校各部门一般实现了信息化，但是各部门在构建信息系统时，没有充分考虑到部门之间的信息共享，形成一个个信息孤岛，缺少进行有效沟通的途径。

(四)监管机制有待健全

在财务分级管理制度下，派驻财务部门组织结构松散、工作地点分散，对派驻财务人员行为约束存在难度，容易形成管理真空地带。目前，监督考核机制缺失，关键岗位轮岗没有形成长效机制，易导致派驻财务人员与派驻单位形成利益纽带，不能起到监督作用，反而会给内部控制带来风险，有甚者会发生财务人员职务犯罪等情况。

三、完善高校内部控制的对策

要充分发挥会计委派制在财务内部控制中的优势，需要在内部控制环境改善及信息系统建设等方面，特别是各项经济活动内部控制中，明确派驻财务人员具体职责和权限，同时建立健全内部监督机制。本文在现有研究基础上，结合日常工作经验，对完善高校内部控制提出了以下构想：

(一)改善财务内部控制环境

1.内部控制意识是内控制度得以落实的基础和前提，高校需要不断加强内控政策宣传普及力度，引导各级领导、财务管理人员、各项经济活动参与者正确认识内部控制的重要性和积极意义，提升高校内控意识，营造良好的内控氛围。

2.进一步健全完善会计委派制度，发挥好“派”的权威和“驻”的优势。增强“派”的权威，派驻财务人员的工作实质上是派出财务工作的延伸，是高校财务管理的重要组成部分，财务管理部门要当好派驻财务人员的“娘家人”，本着“权责对等”的原则，通过健全规章制度，明确派驻财务人员的岗位职责、权力和义务，既充分信任、充分授权，又严格约束、严格管理，避免有责无权或者监管空白。发挥“驻”的优势，通过日常经济活动的把控，加强财务监管，及时发现问题、防微杜渐，在服务好派驻单位的同时，监督派驻单位各项经济活动，把内部控制贯穿到整个经济活动的全过程。

3.加强派驻财务人员团队建设。派驻财务人员岗位需要原则性强、专业素质过硬，同时具备独立处理问题能力的财务人员。在选人方面，财务部门会同人事部门，制定派驻财务人员选用制度，在选任人员职业道德、工作作风和业务能力等方面把好关。在人员培训方面，制定人员培养计划，对派驻财务人员在思想认识、综合素质及专业技能等方面进行培训，特别要加强新政策、制度等的培训，使财务部门上下统一认识。

(二)加强经济活动控制

优化高校日常经济管理，根据“统一领导，分级管理”财务制度下经济活动规律，针对重要经济业务的风险点提出应对措施，规范高校经济业务，提高财务内部控制的效率及效果。具体包括：

1.加强预算控制，强化派驻财务人员的职责作用，建立预算考核机制。突出派驻财务人员在派驻单位预算编制、预算执行、预算考核等全过程中的作用，充分发挥财务人员的专业特长：在预算编制过程中提供数据参考及技术指导，协助预算执行者定期分析预算执行情况，严格把控预算执行进度，为预算考核提供真实、精确的依据。同时，完善预算考核机制，建立有效的奖惩办法，根据预算执行进度及预算控制的情况对责任部门进行奖惩，体现预算执行效果，避免预算流于形式，将预算执行情况与派驻财务人员绩效挂钩，促进派驻财务人员在预算管理过程中的积极性。

2.加强固定资产控制。明确资产归口管理部门，落实资产管理责任，资产验收、入账、维修保养、盘点及处置等环节由资产管理部门、使用部门和派驻财务部门等共同参与，派驻财务人员应严格把控资产、耗材等划分标准及资产的核算成本，定期会同管理及使用部门对资产进行盘点和考核，做到资产账实相符，提高资产使用效益。

3.规范支出业务。派驻财务人员对支出起到直接监督和控制的作用，应参与重大经济业务和大额资金的决策程序和审批流程，对重大项目和大额资金支出进行严格把控，确保经济活动的完整高效；明确支出归口管理部门、开支范围与标准，严格按标准审核所涉及原始单据，确保各类经济凭据的真实合法。

4.加强合同管理，规范采购行为。合同签订涉到的法律、经济、相关专业知识等多方面，应根据经费来源、经济内容等确定合同管理部门，提高派驻单位合同管理人员的综合能力；同时完善经济合同分级授权制度，明确学校、合同部门与派驻单位审批权限。派驻财务人员在付款环节对合同及采购行为进行控制，办理结算业务前应对合同金额、付款时间点和关键要约等进行复审，严格审查原始单据，确保发票、合同及其他相关单据等的真实、完整、合法。重点关注重大经济业务及大额资金业务，确保相关经济业务经过归口管理部门的审批。

5.加强科研经费控制。明确学校、主管部门、派驻单位及项目负责人及财务部门职责及权限，建立责权清晰的科研项目管理制度；科研项目主管部门与财务部门相互协调、数据共享，完善科研项目立项、拨款、支出及结题等环节部门间相互制约及协调机制；派驻财务人员在科研项目申请、立项环节为项目申请人员提供财务指导，使其明确支出项目分类，制定科学合理的预算，从源头上对科研支出范围进行把控；严格科研经费报销环节的管理，强化经办人和经费负责人的责任，对经费用途及支出范围等进行规范管理，防止未纳入预算、超预算支出，对科研项目的执行进度进行控制；为科研项目结题提供数据支持，对科研项目支出进行科学分类、归集，对因历史原因造成的无预算、超预算或其他原因需要调整的支出进行复核，把控其合理合规性。

(三)构建有效信息系统

通过整合各职能部门、派驻单位信息数据，以业务流程和经济活动为主线，联通之前各自独立的信息模块，建立信息沟通平台，实现信息共享和有效沟通。通过数据共享加强财务部门与其他职能部门间横向合作以及财务部门内部纵向联系，为政策的下达、反馈提供顺畅的信息通道，使派驻单位能够及时了解相关信息，并及时反馈，进一步提高整体的工作效率，增强业务的透明度，有利于内部控制的实施。

(四)完善监督考核制度

基于“经济人”的假设，个体会追求自身利益的最大化，任何制度的有效实施，都离不开完善的监督考核制度。在“统一领导、分级管理”的会计委派制下，派驻财务人员既是监督的执行者，又是被监督的对象，在行使对派驻单位经济活动进行监督的权力同时，也应受制度的约束。通过建立监督考核制度，明确派驻财务人员的业绩考核目标，制定奖惩办法，对其行为进行约束；通过贯彻执行定期轮岗制度，在保持工作连续性的前提下，保证派驻财务人员的独立性，有效的执行财务内部控制制度。

四、结论及建议

综上所述，本文基于“统一领导、分级管理”的财务管理模式，在现有高校财务内部控制研究基础上，针对目前财务内部控制存在的问题，结合实际工作，提出了改善高校内部控制的构想：

首先，高校应重视财务内部控制环境的改善，通过统一派驻单位与学校发展规划目标，完善派驻财务部门机构定位，岗位安排及人员配置，为高校财务内部控制提供有效的支持；其次，优化高校日常经济活动及重点业务的管理，明确派驻财务人员在规范高校关键经济业务中的作用；再次，高校应当充分运用信息系统加强财务内部控制，搭建良好的信息沟通平台，加强部门间以及部门内部的沟通，为完善高校财务内部控制提供系统支持；最后，完善监督考核制度，保证派驻财务人员的独立性，使财务内部控制制度能够有效的实施。