“河长制”下福州市内河治理问题研究——基于公共治理的视角

戴 雯

福建工程学院管理学院，福建 福州 350118

1 引言

“河长制”即由各级党政负责人担任“河长”，负责河流治理。这是从河流水质改善领导督办制和环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。让各级党政主要负责人亲自抓环保，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便了各级地方领导直接进行环保决策和管理。党的十九大报告指出“坚持人与自然和谐共生”，强调“绿水青山就是金山银山”。“河长制”的全面推行完善了水治理体系，保障了水安全的制度创新，同时也发挥了地方党委政府的主体作用，统筹解决了水污染问题，是构建河湖生态新格局的重要举措，也是推进国家生态文明试验区建设的必然要求[1]。

2 “河长制”实施后福州内河治理的创新发展

2.1 “河长制”完善了政府水治理工作的管理机制

福州市全市共有50 km2以上河流73条、城区内河107条。目前，5名市级河长、140名县级河长，843名乡级河长均已到位履职，1 834名河道专管员已到岗巡河，185个“河长制”办事机构实体投入运作，河长公示牌2 401面已设置完成，全市河流管理保护责任网已形成并不断完善。

“河长制”的实施，使管理机制由横向协调转变为横、纵向协调相结合。如此一来，在面对涉及多部门协作的内河治理工作时，既可以保证工作效率，又可以有效地减少“踢皮球”的情况发生；主要责任人明确，问责机制得以进一步完善，河长作为党政机关主要负责人，拥有相应的决定权，解决了“向谁反馈、谁来处理”的难题。对责任人的考核则由多种考核标准转变为统一的考核标准，考核涉及7个大类31个小项，并且明确说明了每一项的评测内容、评测方法、给分原则和分值[2]。

2.2 “河长制”进一步实现了多元主体共同参与治理

“河长制”的实施鼓励了社会多元主体加入河流治理，从此不再单纯地依赖政府开展治理工作，而是通过购买社会服务，借助公众、社会组织、金融机构等的力量来进行内河治理，形成了多元主体治理内河的局面。在“河长制”下，下列团体和个人可参与河流治理。

（1）各类相关企业及专业人士。福州市政府在内河治理上实现了与市场之间的互补。2016年，福州市引入了PPP模式。按照这一模式，政府与社会资本共同参与水系治理—政府让相关企业或专业人士从事其擅长的工作，政府在确认其内河治理成果后，再向这些企业或个人支付费用。这是企业及专业人士参与治河的一种方式。此外，企业还可提供融资，来支持“河长制”下的治河工作。2018年2月5日，福建省河长制办公室与兴业银行签订了《加强绿色金融合作全面推进福建省河（湖）长制工作战略合作协议》。根据协议，兴业银行将在“十三五”期间为福建省河（湖）长制项目提供不低于300亿元的绿色融资，提供绿色基金、绿色债券、绿色租赁、绿色信托等多元金融服务，并予以专项资金优先支持。

（2）社会组织。福州市有很多社会组织，如福建省环保志愿者协会、福建省青少年生态环保社团联盟、青年触享空间、绿闽青年交流服务中心等，这些组织对内河治理都有关注，并愿意参与到内河治理工作中。福建省环保志愿者协会开发了福建省民间“水环境监督举报平台”，福州民众可以通过这个监督平台，向工作人员提交监督情况与建议，有效提高了河长治河监督工作的效率。

（3）“百姓河长”。“百姓河长”是由福建省环保志愿者协会于2015年推出的，其目的在于探索民间“河长”保护行动与政府部门“河长制”的衔接，完善水环境监督网络，搭建政府、企业、社会组织、公众等合力治水的互动机制。该协会常务副会长张鼎华任“百姓河长”总河长，通过志愿者报名，组织选定推举出“百姓河长”。“百姓河长”经过专业培训后，可带动身边的人一起保护内河，让内河治理成为一种日常。目前“百姓河长”主要从事河段巡逻、沿河垃圾清理、拍照取证、进入社区宣传等工作。

2.3 “河长制”拓宽了民众对内河治理的监督途径

“河长制”设立了河长公示牌，民众可以通过河长公示牌所示信息参与监督。另外，民众可以通过传统新闻媒体、政府新媒体平台等参与监督，如通过福州报纸媒体、中国福州高端访谈、微信公众号等来了解有关“河长制”的知识及内河治理的近况，还可以通过福州市水利部、福州市河长制办公室、区河长办公室反馈内河治理的问题。

3 “河长制”下福州市内河治理中存在的问题

3.1 “河长制”相关制度不够健全，部分考核验收办法欠妥

《福州市全面推行河长制测评表》是福州市现行的“河长制”建设考评验收的依据，其涵盖范围广泛细致，但是仍存在问题。第一，公共评议方式单一，缺乏可信度和公正性。第二，对河流整治的考评忽略了河流的特点，考评办法有失公正。在考核制度上，虽然治河结果是最简单、直观的衡量标准，但是每条内河水质的差异性、治理的复杂性可能导致河长付出同样的时间与精力却得到不一样的治理效果。

3.2 “河长制”宣传工作不到位，市民关注度不高

在实际走访调研过程中，研究人员可以感受到有相当一部分人关注内河治理和“河长制”发展，他们积极支持相关工作的开展，对此抱有热切期望，甚至愿意投入一定的时间、精力、金钱以推动相关工作的进程。但是仍有相当比例的市民并不知道“河长制”的存在，没有见过河长公示牌，很少关注内河治理消息。另外，民间力量薄弱，民众参与度不高，民众监督方面也有一定的不足，这些都是需要解决的问题。

3.3 “河长制”的评估机制仍不够完善

福州市政府自上而下出台了一系列“河长制”下的内河管理日常规范及考核评估机制，通过走访及对部分行政区、街道、社区主管部门相关河长制工作汇报总结的资料整理，发现相当一部分主管部门的总结汇报内容流于形式，对一些考核指标的评估也比较随意，考核的结果也大多一团和气，没有实现预期的目标。

3.4 内河治理耗资巨大，河长工作开展仍存瓶颈

城市水环境改善是一场持久战，内河治理“症状在水中，根源在岸上，核心是管网，关键在排口”，是一个综合复杂的过程，耗资巨大。这些治理费用都依赖政府的财政拨款，财政压力无疑巨大。虽然福州河长办公室和兴业银行签订了优先贷款协议，但还是不能解决“河长制”工作的资金来源问题。

4 “河长制”下福州市内河治理的对策与相关建议

4.1 制定有关法律法规，进一步完善权责分配

目前，“河长制”的实施主要是行政授权，虽相一系列的规章制度相继出台，但是没有实现立法。有关部门可以将福州“河长制”推行过程中的一些成熟做法上升为法律法规，用立法保障河长权利，并确保其认真履行义务，用具有规范性和稳定性的法律来清晰界定“河长”及相关各类河流治理主体的权利与责任之间的关系，可以适当规避人治所带来的各种随意性、偶然性和差异性[3-4]。

4.2 完善治理监督机制，形成社会共治局面

上级主管部门加强应加强指导与监督。一方面应加强业务主管部门的指导与监督。上级水利、环保等业务主管部门应对地方河长治理内河的进展进行全方位的指导监督；另一方面应加强行政主管部门的监督与激励；此外还应加强社会大众的监督。在“河长制”下，应鼓励公民参与到内河治理工作当中，治理工作要对全社会公开，为公众监督开方便之门。

4.3 善内河治理的责任追究制度

完善内河治理的责任追究制度，让内河污染责任人承担相应的责任，付出代价，才能使内河治理长治久安。完善内河治理的责任追究制度，主要包括两个方面：一方面是污染者的责任追究，对破坏内河生态的污染者进行严惩，视情况进行罚款并给予思想教育。另一方面是治理者的责任追究，内河治理的责任追究往往比较复杂，有时内河上游若不及时治理，则会导致下游受污染，让下游治理者“背锅”，因此要完善内河治理检测系统，明确治理责任方。

4.4 增强居民护河意识，丰富治理宣传手段

为增强居民护河意识，有关部门可以考虑用形式多样的活动吸引福州市民参与到“河长制”下的内河治理中。地方政府可以组织志愿者建立“河长制”宣讲小组，进入街道、社区，向市民面对面地宣传有关的政策、法规、知识等，以此提高市民的内河治理意识及法律意识；可以开展中小学生内河治理知识教育课堂，或者举办知识竞答、征文等各类竞赛活动，激发中小学生的护河、治河热情；可以借助福州市文艺骨干的力量，创作与“河长制”下内河治理相关的情景剧、歌曲、小品等文艺节目，在福州的主城区进行巡演；还可以举办以内河治理为主题的微电影、摄影、文创、平面广告、公益视频等系列的比赛，用富有创意和趣味性的各类活动让福州市民置身其中，从而激发市民参与内河治理的热情。

4.5 保护之余，合理开发内河资源

福州市的内河曾经具有相当的水运价值，河长们可以从多个角度推动河流的治理，不要局限在改善环境这一个角度。合理的开发也是对资源的保护。古时候，福州内河孕育了榕城闻名于世的闽商、坊巷、船政等文化，在国内同等级城市中十分罕见，同时还衍生出内河商务、航道、军事等文化。河长们可以将内河综合治理与水上文化旅游开发相结合[5]，由此可产生良好的社会和经济效益，也符合内河整治的可持续发展。