地方政府融资平台公司的隐性债务风险研究

曾燕红 夏国强

青岛城投地产集团，山东 青岛 266061

地方政府融资平台公司通过有效的资金融通，确保了城市建设的资金需求，对地方政府收支不平衡起到了缓解作用，对支持城乡基础设施建设、推进城市化进程、促进经济社会发展起到了积极作用。但其发展也造成了巨大的债务风险，尤其是隐性债务风险。本文对政府融资平台隐性债务进行了研究，旨在为缓解政府债务风险、促进融资平台公司有序正常发展提供参考与借鉴。

1 地方政府融资平台公司的债务现状分析

2016 年以来，受经济增速下行及国家房地产调控的影响，政府部门陆续出台了一系列政策措施对地方政府融资平台及其债务进行了清理和规范，以防范债务风险。但目前地方政府融资平台公司仍然面临两大发展问题。

（1）政策调整后生存和发展面临的问题。在财政收支不平衡和确保经济增长的大背景下，仍然需要地方政府融资平台公司继续承担投融资功能，因此在较长一段时期内地方政府融资平台公司仍然不能脱离政府[1]。那么，如何在对于融资平台明文规定的约束下，继续融资完成政府交付的任务，是地方政府融资平台公司面临的重大问题。此外，地方政府融资平台公司还面临资金能力与所承担任务不匹配、偿还本息压力大的可持续发展问题。

（2）强制转型后经营和管理面临的问题。由于历史沉积的多种原因，地方政府融资平台公司短时间内退出是比较困难的。一方面转型项目难找，具有稳定现金流入的经营项目较少，缺乏稳定的经营收入和持续的现金流入，主业方向不清晰，缺乏有效资产，资产盈利能力较差；另一方面还存在政府性任务和经营市场化的矛盾、体制机制问题、运营管理低效问题，大多数地方政府融资平台公司转型缓慢，存在较大的隐形债务风险。

2 地方政府融资平台公司对政府隐性债务的影响

2.1 对隐性债务影响的特点

（1）容易引发地区性金融风险和财政风险。从地方政府融资平台公司历史发展和经营现状来看，其信用机制建立的核心是政府背书，本身所投项目多数为公益项目，获利能力不足，一旦地方政府融资平台公司发生债务风险，无论债务本身是否被政府甄别为政府性债务，都有可能被市场放大，直接视为地方政府信用失效，给地方政府债务带来直接冲击，容易引发地区性的金融风险和财政风险。

（2）对地方政府债务风险的影响仍将持续。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）颁布后，国家出台了一系列措施对地方政府债务进行规范，大大降低了地方政府融资平台公司的偿债压力。但地方政府债券主要解决的是存量债务问题。由于目前地方政府面临经济下行和稳增长的双重压力，地方政府融资平台公司和地方政府为保证经济增长，势必引发新的政府债务，使地方政府融资平台公司转型发展和地方政府债务管控措施失去效力。从媒体公开报道不难发现，各地开始出现地方政府融资平台公司代表政府作为PPP项目的发包方、政府购买服务的承接方、国家开发银行专项建设基金的股权回购方。

2.2 隐性债务风险的成因分析

（1）微观层面的原因。地方政府融资平台公司成立的目的不具有一般营利组织的特点，造成了管理、责任划分、操作制度不完善等，因而很多投资项目缺乏科学性，盈利能力不强，缺乏风险应对能力。同时，对于地方政府融资平台公司缺乏必要的监督机制，其信息披露不规范，难以对融资行为进行有效的内部审计，造成规避融资风险难。

（2）宏观层面的原因。地方政府融资平台公司经常运行在行政与法律的灰色地带，没有一个专门的机构对其债务进行监管。例如地方政府授权地方政府融资平台公司从事土地一级开发，往往一事一议地签订合作框架协议，缺乏法律法规的约束[2]。由于法律法规没有对地方政府融资平台公司形成有效的监管和指导，很容易造成难以弥补的风险。

3 政府的防控措施及应用效果评估

在政府债务风险日益加剧的情况下，政府部门连续出台了多项政策要求，对地方政府融资平台公司进行清理和规范，例如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）、《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕244号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部关于贯彻落实＜中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见＞的通知》(财金〔2018〕87号)等。从当前采取的措施来看，初见成效。

3.1 贷款规模得到控制，债务风险总体可控

为贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的精神，各省市均出台了措施对地方政府融资平台公司及债务进行清理规范，地方政府融资平台公司银行贷款规模的增长速度得到一定控制。金融业监管部门也逐渐开始重视平台公司贷款，逐步强化了监管措施，加强了风险控制。部分银行从 2010 年开始，缩小平台公司贷款额度，停止新增平台公司贷款，同时对有不良贷信用的平台公司贷款，确认了还款来源，加大了清收力度，目前来看反映出来的债务风险基本可控[3]。

3.2 贷款融资难度加大，部分平台公司自愿退出

随着银监会相关政策的出台，平台公司获得新发贷款的难度较大，融资成本越来越高，新发贷款在一些地方性金融机构已开始上浮 30%，甚至50%。直接融资和间接融资难度越来越大，国务院、地方政府各个层级对地方政府融资平台公司监管持续加强，这对于地方政府融资平台公司而言退出平台却成了好事。

3.3 项目融资呈现多元化，容易引起隐形债务风险

面对城镇化建设和地方发展的压力，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）颁布实施后，《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）要求项目融资呈现多元推进，因此出现了PPP、产业投资基金、政府购买服务等多种融资模式和渠道，其中有些融资模式操作并不规范，存在较大风险，而且有些不规范操作模式还涉及政府隐性担保和承诺。在这种情况下，政府融资平台公司债务风险更趋隐蔽。

4 地方政府融资平台公司隐性债务风险控制的对策

1）宏观层面：明确政府职能，加强外部监管，降低债务风险

（1）界定政府与平台公司关系，实现地方政府融资平台公司市场化运作。通过明确区分公司债务和政府债务，尽快厘清地方政府与平台公司的关系，进一步明确平台公司的定位，将其推入市场，使其信用基础不再依赖政府信用背书，建立现代公司治理制度，使地方政府融资平台公司实现自主经营管理，自负盈亏，自担风险。

（2）加强监管，进一步强化债务风险预警体系。审计部门要对地方政府融资平台公司资本金来源情况进行调查，同时对财务恶化和对合作违约情况发生建立预警、风险评估，通过及时有效的预防机制将风险降到最低。要根据有关规定，进一步建立完善必要财务信息披露制度，在一定范围内及时公开，使得有关监管部门和公众能够更进一步了解项目信息，增强社会资本参与信心。

2）微观层面：推动地方政府融资平台公司转型，优化管控模式，扩宽融资渠道

（1）分步推动地方政府融资平台公司转型。一是立即关闭没有实际资产的空壳平台公司。二是整合资本运作效率低下的地方政府平台公司，合理划分平台公司债务和政府债务的边界，提高企业效率和自身供血能力。三是实现地方政府融资平台公司的全面转型，对地方政府融资平台公司经营活动全面放开，完善公司治理制度，从根本上化解地方政府债务风险。

（2）剥离纯公益性债务，优化内部结构。一是剥离地方政府融资平台公司承担的纯公益性项目，避免由该类型项目带来的财政风险。二是适当通过民间资本的引入、资本运营手段的运用将公益性项目转化为经营性项目，更好地规避融资风险。三是进一步健全完善公司法人治理结构，同时要借鉴有效的集团公司管控模式，建立健全高效的组织架构和集团管控模式，进一步解决效率低下和国企的问题[4]。

（3）明确发展定位，充分发挥主业优势。一是要做好发展定位，对公司现有业务板块进行梳理，推进内部业务板块重组整合，优化内部资源配置，对于公司所擅长的主业领域要做专做大。二是通过改革，形成有效的管控平台和机制，产业适度多元化，争取成为产业链比较完善、自身优势能够充分发挥的地方政府融资平台公司。

（4）创新融资方式，拓宽融资渠道。打破土地融资和银行类项目贷款的固有思维，积极探索更多的新的融资内容和项目，如发行债券、私募市场债券融资、上市和非上市股权合作、融资租赁、 PPP融资模式。