生态文明内涵的解读及其制度保障

刘 燕,薛 蓉

(中山大学马克思主义学院, 广东 广州 510275)

现代工业发展与生产方式的局限性导致严重的生态危机，反映出征服自然与统治自然的社会行为偏差。缺少生态文明的发展理念和价值追求，导致人与自然关系的紧张，影响社会和谐关系。“如果生态环境受到严重破坏、人们的生产生活环境恶化；如果资源供应高度紧张，经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的[1]。”中国持续崛起的全民意志与国富民强的民族抱负已将“生态文明”从空洞的名词概念与文字符号推进为国家战略的重要组成，党的十八大正式确立了生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设等“五位一体”的国家发展总体布局，提出“从源头上扭转生态环境恶化趋势”的目标，十八大报告提出的“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的发展设想引发广泛且强烈的社会共鸣。将生态文明建设融入国家全面发展的各方面及全过程，是建设美丽中国也是实现民族永续发展的必然选择。

一、生态文明内涵的解读与价值维度

(一)生态文明内涵的解读

《尚书》曾言：经天纬地曰文，照临四方曰明。“经天纬地”指人类社会创造的物质文明用以改造自然；“照临四方”指精神文明以摒弃人类愚昧，可知“文明”指人类物质成果与精神成果的总和，是人类文化的凝聚与社会进步的象征。“生态”即“自然生态”，指生物间及生物与环境之间的相互关系与依存状态。“生态文明”指实现人与自然、人与人、人与社会之间以及各个系统之间以和谐共生、全面发展、良性循环、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。

人与自然的关系随时代差异呈现出显著不同。从渔猎社会进入到农耕时代，从对自然的畏惧到大规模改造，延续三百年之久的工业文明关注对自然的征服与支配，进入后工业时代则以尊重和维护自然、善待和顺应自然作为社会持续进步前提，人与自然关系经历了从“人类中心主义”到“生态整体主义”的转变。1987年，著名生态学家叶谦吉[2]针对当时我国生态环境趋于恶化的态势，首次明确提出：“人类既获利于自然，又还利于自然，在改造自然的同时又保护自然，人与自然之间保持着和谐统一的关系”。在《生态民主》一书中，美国学者Morrison[3]明确使用了“生态文明”(Ecological Civilization)一词，将其定义为一种新的文明形式，节制或克制“工业文明”破坏地球资源和生态环境。如果说农业文明是“黄色文明”，工业文明是“黑色文明”，可称生态文明为“绿色文明”。作为文明形态的延续，生态文明并非指脱离人类发展的方向，而是以深刻反思传统文明形态，强调以工业文明为基础，探求先进的发展理念、模式和道路，更加重视人类索求的自觉自律。这种文明观以尊重与维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点，追求人与自然、人与人、人与社会的和谐共生。与农业与工业文明的相同之处在于，这种文明观也主张在改造自然的过程中发展物质财富生产力以提高物质生活水准，重视人的主体价值；差异则在于，重视生态的重要性，尊重与爱护自然被视为持续增进人们物质幸福与财富满足的前提。显然，生态文明与工业文明存在着批判性继承与否定性超越的关系，承继工业文明的优秀成果、克服其缺陷与发展失误导致的各种矛盾与冲突，从而削减人类生存环境与社会持续发展的对抗性因素，调整文明发展方向，实现人与自然、人与人、人与社会的全面和谐的价值追求，将使人类从对物质财富的单一追求中得到解脱，使社会发展形态出现根本转变。这在客观上规定了“和谐”这一生态文明的核心价值理念或本质属性，生态文明的制度建设需要体现这一核心价值要求。

广义的生态文明主要包括三种生态环境——人与自然之间的自然生态环境、人与人之间的人文生态环境、人与自身之间的心理生态环境，并分别构筑了物质文明、政治文明与精神文明的基础。生态文明建设是涵盖物质文明、精神文明与政治文明建设的综合体系。而狭义的生态文明仅指人与自然之间良好的自然生态环境。但无论广狭与否，生态文明都是科学发展的前提与支撑，其终极目标都指向和谐，良好的自然生态系统和环境系统，不但直接关系到物质文明建设，也关系到社会安全与稳定， 且自身即是精神文明的重要组成。“和谐”的过程即是追求生态文明的过程，是各种矛盾冲突的生态关系走向文明方向的过程，是自然环境体现出的文明程度与科学发展之境界。换言之，生态文明则社会和谐。

(二)生态文明的价值维度

生态文明是建设美丽中国的基本要求，体现着中国追求全面进步、科学发展的价值导向。党的十八大报告指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”中国强盛不仅关注社会生态的优化、提升国民生活环境质量，也是中国崛起对推动世界可持续发展的郑重承诺。

第一，繁荣的生态文明标志着建设美丽中国的目标指向，人与自然的和谐是中国坚持贯彻可持续发展战略、全面建成小康社会的必然要求。生态文明建设因而必然立足于先进的发展意识、和谐的生态环境及科学的运行机制，某种程度上，美丽中国便是生态文明之国。1972年罗马俱乐部出版研究报告《增长的极限》(The Limits to Growth)轰动全球。这份报告第一次向人们展示了在一个资源有限的星球上无止境地追求增长带来的恶果，倡导人类必须自觉地抑制增长，否则，随之而来的将是整个人类社会全面崩溃的“零增长”结局。报告呼吁人类转变发展模式：从无限增长到可持续增长，并将增长限制在地球承载限度之内。修复人与自然的关系即是在修正恶性工业化、过度工业化的伤害与缺损，这是生态文明建设必须突出的方面。党的十八大报告则将这种发展理念进一步推进为国家战略，要求树立尊重、保护、顺应自然的生态理念，统筹兼顾经济发展、财富增长与生态平衡、生态和谐的关系，以保护持续发展需要依赖的良好环境，这是科学发展观的实践成果，也是中国追求全面建成小康社会的必然选择。展望未来，中国和谐社会的全面进步不仅以物质文明的飞跃与提高为前提，也必将以生态文明的提升为条件。

第二，生态文明建设体现出以人为本的核心价值，是对国民生存与发展环境诉求的关切，是执政为民国家治理理念的具体表现。这表现于两点：一是社会和谐。坚持人民的主体地位是政府反复强调的主张，数次政府工作报告都明确指出：始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。生态建设与经济、政治、文化、社会建设“五位一体”的发展布局相辅相成，直接针对生态环境的优化、将尊重自然作为发展的前提，其广义内涵的三种生态环境也指向提高物质生活水平、健全民主法治、夯实民生工程、丰富文化生活的和谐社会环境的价值追求。生态文明内在的和谐理念是构建和谐社会的价值依据，从社会关系角度，生态问题最终可以归结于利益问题，保护或破坏生态环境的行为与相应制度规定无一不牵涉到利益关系。在资源利用与治理成本分担问题上客观存在的阶层、区域与城乡差异，说明了生态危机反映出的社会利益矛盾。如何协调各种利益关系，构筑一个经济、政治、文化、社会、生态等各要素密切配合、相互促进的综合建设体系是推进生态文明建设必须重点关注的主题。二是个人身心和谐。科技主义、物质主义、消费主义价值导向放大了物质力量，引发激烈的个体竞争与冲突，掠夺公共资源、破坏公共生态是个体追逐物质利益的映射，对自然的敬畏、对生命意义的省察、对社会与他人的尊重让位于个人主义、自由主义，然而，自然资源终有极限，因此，通过生态文明建设追求个体的身心和谐与丰富，选择平和的生活态度与发展方式，是以人为本的核心价值的另一方面。

第三，中国的生态文明建设是中国政府推动建立“和谐世界”、维护全球生态安全、促进世界可持续发展的国家承诺，是作为崛起中的大国的国际责任。后工业时代，一系列生态危机诸如资源匮乏、环境污染、生物多样性遭到破坏是各国面临的共同挑战，加强合作，保护生态环境与自然资源、维护全球生态平衡是各国共同的义务和责任。在利用自然资源与承担生态责任问题上，中国政府主张各国共担责任、机会均等、合理补偿，反对各种利己主义与大国霸权主义。自1996年起，中国切实贯彻“可持续发展战略”，在推动全球生态保护和环境建设方面付出了巨大努力，并在人口控制、节能减排、生态建设等重要领域卓有成效。党的十八大报告指出，中国将继续“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。

必须指出，国家间贫富差距是阻碍世界和谐的主要因素，调整各国利益矛盾和冲突，在应对全球生态问题上共同决定、行动一致、共担利益风险是世界多元文明得以持续永存、所有生命能够和谐共处的关键之举。生态问题解决存在着多样化的思路或路径选择，各国面临不同的发展起点、生存境遇，存在各自特殊的历史轨迹、独特的自然条件与人文传统、社会管理机制、差异化的经济发展模式、文化观念与价值体系、工业化水准与发展深度等，说明生态文明建设模式的区别。建设生态文明是全球的普遍责任，但却不能因此而取代和否定各国和民族独特的生存条件和差异化的发展道路，否则，全球责任就将失去现实支撑。中国主张全球合作，也强调各国应根据自身现状、发展条件选择恰当的发展模式，无视客观现状、照搬他国模式有弊无益。全球生态建设不仅是保护自然环境与生态，也涉及到选择发展模式与经济增长路径的问题，更深意义上，存在着意识形态的差异甚至重大不同。因而保护生态的全球行动需要求同存异，确立包容的国际视野，营建彼此尊重、多元共存、互相支持的全球发展观，消除单边主义狭隘的意识形态差异是实现世界和谐的必然选择。“和谐不是抹杀个性，和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。和而不同，是社会事物和社会发展的一条重要规律，也是人们处世行事应该遵循的准则，是人类各种文明协调发展的真谛[4]。”建设生态文明、构筑美丽中国的战略决策是中国政府对国际社会的郑重承诺、对履行绿色发展责任的自觉担当，也是中国政府为全球持续发展贡献的力量。

二、生态文明建设的制度要求

非生态文明的价值观念和生产方式破坏人们生存发展的根基，减损生命价值。改变传统的思维方式和行为模式、确立新型生产方式和生活方式，要求人们既要考虑个人物质需求，又要考虑社会整体利益和生态效应。资源滥用，能源紧张，生态消耗，废水、废气、废渣的排放，不可回收垃圾的增多，农药残留与白色污染以及近年不断出现的食品安全问题，都给中国社会发展和国民生活质量产生巨大压力。中国作为拥有14亿人口的发展中大国，在资源、人口、环境、能源等各方面都遭遇严峻挑战。为避免陷入“中等收入陷阱”，延续中国社会转型的有益经验，采用中央政府强力推动制度变迁，既立足于中国国情与现实需要，亦符合国际发展趋势。然而，中国国情也决定了生态文明制度建设不能走极端，为保护生态而束缚经济发展，需要采用生态友好型的方法、技术和发展模式实现经济较快较好地发展，这是科学发展观“以人为本，全面协调可持续”的理念在生态治理问题上的体现。现实国情决定了中国必须吸取恶性工业化的经验教训，摒弃“先污染、后治理”的发展道路，充分发挥后发优势与比较优势，以先进的发展理念指导未来道路，建设资源节约型、环境友好型社会。

从分析社会制度入手探讨人与自然关系的异化，是马克思主义的一个基本观点。生态问题在近代资本主义掠夺式生产方式和消费主义生活方式下愈演愈烈，西方国家生产关系、社会制度及发展模式全球扩张的结果导致生态危机的全球化。早在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思就探讨了生态问题，认为不合理的社会制度导致的人与人关系的对立是人与自然关系异化的社会根源[5]。在《资本论》中，马克思进一步指出，“社会化的人，联合起来的生产者，将合理的调节他们与自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让他作为盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换”[6]。服务于人民的根本利益是中国道路选择的立足点与出发点，而美丽中国则以人的自由全面发展为根本目标，生态文明与中国发展模式的结合为中国繁荣壮大提供了新的更高的平台。而要根本上超越传统工业文明的窠臼，走向和谐共进、生态良好的新型文明发展之路还需落实于现实制度层面。

第一，制度是文化与文明的重要载体，制度建设是生态文明的根本保障。文明成果通过政治、经济、法律等制度形式得以巩固和传承，是实践智慧的凝聚，用以规范、协调社会实践。制度的进步与科学性设置代表文明进步，构成了一个社会发展的基础，生态文明制度则是生态文明建设的基础性保证，它为生态文明建设提供了监督、规范与激励约束的力量，是全面建成小康社会的根本性、战略性前提。王彬彬[7]指出，“如果认为制度是文明的重要特征和主要内容，或者更宽泛地说，文明本身就是一种制度，那么生态文明就是一种为‘人与自然’关系立法的制度体系。”没有制度的制定、完善和执行将难以完成生态文明建设的设想与实践。对资源与环境的危急现状人们有普遍共识，但为追求经济增长的高速度，无论个人还是组织或各级政府都不会轻易放弃危害环境者、掠夺资源者，制度建设的滞后是关键原因。邓小平[8]曾言：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分行事，甚至走向反面。”制定健全的、实施性与操作性的制度去落实生态文明建设的各种具体要求迫在眉睫。充分吸收借鉴生态文明的先进理念和精髓以纳入制度体系设置是建设和谐社会的必然要求。党的十八大提出生态文明建设整体规划，体现出执政党对生态问题的深刻认识与时代把握。

第二，制度建设能够深化对生态文明建设的认识，有益于保证美丽中国的整体发展方向。有学者认为，除生态意识文明、生态行为文明、生态产业文明之外，还必须包括生态制度文明，这构成了生态文明的四大组成。作为生态文明建设的制度保障，生态制度占据重要地位[9]。制度建设的过程是全面审视中国生态问题方方面面的过程，吸取教训、总结经验有助于更加理性高效地选择生态文明的建设道路、途径及实现方法和手段，这是一个否定之否定的提高过程。“制”是节制、限制，“度”指尺度、标准，“制度”表明节制人们行为的尺度；制度也称为“建制”，包含价值判断与价值偏好，从而规范、影响体系中人们的行为。诺贝尔经济学奖获得者诺思视制度为社会游戏规则，是为人们的相互关系而人为设定的制约，作为社会博弈规则，它定义和限制了人们的决策集合[10]。生态问题源于社会、源于“公地悲剧”，当前中国生态问题的严重性使之不再仅仅是表现为生态系统恶化的地区性政治问题，而已然成为国家总体性政治问题。“如土地开发的刚性需求与城市土地存量不足的矛盾、城市人口快速增长与垃圾围城处理技术和能力不足的矛盾、工业增长中废水废气的增长快于处理设施和能力增长的矛盾，以及人们生活水平提高带来了私家车数量的巨增，道路资源供给与机动车保有量的矛盾，等等。诸如土地瓶颈问题、垃圾问题、空气问题、水质问题等，如果没有制度保障就不能得到很好的解决，不仅影响到经济的发展，而且还会引起一定程度的社会危机[11]。”离开政治的参与，生态问题本身难以得到根本解决。

第三，制度建设能够推进生态文明伦理，内化为人们的道德主张。制度建设为中国各行各业、各个区域与组织、不同阶层个体确立了行动标准、实践指南与奖惩尺度，生态文明制度使生态文明建设有法可依、有据可依。现实社会中，制度更多地指向正式制度，表现为各种法律法规、章程、规约、规则等的总称，并与相关实施机制共同构成实践行为的激励约束。这种正式制度对人们的价值倾向、文明信念、伦理规范、风俗习惯、道德观念以及意识形态等非正式制度产生关键影响，正式制度内化为自觉行为是实现制度“无为而治”的理想境界，具有持久的生命力。这一过程将使制度的强制实施机制转变为民众道德标准、伦理倾向和舆论监督机制，形成社会共识与民众自觉，最终形成社会习惯。生态文明制度建设即是要制定出符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等，不仅如此，制度建设还涉及到各项实施制度间的相互配合、协调整合与偏差修正调整，如此方成体系或系统，将克服生态文明建设的混乱无序，取得激励约束的协同效应。中央政府工作报告明确的关于生态文明的制度包括：国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度和环境损害赔偿制度等。生态文明制度的贯彻落实和遵守执行需要做到规范优先、确保制度的执行力，维护其严肃性和权威性。

三、生态文明建设的制度保障

要实现生态优化与国家经济发展、政治与社会进步之间的协调发展，必须降低经济发展的资源代价、生态与资源成本，并以社会的全面发展反哺自然生态，实现环境改善、生态优化、资源再生的统一。中国以经济建设为中心，在从落后的农业国家向现代化工业国家迈进的过程中，关注经济兴国，一度出现了注重调整社会阶层与城乡利益关系而忽视社会整体协调发展的倾向，制度建设现状与生态文明的要求差距颇大，可以概括为以下几个方面的制度性、体制性问题：

第一，较低的生态政治意识与生态伦理观念反映出紧迫的生态制度建设与滞后观念间的矛盾。有学者指出，在中国传统政治思维中一直将自然生态系统看成人类社会的附属物，忽视自然生态系统的内在规律，表现出人类中心主义的倾向。这种传统的政治思维定势一直不同程度地影响着人们的认识[12]。张瑞和秦书生[13]认为，较低的生态政治意识是束缚中国生态政治发展的重要因素，缺少思想认识前提和将生态制度建设纳入各级权力机构制度体系主流的意识与动力，生态文明制度建设完全可能成为“制度陪衬”与“施政花瓶”。较低的生态政治意识不仅表现在领导干部唯GDP为重的思想桎梏，未充分认识到生态文明建设的战略紧迫性与全局重要性，而且表现在社会公众生态意识与维权意识的普遍薄弱，属于政府倡导型参与状态，“经济靠市场、环保靠政府”是比较通行的观点。缺少主动性与独立立场的社会参与其系统性、持续性、决策执行的监督有效性无疑十分脆弱，更有甚者，高碳出行、过度消费、滥砍滥伐、排污造污、破坏自然、污染环境等危害自我与危害他人的行为还在一定范围盛行。“仅有制度规范是不够的，生态制度文明必须满足三个条件：一是制定了促进生态文明的制度，而且这些制度规范是较为完善的；二是这些生态环境保护制度得到了较为普遍的遵守，主要体现在：人们熟悉生态环境保护制度，主动执行这些制度规范，主动与生态环境保护违法行为作斗争，广大群众环境伦理道德水平较高；三是生态环境保护和建设取得了明显成效[14]。”中国面临着严峻形势，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，环境容量有限且十分脆弱，“思想是行动的先导和动力”，许多党政干部缺乏生态文明意识，生态制度建设实际上仍未进入主流政治行列，于企业则直接导致生态问题层出不穷，于公众则表现为虚弱甚或虚假的民意支持。不改变这种淡漠的文明观念与空洞的制度现状，实现生态文明将会成为空中楼阁。

第二，生态环境保护法规需要完善，反映出现有发展格局与生态文明制度建设的矛盾。环境问题的产生是多年累积的结果，因环境污染导致的健康受损事件屡屡曝光，引发喧嚣的社会舆情和严重的群体事件，环境问题从隐性变为显性。不能否认中国环境法制建设取得的成就，自1978年环境保护首次被写入《宪法》，已初步形成了一系列保护资源环境的法规和制度，先后颁布了二十多部环境与资源方面的法律，一百多件法规和规章。但现行环境保护法规大多是在“有计划的商品经济”的转型背景下建立起来的，重经济轻环保、重发展轻生态建设的格局没有根本改变，环境总体恶化、资源过度开发的趋势未有根本改变。法规有待完善表现在：其一，缺少生态安全保障的纲领性、统合性法规。生态文明建设追求的是广义的生态安全，包含水、土地、矿产、森林等自然资源、能源、污染控制、耕地保护、环境安全、食品粮食安全等诸多方面，现有生态保护方面的法规分别从以上部分各自相对狭隘的领域进行规范，顾此失彼，法规的配套性与协调性存在明显缺陷，忽略了生态之间的依存与相互关联。如关于湿地、森林、生物多样性和湿地法规涉及的生态安全，对存在内在关联的粮食、能源、污染控制等核心内容涉及有限甚至完全忽略，仅为狭义的生态安全。这导致法律和规章制度的规范化、体系化建设程度较低，说明综合性环境保护法作为基本法的地位尚未确立。其二，法规修订滞后，与紧迫的生态文明建设差距较大。如在社会舆论的强烈要求下，大气颗粒物PM2.5直到2011年才纳入监测体系正式成为企业排污规范，而2005年就确立的“森林碳汇”(即国际“碳排放权交易制度”，简称“碳汇”)在现行森林法规中，至今尚未得到体现与落实。其三，现行相关法规中存在导向差异甚至相互矛盾的情况。为控制污染而忽略节能、为节能而弱化环保的冲突性规定尚不统一，节约能源和污染控制法规相对独立。有学者认为这是制度规则出现“碎片化”问题的原因[15]。

第三，生态文明建设的制度操作、政策执行尚不到位。有法可依或有据可依，与执法必严、违法必纠是连续的体系，即使是科学设计的制度规范其落实也有赖于操作执行的到位。中国早在改革开放初期就制定了环境保护政策，但环境与生态破坏与当初的保护目标渐行渐远，其原因：一在执行过程，二在地方政府注重地方经济发展与官员政绩考核导致的“机会主义行为”偏好。2007年7月17日的《OECD中国环境绩效评估》认为，中国虽为世界第四大经济体，但环境标准却与其经济地位差距甚大，更接近于某些最贫穷国家。在政策操作执行方面的主要问题：其一，地方利益与部门利益倾向严重，环境保护的地方规定操作性有待提高，中央政府引领制度创新、地方政府依据区域情况进行创新的格局有待提高。生态建设依然多以行政与计划手段为重，中央政府命令式和补贴式的执行模式并不能充分保证实施效果，效果欠佳。其二，生态文明建设的顶层法规和制度规定作为宏观调控工具而非刚性约束规则，原则性特色突出，但在执行中自由裁量空间过大，约束的弹性过强无助于严肃执行，而政策执行的随意性甚至违规执行却很常见。其三，违法企业处罚力度不足，违法成本低增强了企业生态环境破坏的激励。按需落实、权衡执行限制了执法力度，降低了制度执行的强制力与约束力。相比较，守法与遵守政策要求无论对地方政府还是企业反而可能是一种“愚蠢的选择”，这说明了执行实施中的外部负效应。其四，生态制度的相关法规条文基本不含操作层面的细节，多以细则、条例、政策等形式进行细化，而细则、政策多具有临时性、多变性和非连续性的特点，降低了法规的权威性和实际执法的效果，降低了企业、投资商的长期预期，并且提高了投机性选择偏好。如中国2005年颁布《可再生能源法》，基本不含操作细节，内容简单，全文不足四千字；而美国参议院2010年发布的《美国电力法(草案)》，对CO2交易明确规定了限价，在12美元(通胀下每年增长3%)至25美元(通胀下每年增长5%)之间。比较而言，更加具有实践操作性。

第四，生态文明建设的实施机制有待提升。制度体系由制度环境、具体制度安排和实施机制构成[16]，制度建构与实施机制不可分离。实施过程的问题表现在：其一，中国实行渐进式改革，生态文明建设的核心环节是地方政府对国家制度、中央政府政策的再解释和再创新，法律法规、条文、政策的顶层设计需要地方政府积极配合、扮演“第一行动集团”的角色[17]，换言之，由于利益差异与目标多元，部门间、中央与地方间的权力博弈使得环境管理体制的分割、独立现象严重。中央政府关注的国家公共利益与地方政府关注的地方或部门利益之间的冲突，使得自上而下的制度供给与地方的现实选择出现差异。政府间多重的委托—代理结构，不对称与不透明信息、过高的监控实施成本也减弱了制度实施与地方监控的效果。其二，在生态制度再创新方面，地方政府的能力和意愿与本地区生态资源富裕程度、本地发展目标有关。除前文提到的地方领导对生态文明建设缺乏认识，停留于文件层面外，意愿不足表现在目标弱化，即注重招商引资、承继传统产业转移实现地方短期经济增长，视生态文明建设与政策执行为长远性目标，这是工业文明时代的典型做法。意愿不足还表现于目标异化，即将其他政策、资金、项目金打包成生态文明建设的一部分，出现“生态文明是个筐，什么都往里面装”的现象。其三，官员晋升的“锦标赛机制”(Rank-Order Tournaments，最早被用于研究企业经理报酬契约与业绩水平之间关系)与“赢家通吃”的奖励制度已被用来解释官员升迁、地方经济绩效与“中国增长之谜”[18]，官员的晋升激励被视为是“中国改革和发展区别于其他发展中国家的最大特色之一”[19]。唯GDP为重的官员考核选拔制度也导致了以竞争对手为敌、过度竞争、重复建设、牺牲资源环境换取任期内经济增长等附加成本。低碳发展、绿色发展、循环发展作为生态文明建设的途径，尽管有规划和指标，却缺少具有较强操作性的目标责任制考核、奖惩、监督、责任追究等制度以及公众参与机制，某种程度上，官员晋升的“锦标赛”异化为“生态破坏锦标赛”，出现了“GDP越高、经济增长越快、生态破坏越大、政绩越高、晋升越快”的恶性激励。其三，建设资金限制，生态环境治理明显滞后于经济发展。已有资金使用不当、预算软约束以及地方政府预算内配套环保资金到位不足是其中三大问题。各地环保部门地位尴尬，人、财、物受制于各地政府，执行效力不足，主动性受到制约；同时，环境资源管理体制方面还存在着政出多门、责权不清的问题，高昂的协调成本也降低了生态治理成效。其四，生态环境恶化祸及子孙，透支子孙的资源、福利和幸福，对缺少发言权的后代是“先天的痛”，而生态文明建设福泽万代。这种关注后代的代际补偿是当代人道义与伦理上的自我约束与承诺，而道德伦理的栽培既是教化的产物，亦是惩罚的“作品”，需要法律规定、市场机制与舆论监督付诸实施。

如何针对中国生态文明建设的制度缺陷进行修正、改进，是值得深入探讨的话题。