基于政策工具视角下的国家中心城市发展政策分析

关孔春

【摘 要】国家中心城市政策工具既是国家中心城市发展的关键因素和基本保证，也是国家中心城市实现其功能的重要手段和有效途径。文章以扎根理论为思想基础，从基本政策工具和国家中心城市统筹协调发展两个维度对2014年以来我国国家中心城市指导性政策文本进行分析，深入剖析了我国国家中心城市政策文本中存在的缺失与冲突等问题，旨在为今后国家中心城市相关政策的制定提供优化和完善建议。

【关键词】政策工具;国家中心城市;内容分析

国家中心城市政策工具作为国家选择、确定城市发展、对城市进行引导、监管的公共政策方案，是促进区域经济发展、实现国家中心城市公共政策预期目的的途径和手段，是政策目标与政策结果之间的桥梁和纽带。国家中心城市作为拉動区域经济发展的纽带，是人类社会发展与追求的必然选择。因此，从政策工具视角审视国家中心城市政策，理顺城市发展规律，找出政策制定的着眼点，对于促进国家中心城市健康有序发展具有积极的理论意义与实践意义。

一、政策工具视角下的政策分析框架

随着政策研究的升温，政策工具成为了政策研究的焦点问题。对政策工具的产生进行追溯，目前学术界普遍认为政策工具最早产生于20世纪50年代中期，经历了80年代的兴起阶段后90年代得到了快速发展。政策工具不同于政府工具，政策工具是政府工具不可或缺的部分。研究政策工具有利于了解国家的发展动向，把握住国家发展的脉搏。因此，利用政策工具对不同方面、不同领域进行研究分析已经成为当下公共政策研究中的一大趋势。随着研究的不断推进，学者们对政策工具的理解更加深入，“他们认为公共政策工具是政策分析中在工具理性层面上的发展与深化，它是公共政策制定者政治博弈的结果，反映了政策的延续性，并非是单纯的技术行为。” [1]

（一）X维度：基本政策工具维度

基于学术界对政策工具进行了不同分类，本研究以罗伊·罗斯韦尔（Roy Rothell）和沃尔特·泽哥菲尔德（Walter Zegveld）对政策工具的分类为标准，将政策工具分为供给型、环境型和需求型。具体来看，供给型和需求型政策工具对国家中心城市建设起直接推动和拉动作用，环境型政策工具则对国家中心城市的发展起着外部影响的作用。

环境型政策工具是指政府政策对国家中心城市未来发展所产生的一种外部影响和渗透，即政府通过法规管制、金融支持、税收优惠等政策为国家中心城市提供有利的发展环境，以推动城市自身的发展。环境型政策工具包括目标规划、法规管制、金融支持、策略性措施等方面。

供给型政策工具是指政府通过各种方式的支持，加快国家中心城市的发展，增强其辐射带动作用。根据政府对国家中心城市支持方式的不同可以将供给型政策工具划分为人才培养、信息支持、基础设施建设、资金投入和公共服务几种。

需求型政策工具指政府通过服务外包、海外机构等方法拉动国家中心城市向全方位和高水平发展的政策工具。因此，可以将需求型的政策工具分为政府采购、贸易管制等方面。[2]

（二）Y维度：国家中心城市统筹协调发展评价维度

研究国家中心城市的相关政策对国家中心城市未来的发展而言具有非常重大的意义。但单一划分指标往往不能很好地体现和概括有关国家中心城市政策的所有特征，也不能全面审视政策文本制定的远大目标和深远意义。因此，有必要引入Y维度统筹协调的多元视角，对我国国家中心城市的相关政策进行综合分析与衡量。基于对国家中心城市相关政策的内容和近年来国家对城市发展的要求，研究将能有效衡量我国国家中心城市发展的因素归纳为4个方面，具体如图2所示。

（三）二维分析框架的构建

基于上述X维度和Y维度的内容构成，我国国家中心城市政策二维分析框架如图2所示。

二、国家中心城市政策文本的样本选择及分析

（一）国家中心城市发展政策的样本选择

为了确保研究的严谨性、科学性，本文所选政策文本全来自国家权威机构发布的与国家中心城市发展密切相关的文件，最终筛选出从2014年到2018年的国家中心城市发展政策文本共9份（见表1）。

表1 国家中心城市发展政策文本统计

（二）国家中心城市发展基本政策工具编码

本文对上述9份政策文本的内容按照“政策编号—章节/具体条款 ”进行编码，形成基于政策工具的国家中心城市发展政策文本的内容分析单元编码（见表2）。（限于篇幅限制，中间“3—8”号政策编码省略。）

表2 政策文本内容分析单元编

（三）国家中心城市发展政策——X维度：基本政策工具分析

根据X维度的分类要求，对编码好的政策单元进行归类，结果如表3所示。

对表3进行分析可知，国家中心城市发展政策文本综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具。但从这3种政策工具在总体政策工具中所占比重来看，呈现出占比失衡的状态。环境型政策工具占70%处于领先地位，供给型政策工具为23%，需求型政策工具只占7%。由此可知，目前主要依靠环境型政策工具推动国家中心城市的发展。

1.环境型政策工具过溢

整体来看，环境型政策工具使用较多，这符合我国的基本国情。因为国家中心城市建设在各方面都还处于探索阶段，导致在政策工具的使用上绝大多数还处于目标规划层面。在所使用的政策工具中也存在着政策不够清晰、模糊性较强的问题，导致政策缺乏实际操作性，降低了政策应有的成效。

从数据分析结果来看，在环境型政策工具中目标规划占比最高，占比为65%。策略性措施相比其他政策工具更具可操作性，因此在环境型政策工具中策略性措施起到了行动规划的作用。在法规管制、金融支持和税收优惠三个方面呈现真空地带。国家中心城市作为最高级别的城市，在金融支持和税收优惠方面相比于其他城市而言它们大多自身就是城市经济发展的风向标，因此，国家将金融支持和税收优惠更多的转向其他一些中小城市是实现城市整体发展的战略选择。

2.供给型政策工具不足

整体来看，供给型政策工具占23%，占比偏低。从具体分析来看，基础设施为11条所占比重最高，公共服务有2条，人才培养有1条，信息支持、资金投入和项目培育都为0。基础设施政策具有突出优势。公共服务和人才培养决定着国家中心城市未来的发展态势，但在整个政策中这两个方面是非常缺乏的，因此，有必要加强对这两个方面的重视。在政策文本中未见信息支持、资金投入和项目培育的相关政。

3.需求型政策工具短缺

需求型政策工具对国家中心城市的发展具有直接的拉动作用。与环境型政策工具相比需求型政策工具更具直接性和快捷性。它不仅保证了国家中心城市发展的持续性，同时还提高了国家中心城市发展的质量。但是通过对一系列政策文本分析的结果来看，需求型政策工具只占7%，应用相对不足。具体来看，各个方面占比都不高，服务外包和海外机构分别只有1条，贸易管制2条，政府采购为0。然而，这类政策工具相比其他两类政策工具来说指向更为明确，是促进国家中心城市发展最为直接的方式，它们的缺少弱化了政策整体的指导作用，但这为后续的政策制定提供了进步的空间。

（四）国家中心城市发展政策——Y维度：统筹协调的多元审视

在X维度分析的基础上，加入Y维度衡量指标，研究从经济、开放、创新、生态几个维度出发，分析这些政策维度对于国家中心城市发展的影响，分析政策工具运用的合理性，得到图3所示的二维分析结果。

根据图3可知，有关于经济发展的政策工具18条，占总体政策工具的29.5%，其余依次为城市开放26.2%，城市创新24.6%，城市生态19.7%。从各类数据在总体中的占比分布来看，关于经济发展的政策工具位列前茅，城市开放和城市创新所占比重相差不远，城市生态紧随其后。从经济发展的政策工具占比来看，虽然其占比位列前茅，但是与城市创新、城市开放和城市生态的占比情况，相差不是很远。在国际层面，国家中心城市是全球资源配置和产业分工体系的重要功能節点，是国家对外开放的重要载体。[3]因此，国家中心城市在发展规划中将对外开放列为重点具有其合理性。近年来国家对创新高度重视，创新是一个城市发展的不竭动力，增强城市的创新力是实现城市可持续发展的原动力。在这组数据中城市生态所占比重最低，就城市发展的整体要求而言，要实现城市的全面协调可持续发展需加快城市生态建设的力度。

三、结论与建议

（一）X维度的研究启示

首先，环境型政策工具占比超过70%，这是我国对国家中心城市高度重视的集中体现。环境型政策工具作为国家中心城市发展的直接影响因素，对于国家中心城市的发展具有非常大的影响力。但从政策文本分析结果来看，目标规划占比过大，导致政策的宏观性和模糊性太大，降低了政策的实际可操作性。

其次，从总体上来看供给型政策工具的使用略显不足。基础设施建设在整个供给型政策中所占比重最大，体现了政府对于国家中心城市基础设施建设的重视。人才培养、公共服务和项目培育在已有政策中是短板。最后是公共服务和项目培育，这些诸多方面无一不和政府挂钩，这就涉及到政府的公共服务，在建设服务型政府理念的影响下，社会发展逐渐由之前的政府主导转变为政府引导，多元治理的社会格局进一步加强。

最后，需求型政策工具对国家中心城市的发展具有拉动作用，但是目前我国关于国家中心城市的政策中需求型政策工具相对短缺，我国国家中心城市尚且还处于自我发展的阶段。基于政府人力、物力、财力的有限性，政府已经无法实现全能型的政府，反而是出现了政府失灵的状况，“‘失灵'在社会治理中不断蔓延，逐渐呈现出常态化趋势，并且形成‘治理失灵'的总体性存在形式。”[4]然而，“在社会复杂性无限增长的规律面前，因为受制于资源等的限制，政府职能的增长是有限的。”[5]介于这种状态，最恰当的办法是政府通过权力的分解，把一些技术性工作外包给拥有专业技术的企业，这样一来不但能够减轻政府压力，还能够增强社会对政府工作的理解和支持。

通过以上分析结果，我们可以从中发现政府对于国家中心城市发展政策的制定从政策工具的层面来看比较青睐于对环境型政策工具的使用。环境型、供给型和需求型三种政策工具在政策中的运用程度总体来看呈现出失衡状态，政策制定者在今后的政策制定中需要合理的调整三者之间的使用率，政策工具的着力点应该从环境型的政策工具逐渐向供给型政策工具和需求型政策工具合理分配，使供给端和需求端两侧发力，发挥政策的“推——拉”作用。

（二）Y维度的研究启示

国家中心城市的发展需要统筹协调多个方面。当前国家中心城市发展政策中对各元素的构成还存在很大区别。经济发展始终处于主导位置，这与当前我国处于社会主义初级阶段的国情有着本质的联系。城市开放程度和创新程度在政策文本中的比重相对于城市生态来说更加趋于合理。城市生态对国家中心城市发展的推动作用体现尚不明显。鉴于此，可以从以下两个方面完善我国关于国家中心城市发展的政策。

一方面，通过经济政策的宏观把握保持经济运行总体平稳、稳中有进发展态势的同时兼顾城市的全方位发展。通过对政策文本的分析来看，政策工具使用还处于失衡的状态。新时代应该加强对城市生态等后发者的重视，补齐国家中心城市政策制定的短板，实现经济由高速增长向高质量增长转变，转变单方面追求经济效益而破坏生态环境的粗放型经济增长模式，促进国家中心城市全方位多层次的发展。

另一方面，促进城市创新推动城市生态。创新已经成为当今社会的主题，创新来源于知识的流动与交融，城市作为知识的凝结，承载着创新的使命。尤其是对于当前国家中心城市的相关政策制定来说，各政策工具并不是毫无关系的单一个体，而是互相影响的有机整体。城市的创新可以影响到城市的生态，城市生态可以通过科技创新实现更好的修复和提高，城市生态又反作用于城市创新。因此，新时代提升国家中心城市的全面发展，城市经济、城市开放不可松懈，城市创新和城市生态也需严格抓起。

【参考文献】

[1]宁甜甜，张再生.基于政策工具视角的我国人才政策分析[J].中国行政管理，2014（04）：82-86.

[2]张韵君.政策工具视角的中小企业技术创新政策分析[J].中国行政管理，2012（4）：43-47.

[3]田美玲，方世明.国家中心城市研究综述[J].国际城市规划，2015，30（02）：71-74+80.

[4]郑家昊.“治理失灵”及其救赎——兼论两种不同的社会认知观及行动方案[J].学海，2016（03）：132-137.

[5]郑家昊.论高度复杂性条件下的政府职能议题——职能转变路向与研究范式变革[J].探索，2017（01）：27-33.

[6]李健，王博.基于政策工具的中国节水政策框架分析研究[J].科技管理研究，2015，35（04）：218-223.