论行政规范性文件实施后评估

【摘 要】行政规范性文件实施后评估是对其进行事后监控的一种方法，但其却存在着制度上不完善、实施过程中不规范等问题。要使行政规范性文件实施后评估的有序进行，必须明确评估的主体、程序、标准等内容。行政规范性文件实施后评估是一种结果导向的评估，因此，其评估结果必须产生应有的效力。

【关键词】行政规范性文件;主体;程序;标准

颁发行政规范性文件是各级政府机关进行行政管理活动的重要手段，由于其数量繁多、层次多样、种类繁杂，从而存在着杂、乱、多、不规范等问题，有的甚至出现任意设定处罚权、许可权等现象，因此，加强对问题行政规范性文件的监控已成为当务之急。目前，对行政规范性文件进行规监控的措施主要有：事中的程序控制、定期清理、备案审查、以及事后的行政复议监督、司法审查监督和实施后评估等。目前虽然现行制度规定了行政规范性文件实施后必须进行评估，但因为缺乏统一的关于行政规范性文件实施后评估的操作性制度，导致在评估实践中操作上的不统一、不规范，其在实践中并没有发挥应有的作用。

一、行政规范性文件实施后评估的必要性

1.是更新政府管理理念的需要。从国际上政府绩效评估发展的趋势来看，政府绩效评估不能简单地看成是对政府业绩进行评价的手段，而应当是在新公共管理理念支配下的一套科学的管理系统。所以，行政规范性文件实施后评估应当是在当代政府行政管理创新背景下所进行的创新政府管理理念的一个基本内容。要求其在行政管理理念指导下正确理解和界定行政规范性文件实施后评估，正确把握其评估过程中指标的全面性和代表性，以使对规范性文件的评估切实体现市场和顾客导向。只有这样，才能明确界定评估的概念、把握评估的标准与方法、确定评估的基本目的，并构建完善的评估程序。

2.是解决问题行政规范性文件的需要。通常行政规范性文件被老百姓称为“红头文件”，而长期以来，“红头文件”满天飞，多、乱、杂，有的违反相关法律规定，有的相互之间发生不一致，有的“废改随意”，等等，这既影响了行政规范性文件本身的权威性，也削弱了行政机关在民众中的公信力，更损害了公民、法人或其他组织的合法权益。这些文件被称为问题“红头文件”，并且问题“红头文件”在现实中并没有得到根治。虽然行政机关采取了许多措施对行政规范性文件进行监控，如备案、行政复议、定期清理等，但这一问题始终未能得到解决。笔者认为对行政规范性文件实施后进行评估可以对问题行政规范性文件进行全面的檢测与评价，找出问题的“症结”所在，从而探寻一种解决的良策。

3.是构建责任政府的必然需要。责任政府包括三个方面的内容：第一，责任政府意味着政府能积极地满足和实现公民的正当要求;第二，责任政府要承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任;第三，责任政府意味着要有一套对政府的控制机制。责任政府的建立，行政问责制的推行，就是要确立“结果导向的责任政府”理念，政府的主管部门要对自己的行政行为负责。[1]行政规范性文件实施后评估实际上就是事后通过独立的评估主体对其实施效果、文件本身的质量、文件的规范化等进行全面的评价，从而对问题行政规范性文件的制定机关及工作人员进行问责。

二、行政规范性文件实施后评估的主体

评估主体即是要解决“谁来评估”的问题，评估主体的确定对于评估活动能否顺利进行、评估活动能否取得实效是至关重要的。实践中关于评估主体一般有三种模式，即内部主体模式、外部主体模式和多元化主体模式。而我国现目前采取的是典型的内部评估主体模式，即由行政规范性文件的制定机关与实施机关来组织评估。且地方政府机关在具体施行过程中也是采取内部评估主体模式，如浙江湖州市人民政府于2012年颁发的《湖州市行政规范性文件评估办法》明确规定：负责市人民政府规范性文件实施的部门为该规范性文件评估工作的评估机关（同一规范性文件有两个以上机关负责实施的，主要负责部门为评估机关）;广东东莞市政府于2010年颁发的《东莞市政府行政规范性文件评估清理办法》规定：规范性文件评估清理工作由规范性文件实施机关（解释机关）负责，同一规范性文件有两个以上实施机关（解释机关）的，由主要实施机关（第一解释机关）负责会同有关部门评估;广东惠州市政府于2011年颁发的《惠州市行政机关规范性文件评估办法》规定：市政府法制机构、市政府规范性文件原起草单位或主要实施单位和部门规范性文件发布单位等是具体负责实施市政府或市直部门规范性文件评估工作的单位（称为“评估机关”），等等。这种内部评估主体模式事实上是很难收到实效的，因为其在评估过程往往会“避重就轻”，从而导致对评估活动流于形式。

要使行政规范性文件实施后评估产生应有的实效，必须转变当前的评估主体模式。根据行政规范性文件评估的实际情况，我国可以采取多元化的评估主体模式。多元化评估主体不仅有利于反映民众的利益诉求，并增强民众对行政规范性文件的认同，而且可以保障行政规范性文件评估结果的客观公正，对所评估的行政规范性文件作出全面、准确、客观的判断。

三、行政规范性文件实施后评估程序

行政规范性文件实施后评估是对所评估的行政规范性文件做出评价，这种活动也应当根据一定的程序而为，这是保障评估活动有序进行并取得应有实效的客观需要。精心、慎重地对行政规范性文件实施后评估程序进行科学、合理的安排是开展评估工作的首要任务，只有形成一套完善的评估程序，评估工作才能沿着正常的轨道运行。西方许多学者对政府绩效评估进行过许多研究，提出许多有理论价值的观点，对我国政府机关开展绩效评估有参考价值。如美国行政学学者马克.霍哲教授认为：一个良好的绩效评估程序应包括鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果（完成目标）的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息七个基本步骤。[2]我国行政学学者彭国甫教授认为政府绩效评估应当分为三个阶段：前期准备阶段、评估实施阶段和结果运用阶段，并且认为前期准备阶段包括确定评估项目与制定评估方案，评估实施阶段包括参照评估指标体系和评估标准、全面收集有关信息、对信息进行处理及作出评估结论，而结果运用阶段主要是指运用绩效评估结果改进财政预算、公共政策、公共责任、人员管理、部内合作、公共服务、发展规划等。[3]也有学者认为地方政府绩效评价的基本程序应当包括准备阶段、评价实施、报告公示阶段、评价结果运用阶段和全程监督五个阶段。[4]

根据我国近年来对行政规范性文件进行评估的实践经验和行政规范性文件绩效评估的实际情况，必须确定下列程序为其评估的基本程序。即行政规范性文件实施后评估包括普通程序（又称一般程序）和简易程序两种，普通程序分为评估的准备、实施和结果运用三个阶段。评估准备阶段包括下列内容：拟定评估计划、评估动议、制订评估工作方案、成立评估工作小组、确定评估具体时间、送达相关文书、制定评估的调研提纲、设计具体的评估调查问卷表等;评估实施阶段是评估的中心环节，其主要包括：收集评估信息、整理与分析评估信息并作出初步的评估结论、提交评估报告等;评估结果运用阶段主要是根据评估结论对相关行政规范性文件进行相应的立、改、废及对相关机关与人员进行问责。对于争议不大，且在实施过程中没有产生较大的不良影响的，且对行政规范性文件所进行的是正常的年度评估，可以不按照上述程序进行，而采取简易程序进行评估。

四、行政规范性文件实施后评估的标准

评估标准是评估过程中所应当遵循的基本准则与尺度。确定评估标准既便于评估对象的正确选择，也利于评估方法与评估指标体系的建构。在当前的行政规范性文件评估实践中是各个评估机构“各自为政”，各个评估主体所确定的评估标准也是“五花八门”，这既不利于评估的统一开展，也不利于对行政规范性文件进行规范性检测根据近年来行政规范性文件评估的实践和行政规范性文件评估的特定要求，其评估标准主要有合法性标准、合理性标准、技术性标准和效益性标准。

合法性标准是核心标准，这一标准是其他标准确定的基础和依归。合法性标准是对所评估的行政规范性文件有关规定是否与法律法规和国家政策规定相一致进行评价。合法性评价是法治行政的基本要求，也是在推行依法治国过程中要求行政机关对自己的行政行为所规定的一个“底线”。合法性标准在评估实践中具体表现为形式合法性、程序合法性、實质合法性三个方面。合理性标准则是基本标准，其能够弥补合法性标准的不足。合理性标准在对行政规范性文件进行评估的中过程是不可或缺的，因为行政规范性文件是政府用以进行行政管理的手段，其涉及对象是不确定的，并且文件中赋予了行政机关在许多领域中的自由裁量的权力。合理性评价可以有效防止行政规范性文件制定过程中的自由裁量权的滥用。技术性标准主要包括形式结构技术、内容结构技术和语言表述技术三方面，即根据评估的技术性标准要求对行政规范性文件进行相应的完善，使行政规范性文件体系呈现为统一、协调的整体。效益性标准则是一个综合性评价指标，包括经济效益、社会效益、行政效益和法律效益四个方面。

五、行政规范性文件实施后评估的效力

任何评估活动必须在评估之后根据其评估的结论或评估报告对相关工作采取一定的整改措施，同时对在评估中发现的相关责任人应当承担一定的法律责任的必须由有关机关依据法定的权限和程序对有关机关或公务人员追究其法律责任。行政规范性文件实施后评估是一种典型的结果导向的评估活动，其要求应当以评估的结果作为对评估活动进行整体评价的最终目的，操作过程再完美，如其结果没有产生应有的实效，则评估的价值得不到体现。行政规范性文件绩效评估的整个过程实际上就是一个“求真”、“求善”、“求美”的过程，“求真”要求在评估过程中尊重客观事实，准确收集一手评估资料与数据;“求善”要求评估的结果和报告应当全面反映行政规范性文件存在的问题与缺陷，并提出适当的评估意见，以供相关行政机关改进工作;“求美”要求根据评估报告和结果所提出的评估意见对行政规范性文件进行完善，使行政规范性文件在制度和形式上都趋于完美。要使行政规范性文件实施后评估产生实效，必须在制度上完善相关的规定;及时、客观、公正地做出评估报告与评估结果，并提出相应的评估意见;建立评估结果的回应监控机制。

行政规范性文件实施后评估是我国法治政府评价体系中的重要内容，其尽管在我国行政管理活动中存在着不完善之处，但不能否定行政规范性文件实施后评估在法治国家、法治政府实现过程中的重大作用。希望通过行对政规范性文件实施后评估的研究，推动其在制度上不断趋于完善，在实施过程中能够恪守制度规定，使评估取得应有的效果，同时能够在我国法治行政的推进过程中发挥正能量。

【参考文献】

[1]何凤秋.政府绩效评估新论[M].北京：中国社会出版社，2008.40.

[2][美]马克·霍哲.公共部门业绩评估与改善[J].张梦中译，中国行政管理，2000（3）.

[3]彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索，2004（10）.

[4]崔丹丹.环环相扣——浅谈绩效评估程序的完善[J].甘肃农业，2006（11）.

作者简介：曾志华（1978—），女，湖南衡阳师范学院法学院副教授，主要研究方向：行政法。