干部积极有为需要更明确的激励

郑嘉璐

十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》总结了我国国家制度和国家治理体系多方面的显著优势，其中就包括了“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势”。

的确如此，干部的选拔机制是一个国家政治生态的重要组成部分。选拔机制越科学，就越能激发各级领导干部务实工作的积极性，提升治理效能。习近平总书记在关于《决定》起草过程的说明中提到，《决定》在征求意见期间，各方面提出了许多好的意见和建议，其中一条建议就是：围绕坚持党管干部原则，就完善干部管理制度、激励干部担当作为和狠抓落实、培养干部斗争精神和斗争本领提出要求。

选贤任能、激励干部担当作为，已经成为国家治理现代化过程中的一大焦点问题。有了制度，还需要转化为治理效能的能力，这就离不开高素质干部队伍。中国特色社会主义制度的诸多显著优势，特别是集中力量办大事、自我完善等，同样离不开高素质干部队伍。

那么，干部的选拔应该依据哪些标准？官员升迁机制如何激励干部奋发有为？打造良好的政治生态还需要做好哪方面的工作？带着这些问题，《南风窗》记者专访了中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授竹立家。

官员的选拔与激励

南风窗：当前在基层出现了一些不敢做事、明哲保身的干部，他们认为多干多错、少干少错，所以工作的积极性不高。有人说，这是因为问责制度十分严格，这些干部害怕犯错，所以应该更多地发挥容错机制的作用。

竹立家：问责制是对公共权力管理和监督的一种方式，它的依据是“权力与责任对等”的原则，目的是防止权力不作为、胡作为、乱作为，造成公共资源或价值蒙受巨大损失。

与问责制度相对应，容错是激励权力“有所为”的创新机制，是让干部们愿意干事、敢干事、能干成事的激励机制。无论是问责制还是容错机制，本质上都是提高权力运行效能的制度措施。只不过问责制是从防止权力出错的角度保证权力运行的效能，而容错机制则是从鼓励权力改革创新的角度提高权力运行的效能。二者的目标是一致的。

从政府管理与改革的角度讲，容错机制作为鼓励官员改革创新的正向激励机制，其实有几个前提。一是错误不是由官员“主观意愿造成的”。既然是创新，是摸着石头过河，失误在所难免。改革过程就是“试错”过程，要允许官员犯错误。二是集体决策失误，决策过程如果是按照民主和法制程序進行的，符合程序正义的原则，而不是拍脑袋胡乱决策，或在执行过程中出了错，责任就不能由官员个人承担。三是能及时纠正错误，一项改革创新项目或决策措施，在实施过程中出了错能够及时发现并纠正，避免了进一步的损失，那么，这样的错误是可以容忍的，不能被问责。

容错机制的根本目的，就是保护领导干部的创新积极性，激励领导干部有所作为，提高政府效能。当前，中国确实需要一批敢于创新、勇于创新的领导干部，保护和激励他们的积极性非常重要。

南风窗：容错机制可以减轻干部们“多做多错”的担忧，但是从正向激励方面，怎么样鼓励干部多干事，干实事？

竹立家：要打破干部不作为、乱作为、应付差事，的确需要一种激励机制。问责制度其实是一种否定机制，告诉官员犯错以后会受到什么处分。现在我们必须要制定一个肯定机制，规定官员做得好了会得到什么奖励，让能干的好官员前景一片光明，得到应有的回报。

现在好多官员很焦虑，就是因为不知道怎么样才能得到提拔，好像辛辛苦苦做了很多工作，到最后也不一定能升上去，我们应该给官员们更明确的预期：只要你工作做得好，就有更多的提拔机会。

南风窗：干部的选拔机制是鼓励干部积极有为的一个重要手段，你认为当前的选拔机制还有哪些可以改进的地方？

竹立家：我们当前的干部选拔机制确实存在着一些问题，可能会形成劣币驱除良币的情况。这是因为有些干部的提拔并不符合程序、遵循制度，而是由某些领导的意志决定的。这样一来，有些业务能力并不强、工作也不认真负责的人，却可能因为溜须拍马和贿赂领导得到提拔。最典型的例子就是司法部政治部原主任卢恩光，他一个体工商户，竟然凭着买官卖官，一步一步被提拔，这对那些踏实做事的干部是一种伤害。

好的官员选拔机制至少要做到几个方面，科学、客观、合规。

比方说绩效制度。随着网络和信息化时代到来，几乎每个岗位都可以通过绩效考核的方式予以评估，这就客观多了。举个例子，广东顺德的检察院就给各个科室设计了一套绩效考核制度，基本上每个岗位都是由电脑打分。一份文件到这个科室，规定时间内就要往下传，如果拖了几天，就要扣分，就在绩效中体现。这样一来，日常工作的规范化程度就会很高，办事也不会拖拖拉拉的。

现在好多官员很焦虑，就是因为不知道怎么样才能得到提拔，好像辛辛苦苦做了很多工作，到最后也不一定能升上去，我们应该给官员们更明确的预期。

工作量、工作效率、工作成绩都体现在绩效考核中，每月都有，年年都有，将来选任干部就是最重要的参考。这样解决了一个问题，提拔干部不再只是上级领导说了算，客观绩效摆在这里，做了多少工作，做得怎么样，一目了然，人为干预的因素就少得多了。

资历也是官员提拔的重要依据。行政工作也好，管理工作也好，都是政策性、程序性工作，所以一般来说，越熟悉工作流程、越有工作经验的人越能把工作做好，所以得到提拔的可能性就更大，这样才客观。

总之干部的升迁机制还是得科学、客观，不能由人说了算，不能哪个干部觉得好就提拔了。

制度的执行还不到位

南风窗：反腐败是各级官员都非常关心的问题，在你看来，打击腐败工作中的制度建设完成得怎么样了？未来的工作重心应该放在哪里？

竹立家：十八大以来，中国在反腐方面取得了重大成就，特别是在制度建设方面确实有重要进展，比如巡视制度、民主生活会制度、监察委的设立等等，腐败蔓延的势头得到了有效遏制，群众也是支持和欢迎的。

现在的主要问题是制度执行还不到位，这是个大问题。我举个例子，民主生活会制度非常好，它是党自我净化的重要手段，但在具体执行方面，形式主义、官僚主义还是很严重的，可能在中央层面、省级层面还比较好，但越往下形式主义就越突出了。

比如“红红脸出出汗”，是很有价值的：我有什么缺点，你有什么缺点，政策哪有问题，谁没做好，怎么改进，都可以提出来。可基层的一些民主生活会变成了互相吹捧，就算指出缺点，也是鸡毛蒜皮的问题，上不了桌面。大家只说好的，还怎么红脸、出汗？

民主生活会流于形式，批评与自我批评不到位，结果就是在权力运行过程中，还是“一把手”说了算，因为领导有问题，周围的人不敢说嘛。这是很严重的，可以看到，我们近几年抓的贪官，大多都是在“一把手”的岗位上犯了错误。

民主生活会这个例子说明，我们是有制度了，但在落实过程中间，也有一个最后一公里的问题。

南风窗：要想打通这最后一公里，避免好的制度流于形式，你认为应该怎么做？

竹立家：加强群众参与。我们好多单位，在群众参与方面调子喊得很高，但做得很少，这也是个比较普遍的问题。

群众参与是反对官僚主义、形式主义最重要的一个手段，当着基层群众的面，听听群众的声音，接受群众的监督，官僚习气自然会少一点，官员做事也就不敢流于形式。还是以民主生活会为例，我们现在开放式的民主生活会很少，我认为至少要对普通党员开放，甚至对一般群众开放，要听到基层的声音，而不是几个领导互相吹捧。

加强群众参与的方式还有很多，比如很多单位都有网上渠道，各个县市也有市长公开热线，但这些反馈渠道、举报平台的回应性还不够。收到了举报总得有个说法吧？有人满怀期待地向上反映了情况，结果没有回应，石沉大海，这些网络平台不就又流于形式了吗？所以抓好了制度落实，我们的政治生态才会有大幅度的好转。

南风窗：中国提出要建立不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，当前的反腐败工作进展到哪一步了？

竹立家：我认为当前还处在不敢腐的阶段。我们未来5～10年的一个重要任务就是通过制度，形成“不能腐”的机制。

从源头来看，我们要通过制度来堵住腐败的漏洞，这就需要一个规范的权力运行程序，来约束权力。可以看到，权力腐败的一个重要表现，就是无视程序、无视规则，比方说本来应该集体决策，结果“一把手”不走程序，一拍脑袋要交给谁做，就给谁做了，这个过程就可能滋生腐败。

群众参与是反对官僚主义、形式主义最重要的一个手段，当着基层群众的面，听听群众的声音，接受群众的监督，官僚习气自然会少一点，官员做事也就不敢流于形式。

从结果来看，对权力的监督要跟上。我們的监督制度是在完善，可还要落到实处。比如说来自人民代表大会的监督就还不到位，要知道，人大代表是有质询权的，可以对于政府权力的运行、重大决策的制定予以质询和监督，但是目前质询制度几乎很少真正发挥作用，有的地方一年一次都没有，这是不行的。

只有制度方面的约束到位了，形成“莫伸手，伸手就被抓”的氛围，才能真正实现不能腐和不想腐，因为你一伸手就被抓了，没有腐的可能性了。

营造良好的政治生态

南风窗：想要营造好的政治生态，未来应该朝什么方向努力？

竹立家：我认为有三个方面要做好，一是权力廉洁，二是民主，三是依法治国。

最根本的是要保持权力的廉洁，权力廉洁才有效，党的领导体制才能发挥主导作用，否则公共权力就没有权威性了。假如一个领导胡作非为，他就别想再号召别人做事情了，因为大家都不信服他。也就是说，一个领导的个人品质或者权利意识有问题，很可能带坏一大片政治生态。他说的和做的不一样，台上报告的和台下真干的不一样，那让别人按规则规范来做，别人能做吗？如果谁遵守规则谁吃亏，不按规则做的人反而能耀武扬威，从理性人的角度讲，你会怎么做？

其次是民主。我们应该在整个社会形成一种民主环境，让人民群众能够参与到政治生活中间去。习近平总书记说，要形成一个人人有责、人人尽责、人人共享的社会。有责必然有权，这是一个矛盾的两个方面，所以要形成良好的政治生态，必须给人民群众权利，比如老百姓的监督权，必须落实。我们需要思考，在决策过程、管理过程中，怎么样让老百姓参与进去，包括我们各级人大代表的选举、怎么做得更好、真正体现老百姓的意愿等等。

最后是依法治国。法律是个体社会行为的底线，任何法律都是对个体行为进行规范。但这里需要注意，依法治国不光是要约束老百姓，更重要的是要求官员必须按照法律来使用权力。换句话说，依法治国不是依法治民。现在好多人把依法治国理解为依法治民了，总想着用法律来盯紧老百姓，这是不对的。要首先用法律制度来约束公共权力，这样治理效能才会大幅度提升。