司法责任制背景下捕诉合一的合理根据及完善

原立荣，刘铃悦

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的提出

检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体，是检察权内部配置和管理的表现形式，对检察权运行和检察职能的履行发挥着重要作用。在我国检察机关内设机构改革的历史上，捕诉合一和捕诉分离曾交替存在，且许多时候都是两者并存的状态。根据现有资料，检察机关历史上的捕诉关系大致经历了三个阶段。第一阶段为1978年至1996年的捕诉合一时期注1978年检察机关恢复重建后，最高人民检察院设立了刑事检察厅。《中华人民共和国人民检察院组织法》(1979年)第20条规定：“最高人民检察院设置刑事、违纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”1982年最高人民检察院对有关厅局进行调整时，将原刑事检察厅更名为一厅。1988年，根据最高人民检察院机构改革“三定”方案，又将1982年以来的一厅改回刑事检察厅，此时的刑事检察一厅主管对普通刑事案件和自侦案件的审查批捕、审查起诉、支持公诉工作，并对公安机关侦查活动、法院审判活动进行侦查监督和审判监督。直至1991年，《人民检察院刑事检察工作细则(试行)》第7条规定：“人民检察院办理审查逮捕、审查起诉或免予起诉的案件，实行专人审查，刑事检察部门负责人审核，检察长或检委会决定的制度。对重大复杂案件，刑事检察部门在提交检察长或检察委员会决定前，应组织集体讨论。”。第二阶段为1996年至2018年捕诉分离向捕诉合一的过渡时期[注]1996年最高人民检察院在全国检察机关第二次刑事检察工作会议上提出批捕、起诉分设两个机构的改革要求后，最高人民检察院于1999年将刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅，2000年分别更名为侦查监督厅和公诉厅。各地检察机关也参照这种模式，对两个机构进行分设，实行捕诉分离的办案模式。在这一时期，检察机关也开始推行捕诉合一的改革。例如，2012年最高人民检察院在《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》中，明确要求设立未成年人刑事检察独立机构的检察院，一般应实行捕、诉、监、防一体化工作模式，由同一承办人负责同一案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作。此外，地方检察机关也纷纷探索捕诉合一的办案模式。从2000年开始，海南、广东、湖南、吉林等地相继开展捕诉合一试点改革。。第三阶段为2018年至今的捕诉合一时期[注]2018年，最高人民检察院再次实行内设机构改革，撤销原来的侦查监督厅和公诉厅，由第一、二、三、四检察厅按照罪名分类实行捕诉合一的办案机制。。至此，我国检察机关捕诉关系经历了由合到分再由分到合的历史变迁。

捕诉合一是相对于捕诉分离而言的。所谓捕诉合一，是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查批捕、延长侦查羁押期限、审查起诉、羁押必要性审查、出庭公诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一检察官或检察官办案组办理。目前，学界对捕诉合一试点工作的推行总体上持积极态度，讨论的重点主要围绕捕诉合一的价值功能、理论分歧、试点经验等方面展开，而对于捕诉合一的合理根据及完善措施则缺乏相应的精细化研究。对此，本文以司法责任制为背景，深入论证捕诉合一的合理根据，立足检察权运行的实际效果，分析捕诉合一的实践成效，在此基础上，澄清理论界的质疑，同时对捕诉合一在具体运行中出现的倾向性问题提出对策，供学界和实务界参考。

二、捕诉合一的合理根据

捕诉关系的再调整，不仅关涉检察机关内部职权的优化配置，更承载着一定的价值预设功能，其背后的逻辑机理与理论正当性是审视捕诉合一的重点所在。从捕诉分离到捕诉合一，既不是纠偏，也不是倒退，而是在全面落实司法责任制的背景下，随着检察机关内设机构的整合、办案权限的下放以及追责机制的强化，对检察权整体运行机制作出的合理调整。

(一)前提：内设机构的整合

检察机关内设机构的整合为捕诉合一提供了契机。为促进检察工作专业化同时辅助检察长管理，检察机关对内设机构进行增设和细分。但由于顶层设计的缺位，导致部门设置标准混乱，管理上呈行政化倾向，职能交叉重复，影响了检察权运行效能以及“检察一体”的外部形象。在新一轮司法改革的顶层设计中，检察机关将内设机构整合作为司法责任制改革的配套措施。除此之外，监察体制改革进一步促进检察机关内设机构设置与职权配置的重组。职务犯罪侦查部门转隶后，检察机关“侦—监—诉”的部门设置与工作机制简化为“监—诉”的体制，业务结构趋向扁平化[1]。对此，实行“大部制”内设机构整合以及检察工作扁平化管理已经成为改革的共识与逻辑起点。

然而，从检察权运行的实际效果来看，基层检察院案多人少的矛盾并没有得到明显缓解，员额制改革加剧了当前司法资源的有限性与案件数量阶段性增长之间的冲突，影响了改革设计者的制度预期。究其原因，虽然检察机关精简了内设机构，但原有的业务工作并没有因部门的整合而减少。尤其是在捕诉分离的办案模式下，批捕权与公诉权分别由检察机关内设机构的不同部门或者同一部门不同承办检察官行使，案件在不同承办检察官之间的程序流转在一定程度上影响了检察权的整体运行效果。面对司法实践的现实需要和检察职能的不断调整，检察机关再次提出捕诉合一的改革动议。

(二)保障：办案权限的下放

为健全检察官办案责任制，最高人民检察院在关于司法责任制的实施意见中规定，以检察官负责审查批捕、审查起诉为原则，检察官办案组负责为例外，但批捕和起诉的决定权依然由检察长行使[注]最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第5条规定：“审查逮捕、审查起诉案件，一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。独任检察官、主任检察官对检察长(分管副检察长)负责，在职权范围内对办案事项作出决定。”第16条规定：“检察长统一领导人民检察院的工作，依照法律和有关规定履行以下职责：(一)决定是否逮捕或是批准逮捕犯罪嫌疑人；(二)决定是否起诉……；(十)法律规定应当由检察长履行的其他职责。副检察长、检察委员会专职委员受检察长委托，可以履行前款规定的相关职责。”。在检察一体的运行模式下，检察官并无多少实体性权力，检察权的行使在很大程度上仍然受制于检察长或者检委会的决定。司法责任制的核心要义是“让审理者裁判，由裁判者负责”[2]。为此，司法责任制必须以承办检察官对案件的处理有决定权为前提，明晰权力清单的职责权限，只有赋予检察官对承办案件的主体地位，才能要求其对负责的案件承担责任，这是司法规律的基本要求。

进一步放权给检察官是推进司法责任制的应有之意。将批捕与公诉的决定权同时赋予一名承办检察官，是对全面落实检察官司法责任制的现实回应。根据司法责任制对检察官履职的要求，检察官在办理案件中应当亲自询问证人、参与侦查活动、收集核实证据等[注]最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第17条规定：“检察官依照法律规定和检察长委托履行职责。检察官承办案件，依法应当讯问犯罪嫌疑人、被告人的，至少亲自讯问一次。下列办案事项应当由检察官亲自承担：(一)询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的其他诉讼参与人；(二)对重大案件组织现场勘查、检查，组织实施搜查，组织实施查封、扣押物证、书证，决定进行鉴定；(三)组织收集、调取、审核证据……；(七)其他应当由检察官亲自承担的事项。”。事实上，从案件的审查批捕到审查起诉环环相扣，前一个程序对证据的收集、审查和把握，必然影响到后一环节的决定，而后一环节对案件的最终处理应当建立在对前一环节形成心证的基础上。因此，只有还权于检察官，才能要求其恪尽职守地对待自己办理的案件。相应地，在对司法权力再分配的同时也要考虑权力滥用的风险，不批捕、不起诉或者撤销案件等权力应当由检察长或检委会保留，这样做一方面有利于加强内部监督制约，另一方面也可以对检察权的运行及时纠偏。

(三)制约：追责机制的强化

司法责任制以司法职权的内部分配为基础，因而司法责任制的实施首先涉及司法机关的人员调整，与之相关的问题是检察机关实行人员分类管理制度，将员额制检察官作为司法改革的配套措施之一，突出检察官的司法主体地位，对一些重大程序事项有权作出实体性处理[3]。与此同时，也要将检察官办案主体地位与加强监督制约相结合，坚持权责明确的监督机制。为规范检察官依法履职，最高人民检察院对此进行了严格规定，通过随机分案为主，指定分案为辅的案件分配机制，网上业务系统办案的工作运行机制，以常规抽查、重点评查、专项评查为主要手段的办案质效评价机制，对检察权的运行进行全流程动态监督。

责任机制的强化客观上使得检察官更加审慎地行使权力，避免了因权力集中而被滥用的风险。在捕诉分离模式下，如果公诉部门对侦监部门批捕的案件作出不起诉决定，则意味着后者将承受不利的绩效考核。受制于部门间的利益关系，公诉部门很可能“带病起诉”，而一旦检察机关的指控不能成立，在进行责任认定时，因权力主体的分散，难免出现部门间扯皮、推诿的情况。而在捕诉合一的运行机制下，批捕与公诉的权力主体同一，检察官在批捕的同时就要充分考虑公诉的效果，确保批捕的正确性和起诉的有效性。一旦法院最终判决无罪或者判处有期徒刑以下的刑罚，承办检察官必须承担不利的绩效后果，落实“谁办案谁负责”的追责机制。

综上所述，在司法责任制背景下，检察机关以内设机构改革为契机，以办案权限的下放和追责机制的强化为关键，通过“放权”与“限权”并举，将捕诉合一的运行限度限制在合理范围，在实践运行中取得了卓越成效。

三、捕诉合一的实践效果

捕诉合一是对司法机关内部职权的再分配，这种再分配是否合理，关系到司法责任制改革的成效。实践证明，捕诉合一有利于提高办案效率、加强侦查监督、保障审前辩护、减少审前羁押、强化监督制约，客观上保证了案件质量，有效推动了检察权运行机制的重塑性变革。

(一)提高办案效率

捕诉合一有利于提高办案效率，缓解人案矛盾。第一，捕诉合一有利于缩短办案期限。例如，苏州市吴中区人民检察院自2017年实行捕诉合一以来，审查起诉阶段案件办理期限减少了五至十个工作日[4]。在备受社会关注的“长生疫苗案”中，长春市高新区人民检察院组成捕诉合一办案团队，依法提前介入，帮助统一证据标准，从公安机关立案侦查至审查起诉，仅用了十七天时间，减少了退补侦查的适用[5]，极大地缩短了诉讼周期，提高了诉讼效率。第二，捕诉合一有利于简化不必要的诉讼环节。为避免职权配置的交叉重复，考虑权力运行的机会成本，捕诉合一能够简化权力运行的中间环节，实现权力运行效能的最大化。《上海市检察机关捕诉合一办案规程(试行)》(以下简称《上海规程》)第26条规定：“对于事实清楚、证据确实充分、案情简单的认罪认罚案件，移送证据材料与审查逮捕时没有实质性变化，且侦查机关已经根据建议进行相关补充侦查的，应当简化审查、快速办理，不再单独制作审查报告，但应当将审查中需要说明的问题记录在案、随案归档，审查起诉期限一般不超过10日。”2018年《北京市检察机关刑事检察审查工作座谈会纪要》(以下简称《北京纪要》)中指出，审查逮捕和审查起诉阶段的工作具有重复性特点，在制作审查报告时应突出各阶段不同的工作要求。在批捕阶段，对认罪认罚案件可参考公诉审查报告的制作方式进行简略，对于其他事实清楚、证据充分的案件，可适当简化审查逮捕意见书内容，重点对事实证据、法律适用进行分析论证；在审查起诉阶段，可在完善审查逮捕意见书的基础上撰写案件审查报告，重点对全案事实证据特别是捕后新增事实证据、法律适用、量刑情节辩护意见等进行全面分析论证。第三，捕诉合一有利于实现审前阶段案件的繁简分流。例如，山东省广饶县人民检察院实行捕前过滤分流机制，明确公安机关提捕案件类型和情形，对不符合条件的案件不再批准逮捕，规范类案批捕标准，对于某些不需要批捕的案件采取刑拘直诉的做法，有效降低了批捕案件数量，提高了逮捕质量和办案效率，有利于破解案多人少的困局，减轻办案压力，为捕诉一体的办案模式提供了有力支持[6]。

(二)加强侦查监督

捕诉合一有利于加强侦查监督，强化监督效力。第一，捕诉合一有利于推进以审判为中心的诉讼制度改革。以审判为中心的诉讼制度改革关键在于庭审实质化，因此，审查批捕和审查起诉都应当以庭审的标准和要求为导向，将检察机关对侦查的引导贯穿审查批捕和审查起诉的始终，在批捕时即以公诉的证据标准引导侦查取证。例如，《上海规程》第17条规定检察官在做出是否批准逮捕决定的同时，应当根据案件具体情况，结合庭审指控需要，就后续侦查工作提出有针对性、可操作性的补充侦查意见，并督促侦查机关落实。由此，捕诉合一有利于通过审查批捕和审查起诉的实质化，进而推动庭审实质化。第二，捕诉合一有利于防止捕诉脱节。在捕诉分离模式下，侦监部门一旦做出是否逮捕的决定，对于后续的侦查监督就因责任转移较为松懈，对于审查起诉需要补充侦查的证据，怠于与侦查机关展开进一步的沟通交流，甚至对于证据不充分的案件，往往采取“不捕不诉”的办法规避责任追究[7]。这种消极监督导致案件进入审查起诉阶段后，公诉部门对于批捕阶段要求继续侦查的证据往往不知道落实得如何，对补充侦查的目的也不甚了解，特别是监控录像、通话记录、痕迹鉴定等一些关键证据的补充往往错失最佳时机[8]。在实行捕诉合一模式后，检察机关将侦查监督提前到审查批捕阶段，变消极监督为积极监督，从介入案件时起，就将审判阶段的证据标准通过审查批捕向侦查阶段传导，以判决的标准倒逼侦查质量，在批捕阶段就建立起证明犯罪的证据体系，与侦查机关的沟通更加顺畅[9]。监督方式的转变使得检察机关提出的补充侦查方向更具针对性，符合侦查监督的运行机理。第三，捕诉合一有利于畅通与侦查机关的沟通机制。在审查批捕阶段，检察官批准或不批准逮捕后，通过与侦查机关采取机动沟通和定期通报相结合的方式，继续做好跟踪、监督、引导工作。在审查起诉阶段，检察机关为与侦查机关就退回补充侦查的内容和方式达成共识，在制发书面退补侦查提纲的同时，就重大复杂敏感案件进行当面沟通，加强退补侦查说理，提升退补侦查质效，避免审查起诉阶段不必要的退补侦查。

(三)保障审前辩护

捕诉合一有利于保障审前辩护，实现人权保障。有论者认为，捕诉合一有压缩嫌疑人及其辩护人审前辩护空间之虞，容易导致审前辩护流于形式。事实上，捕诉合一并未造成审前辩护的虚化，反而更加有利于审前阶段的辩护权保障。具体而言，第一，捕诉合一有利于扩大审前阶段刑事辩护的覆盖面。最高人民法院、司法部颁布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》第2条对自行委托辩护和适用普通程序、简易程序以及速裁程序审理的案件审判阶段的指定辩护作了规定。与之相比，在捕诉合一办案模式下，审前阶段刑事辩护的覆盖面获得了实质性的补强。比如，《重庆市检察机关捕诉合一办案暂行办法》(以下简称《重庆办法》)和《上海规程》中均指出，“审查逮捕中应当查明犯罪嫌疑人或者其监护人、近亲属是否已委托辩护律师，已经委托的应当听取辩护律师的意见。发现犯罪嫌疑人符合刑事诉讼法规定的法律援助情形或者是未成年人，没有律师为其提供辩护的，应当通知法律援助机构为其提供辩护，并向侦查机关提出纠正意见。”第二，捕诉合一有利于辩护意见发表的连贯性。根据笔者在C市Y区检察院的实证调研，只要犯罪嫌疑人在审前阶段聘请了辩护律师，检察官就应当主动听取辩护人的意见。审前阶段承办人的一致性，使得检察官能够一体化地了解辩护观点，从而有利于犯罪嫌疑人和辩护律师辩护意见发表的连贯性。第三，捕诉合一有利于辩护意见听取的实质化。《北京纪要》和《重庆办法》中均指出，检察机关在审查批捕阶段听取辩护律师意见的，对要求调取可能影响定罪量刑证据的意见，应当纳入引导侦查取证的范围，对有无社会危险性的意见要认真分析研究；在审查起诉阶段，应当依法听取辩护人关于定罪、量刑、羁押必要性审查、调取核实证据、诉讼程序选择等方面的意见。由此可见，承办检察官根据不同诉讼阶段的特点对辩护意见的把握有所侧重，对辩护意见的听取贯穿审查批捕和审查起诉全过程，有利用充分保障律师会见权、阅卷权，从而确保捕诉合一机制下人权保障水平的提升。

(四)减少审前羁押

学界关于捕诉关系的争论从未间断。捕诉合一的职能冲突与角色冲突似乎必然否定逮捕的独立价值，批捕权的滥用以及审前阶段辩护权的减损也似乎是捕诉合一的必然结果。实践证明，捕诉合一并没有导致有论者担心的审前羁押率上升、审查逮捕控诉色彩浓厚等问题，洗刷了批捕“绑架”公诉的嫌疑[10]。根据笔者在C市Y区检察院调研的数据显示，2012年至2016年间，该院不捕率在20%左右，2017年不捕率在34%左右，审前羁押得到较好控制。其他试点地区的统计数据也显示，捕诉合一并没有造成批捕权滥用的风险。早在2014年6月，吉林省部分检察院就开展捕诉合一工作试点，2015年9月在全省三级检察院全面推行，至今实施近三年。三年来，吉林检察机关审前羁押率连续下降，分别为54.79%、51.58%和48.39%[注]吉林检察机关审前羁押率连续三年下降，分别为54.79%、51.58%和48.39%。试点较早的南关区等四个检察院，连续三年平均审前羁押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84个百分点。(参见：闫晶晶.“捕诉合一”之间：让实践说话[N].检察日报,2018-08-27(08).)。苏州市工业园区检察院推行捕诉合一后，审前羁押率从2013年的50.5%降至2017年的27.3%，逮捕率从2004年的95.9%降至2017年的60.5%[11]。由此可见，捕诉合一有利于重构符合比例原则的逮捕价值观，贯彻宽严相济的刑事政策，推进认罪认罚从宽制度在相对不起诉中的运用，发挥认罪认罚从宽制度的程序效益，回归逮捕的预防功能。

(五)强化监督制约

全面落实司法责任制的一个重要方面是进一步放权给检察官，赋予检察官实体性权利，遵循由权力到责任的路径选择。但“还权于检察官”并不意味着权力的运行不受约束，放权的同时也要加强权力的监督和制约。第一，捕诉合一有利于内部监督实质化。客观上讲，对案件设置多重程序，有利于案件的层层把关，分散责任风险。然而，在捕诉分离的办案模式下，内部制约难以发挥实质作用，侦监部门和公诉部门都不能完整地享有审查权，造成“铁路警察，各管一段”的现象。相反，捕诉合一模式下，由于审查逮捕和审查起诉的责任主体只有一个，为防止错案追究制度造成不利的考核后果，承办检察官秉承“捕得对、诉得出、判得了”的办案原则，事实认定和证据审查更加精细，审慎行使权力，客观上保证了案件质量，第二，外部监督对捕诉合一形成有力制约。例如，侦查机关对检察机关不予批捕的决定，有提请复议、复核的权力，启动检察长裁决机制。法院对检察机关提起公诉的案件宣告无罪且已经发生法律效力的，或者收集、举示的证据被法院认定为非法证据予以排除，导致判决改变指控罪名、犯罪事实或者法定量刑情节，承办检察官应承担相应的司法责任[12]。从某种程度上讲，侦查机关和法院的监督效力大于检察机关内部监督，对案件办理质量的保障更加有效。

捕诉合一是检察机关顺应以审判为中心的诉讼制度改革的要求，是充分发挥检察机关在审前程序主导地位的需要。通过对试点地区经验的总结，捕诉合一在实践中总体运行态势良好，能够有效整合审查批捕和审查起诉职能，优化司法资源配置，全面提升案件质量，促进检察机关内设机构改革的平稳推进。

四、捕诉合一的完善进路

捕诉合一不是检察机关审查批捕与审查起诉两项职能的简单叠加，而是新一轮司法改革中，检察权运行机制的整体变革。为充分发挥捕诉合一下“合”的优势，检察机关在具体案件办理中对于捕诉关系的处理、逮捕案件的审查、介入侦查的引导、办案节奏的把握、权力运行的监督中出现的一些倾向性问题，应当通过建立健全捕诉衔接机制，优化检察机关办案机制，深化引导与监督工作机制，坚持问题导向，及时解决重点难点问题，有序推进试点工作。

(一)优化捕诉关系

第一，严格把握批捕和起诉的证明标准。有论者认为，捕诉合一可能模糊逮捕和起诉的证明标准的界限，或拔高逮捕标准，或降低起诉标准，可能导致检察机关轻纵犯罪。为防止捕诉合一下证明标准的混同，检察机关应当严格把握批捕和起诉的证明标准，严防变相提高逮捕标准，不能因为捕诉合一将二者混为一谈。坚持严格依法审查，明确二者证明标准的差异，避免将起诉标准作为逮捕标准，造成打击不力。逮捕必须具备以下三个条件：一是证据条件方面，需要证据证明有犯罪事实；二是罪责方面，要求达到可能判处徒刑以上刑罚；三是逮捕必要性方面，要求达到采取取保候审尚不足以防止社会危险性的发生而有逮捕的必要。提起公诉的条件主要包含三个方面：一是证据条件方面，要求犯罪事实已经查清，证据确实、充分；二是罪责方面，要求依法应当追究刑事责任；三是管辖方面，应当符合审判管辖的规定。同时，办理审查逮捕案件时必须要高度重视对社会危险性的审查，严格依照《刑事诉讼法》第81条以及《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定(试行)》的规定，结合具体案件事实、犯罪情节综合考虑，将被害人谅解作为社会危险性评估的重要指标，使强制措施的适用同犯罪嫌疑人的社会危险性相适应，符合比例原则。

第二，突出对批捕和起诉的实质审查。学界关于捕诉合一正当性最大的疑问在于，将批捕权与公诉权交由同一人行使，会导致批捕权沦为公诉权的附庸，在审查逮捕时缺失客观的中立立场，构罪即捕，凡捕必诉。对此，检察机关应当强化捕、诉分别独立进行实质性审查的意识，严防构罪即捕，凡诉必捕，不得使审查逮捕成为审查起诉的辅助性工具，为了指控犯罪而构罪即捕，避免侵犯人权。审查逮捕和审查起诉具有各自独立的程序价值，不能忽视二者内在功能和程序价值的独立性。审查逮捕和审查起诉在刑事诉讼体系中的设置目的不同，发挥的具体功能也不尽相同，逮捕作为一种强制措施，是为了保障诉讼活动的顺利进行，而审查起诉的意义在于检验侦查成果、过滤不符合起诉条件的案件，为履行控诉职能做准备。因此，在捕诉合一机制运行过程中，应始终坚持对案件批捕和起诉分别进行实质化审查，始终维护审查逮捕和审查起诉在刑事诉讼内在体系的独立程序价值，突出不同诉讼阶段的主要任务，确保二者功能不会发生混同。例如，审查逮捕阶段应当尽量围绕犯罪构成和与定罪量刑有关的事项进行实质性审查，注意听取嫌疑人及其辩护人的意见。在审查起诉阶段，应当按照起诉标准对全案事实和证据进行综合审查，对审查逮捕中提出的继续侦查或补充侦查建议的落实进行重点审查，严格把关，经审查未达到起诉标准的应依法作出不起诉决定，避免带病起诉。

(二)进一步开展逮捕案件司法化审查

捕诉分离抑或捕诉合一之争的重点，不在于批捕权由哪一机构行使，关键在于批捕权究竟应以何种方式行使。就我国目前的审查逮捕制度而言，行政性明显而司法化缺失，使得承办检察官无法准确把握社会危险性，从而无法有效控制逮捕质量[13]。有鉴于此，应当进一步开展逮捕案件司法化审查，探索审查逮捕的听证模式，积极开展羁押必要性审查，突出延长羁押期限的实质化审查，赋予被追诉者异议权，打消学界对捕诉合一模式下检察官审查逮捕中立性消解的顾虑。

第一，探索审查逮捕的听证模式。2012年《刑事诉讼法》第86条的规定开启了审查逮捕诉讼化的第一步[注]2012年《刑事诉讼法》第86条规定：“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：(一)对是否符合逮捕条件有疑问的；(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；(三)侦查活动可能有重大违法的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”。然而，这种审查逮捕模式仍然以书面审理为主，尚未形成检察机关居中裁判的庭审化格局，在一些争议较大的案件中，不足以防止错捕、滥捕的发生[14]。对此，可以探索审查逮捕的听证模式，对于社会关注度高、重大复杂敏感的案件，事实清楚、证据确实，但存在社会危险性争议的审查逮捕案件，以及检察机关拟做出相对不起诉处理的案件，在做出不起诉决定前，原则上应当同时召集侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其法定代理人或者近亲属、诉讼代理人以及社会公众代表，听取其意见，作为是否作出不起诉决定的参考。在听证过程中，承办检察官应当广泛听取意见，及时化解社会矛盾，综合考量维稳应对机制，确保法律效果和社会效果的统一。

第二，积极开展羁押必要性审查。对被逮捕的犯罪嫌疑人，在审查逮捕后及审查起诉整个阶段，都应结合案件事实、证据、社会危险性评估、犯罪嫌疑人认罪态度、与被害人达成和解等情况的变化，及时依法开展羁押必要性审查工作。具体而言：首先，应当考量个案中的公共利益，并且比较个人利益以及释放的可能等各种因素，衡量审前羁押的合理期间。在长时间的继续羁押后，犯罪嫌疑与羁押之间的联结逐渐减弱，此时，必须基于无罪推定以及嫌疑人再犯可能性，或是其他公共利益的考量，证明继续羁押理由的关联性和充足性。其次，司法机关应尽到勤勉义务，加快诉讼程序的进行，尽可能减少侦查羁押期限。对此，庭期安排的落实，集中审理的贯彻，司法资源的适度分配，司法行政的充分配合，都是可以落实的方向。最后，由于受侦查保密原则的限制，羁押必要性的证据审查基本上局限于社会危险性的判断。随着时间的经过，侦查结果逐渐完备，证人的供述以及证据逐渐保全，检察机关可以对串供风险进行权衡，适度放宽侦查保密原则的限制，在羁押必要性审查时，可以向辩方就发生变化的证据和材料进行重点展示[15]。

第三，突出延长羁押期限的实质化审查。目前，侦查机关延长羁押期限的案件准延率极高[注]根据对A市2014年至2016年间延押案件的调研，“延长侦查羁押期限问题研究”课题组发现，检察机关不批准延期的案件非常少，基本维持在个位数，批延率达到 100%的时间段较多。特别是近三年的一延、二延案件，无论侦查机关是公安或检察院，延押批准率基本在97%以上，2016 年检察院自侦案件的一延批准率为 100%，二延的批准率也高达 99.2%。三延案件的准延率有波动，整体亦在高位运行。2014 年、2016 年公安机关报请的三延案件准延率均是 100%。(参见：“延长侦查羁押期限问题研究”课题组.延长侦查羁押期限案件实质审查的实践问题与模式重构[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2018(3):97.)，两级审中的同级审查基本流于形式，实质把关功能未能体现，而且延押审查司法化缺失，犯罪嫌疑人的基本权利未能得到重视和保障，律师介入的方式和限度模糊不清。因此，检察机关在受理侦查机关提请延长侦查羁押期限的案件时，应当重点审查侦查机关在逮捕犯罪嫌疑人后两个月开展侦查工作的情况，对侦查机关在原侦查羁押期限内非因客观障碍未开展实质性侦查工作或者侦查取证工作未取得实质性进展，仍报请延长侦查羁押期限的，可以提出不同意批准延长侦查羁押期限的建议，报上级检察机关决定。

第四，赋予被追诉人对逮捕决定的异议权。由于权力主体的合一，捕诉合一模式的改革可能存在检察权滥用的风险。对此，应当赋予被追诉人及时性救济权利，对逮捕决定不服时有权提出异议，以加强对捕诉合一的监督制约。然而，根据我国2012年《刑事诉讼法》第90条之规定，立法只赋予公安机关对逮捕决定的复议、复核的权力，被追诉人对逮捕决定异议权的规定则付之阙如，忽视了被追诉人的诉讼主体地位。在此意义上，赋予被追诉人对逮捕决定的异议权具有现实的必要性和可行性。在审查逮捕程序中，检察机关应尽到照顾义务，具体而言，嫌疑人及其近亲属、辩护人认为检察机关逮捕决定有错误的时候，可以向承办检察官要求复议。如果意见不被接受，还有权向上一级检察机关申请复核。

(三)细化对侦查的引导机制

为充分发挥捕诉合一模式下的优势，弱化“侦查中心主义”的诉讼模式，规范侦查取证行为，重塑审前的警检关系，笔者认为，应当通过细化检察机关依法适时介入侦查的时间、方式以及介入效果等引导机制，在重大疑难案件中以检察权制约侦查权，从而实现对侦查活动的动态监督。

第一，介入时间的规制。介入侦查是检察机关引导侦查取证的前提。一般而言，基层检察院受理的大多数是简单、轻微的案件，只有在个别重大复杂、取证困难或者社会影响较大的案件中，检察机关才有引导侦查的必要性。基于此，检察机关可以根据案件情节的轻重，采取不同的监督模式。具体而言，对于简单、轻微案件，检察机关可以在审查批捕时实行静态的事后监督，对于重大复杂案件，检察机关可以在侦查机关立案后提前介入，对侦查机关收集证据、适用法律提出意见，监督侦查行为的合法性，实行动态的事前监督。通过了解案件情况，参加侦查人员对案件的讨论，从公诉的角度指导侦查人员收集、固定证据。在证据没有发生重大变化的情况下，检察官适时介入提出的意见，应当作为审查逮捕、审查起诉的重要参考。

第二，介入方式的规制。从理论上讲，检察引导侦查主要包括两种方式：一是侦查机关申请检察机关介入侦查；二是检察机关主动介入侦查。在检察机关介入侦查时，为防止检察机关越俎代庖，过度干预公安机关的侦查行为，必须确保侦查活动的相对独立性。因此，笔者建议，应当以侦查机关请求检察机关介入为主，检察机关主动介入为辅。在宏观上，检察机关应引导侦查取证行为能够有效地支持公诉，围绕指控犯罪的需要提出侦查取证的意见；在微观上，对于重大复杂疑难案件，检察机关也可以派员介入侦查程序进行现场勘验检察，听取公安机关负责人介绍情况，从而就侦查重点、证据收集范围、程序规范、法律适用等问题提出有针对性的建议[16]。

第三，介入结果的规制。根据“程序性裁判优先原则”，检察机关在作出批捕决定之前，需要优先对侦查行为的合法性进行审查，例如，采取强制措施是否遵循比例原则，有无超期羁押或者刑讯逼供等违法侦查行为。正因为如此，为规范侦查取证行为，遏制侦查权恣意扩张，最终使非法证据排除规则在实践中落地生根，检察官在适时介入、审查逮捕、审查起诉过程中发现侦查机关在刑事立案、侦查活动中的违法线索的，应当随案开展监督，需要进一步调查核实的，移送刑事诉讼监督部门监督。审查逮捕、审查起诉时发现有非法证据的，应当依法排除，不得作为批准或决定逮捕、提起公诉的依据。在排除非法证据后，对于证据不足，不符合逮捕、起诉标准的，不得批准或决定逮捕、提起公诉。对审查逮捕时已经认定为非法证据并排除，审查起诉时发现侦查机关仍然作为定案依据移送的，可以直接排除，不需要再行调查核实。这既是对嫌疑人诉讼权利的救济，也是对侦查机关的程序性制裁，通过将对侦查监督的关口前移，从而在源头上保证了侦查质量。

(四)平衡检察机关的办案节奏

由一名承办检察官负责同一案件的审查批捕和审查起诉，可能导致审查起诉的虚置。原因在于，除非补充侦查的证据导致案件事实发生重大变化，否则检察官可能仅根据审查批捕环节阅卷所形成的心证作出起诉决定，弱化审查起诉的法律监督和证据把关作用[17]，造成“重批捕，轻公诉”的现象。事实上，捕诉合一是检察机关内部职权的再分配，难免引起与原有的案件办理模式、内部监督模式以及与之相适应的司法观念之间的不协调。对此，在办案节奏的把握方面，首先应当加强工作测算，确保人力资源调配充足，检察官、检察官助理、书记员比例合理。同时，对被追诉人的权利告知和讯问，必须严格依法定程序进行，不能省略，但可以采用专人负责、集中告权、远程视频等方式提高工作效率。其次，应当科学设置分案机制，实行“类案办理，专业优先”的案件分配制度，按照未成年人刑事案件、金融犯罪案件、职务犯罪案件、黑社会性质组织犯罪案件和普通犯罪案件的优先顺序，确定案件承办部门，有效应对案件数量阶段性集中以及重大复杂案件审查逮捕质量问题。最后，构建繁简分流的出庭模式。对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚、适用速裁程序或者简易程序审理的认罪认罚案件，可以根据法院集中开庭审理的工作安排，由非承办检察官集中出庭支持公诉，其他案件一般应当由承办检察官出庭支持公诉，全面提升指控犯罪的专业水平。

(五)明确检察官依法履职的监督机制

第一，探索建立“全程留痕、进度可视、错案追责”的案件质量监督管理机制，形成防范与督查的有机结合。首先，利用统一业务应用系统，采用日常巡查、定期评查、流程控制，实行强制措施适用、诉讼权利保障、权力清单落实的常态化监控，加强对检察官办案过程全留痕的动态监控机制，实现事前监督。其次，部门负责人可以通过听取检察官履职报告、抽查案卷的方式进行监督，完善案件及时通报机制，及时督促整改，实现事中监督。最后，检察机关可以根据实际情况制定对员额检察官的个案评价以及案件监督核查办法，将影响司法公信力的重大程序和实体问题作为监督重点，采取定性评价与量化分析相结合、问题导向与正面激励相结合的方式，强化案件监督的实质效果，构建全方位的监督体系，实现事后监督，确保捕诉合一的切实运行。

第二，完善检察官联席会议制度。检察机关应当充分发挥检察官联席会议对案件的过滤、把关作用，细化检察官联席会议制度，明确联席会议讨论案件的范围、条件，规范讨论案件的程序。笔者认为，对拟作出决定不批准逮捕、存疑不批准逮捕、绝对不起诉或者存疑不起诉的，以及存在重大分歧意见的案件，应当经过检察官联席会议讨论。此外，在发挥检察官联席会议积极作用的同时，也要防止功能异化，确保案件办理过程中的问题能够得到及时发现、预警和纠偏。。

第三，改革原有的考评制度。首先，建立业务档案监督机制[3]69。应当对办案检察官建立业务档案，客观记录办案数量等基本情况，特别是质量评查、司法规范化检查等体现办案能力的相关内容，以此作为考评和追责的依据。其次，增加考评指标。在无罪判决、撤回起诉、追诉漏犯等原有重点监督指标外，增加审查逮捕听证、诉讼监督、检察建议、轻罪案件不捕复议复核、不诉复议复核等数据指标的统计分析。将法定不批准逮捕和法定不起诉案件、证据不足不捕和存疑不起诉案件、批准逮捕后不起诉、撤回起诉及法院判决无罪的案件、同一检察官或检察官办案组不批准逮捕后又决定不起诉的案件、对不捕或不诉案件侦查机关提请复议复核的、对批准逮捕的案件判处非监禁刑，对不批准逮捕的案件判处实刑的、减少侦查机关认定的事实、罪名、犯罪嫌疑人，将重罪改为轻罪，因减少犯罪数额、减轻情节认定等影响法定刑档次的案件作为评查重点。最后，及时开展案件总结制度。实行捕诉案件数量分别统计，结合工作实际，定期开展案件质量专项评查、业务讲评、法律文书评议、类案分析等业务建设工作，促进业务交流，提升办案能力。JS