十堰市自然保护地运行现状及发展建议

刘冰

摘要：对十堰市自然保护地运行现状进行了分析，阐明了该市自然保护地管理中存在的问题，并结合自然保护地管理条例及工作实际，提出了一些意见和建议，以期提高自然保护地管理效率和质量，实现可持续发展。

关键词：自然保护地;运行现状;可持续发展

中图分类号：$759 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）20-0039-02

1十堰市自然保护地运行现状

十堰市地处秦巴山区东部腹地、汉江中上游地区，是南水北调中线工程核心水源区、国家重点生态功能区，生态区位极其重要。目前，十堰市建成7类65个自然保护地，总面积达726845.93 hm²，其中12个自然保护区、12个自然保护小区、5个风景名胜区、7个湿地公园、14个森林公园、9个地质公园、6个水产种质资源保护区，自然保护地总面积占到全省自然保护地总面积的23.08%。这些重点自然保护地大多分布在汉江源头、丹江口库区、黄龙库区等重要水源和生态保护流域，成为全省乃至全国典型生态系统、珍稀濒危生物基因保护繁衍基地，在保护一江清水、维护生物多样性上发挥着不可估量的作用。

2当前存在的问题

尽管十堰自然保护地建设做了大量工作，取得了不少成果，但也存在一些地方对湿地保护重视不够、监管乏力，个别保护区存在项目建设手续不到位，群众生产生活、旅游开发等不同程度的影响生态环境的问题。

2.1自然保护地功能区划不精准

（1）保护区三区设定不够精准。部分建立时间较早的自然保护区在规划时没有经过严格论证和科学规划，片面贪多求大，将一些村镇、工矿企业划人其中，有些甚至设置为核心区和缓冲区，这与“核心区和缓冲区禁止有人类活动”规定要求矛盾突出。

（2）保护区管理范围及边界不够明确。一些保护区规划与实际管护存在较大出入，部分保护区尚未设置明显的保护区界碑界桩，没有明确进入保护区“三区”以及禁止人为活动的提示，四至边界不清，保护区范圍出现交叉重叠，规划与实际管辖范围不一致，自然保护区存在交叉重叠现象。

2.2自然保护地机构体制不健全

（1）“三定”方案未落实到位。重点生态保护区经省政府、国务院批准后，大部分保护地成立了管理机构，各级编办制定了“三定”方案，明确了编制、职能、机构、职数等，但由于种种原因，机构、编制、人员、资金等未落实到位，空档运行现象明显。

（2）“以局（场）带村”体制导致保护区发展困难。一些保护区实行“以局带村”管理体制，集行政管理、社会服务等多种职能于一身，导致管理机构大部分精力都放在农村社会事务管理工作中，而保护区管理机构日常宣传教育、巡护、科研监测等职责履行乏力，与保护区功能定位有很大差距。

2.3自然保护地历史问题较突出

（1）小水电开发问题突出。保护区设置之前，各地为发展经济，批准设立了一些水电开发企业，在越来越严的“环保问责”中，这些小水电成为环保督查问题整改的重难点问题。

（2）林权权属不明晰。大部分自然保护区、森林公园由国有林场发展而来，建场初期集体及个人林地、群众自留地被划归国家所有，未依法予以补偿安置和办理征用手续，部分山林被老百姓承包开展林业种植，在深化林权制度改革、国有林场改革的大背景下，林地权属不明晰、公益林补偿不到位、权益人使用权、收益权难保障、林地承包大户退出机制不完善、富余职工难消化等问题成为新的社会不稳定因素。

2.4自然保护地财政投入机制不完善

目前多数保护区内日常工作运行基本靠各级政府下拨专项资金支撑，基础设施建设和能力建设项目经费投入严重不足，保护经费缺口较大，保护管理投入少，设施、装备落后，保护水平难以提升，科研、监测、宣教等活动无力开展。可以适当开展旅游开发的森林公园、地质公园、湿地公园，而其建设资金来源渠道单一，基本依靠政府投资，资金缺口较大，基础设施薄弱，品牌和精品也不多，尚未充分发挥公园建设的资源禀赋，这与丰富的生态资源和生态地位不相匹配。

2.5生态保护与民生改善要求矛盾凸显

自然保护区处在生物多样性富集的深度贫困山区，受自然、历史等原因叠加影响，保护区内乡镇、林场、村组生态脆弱、环境恶劣、经济来源单一、收入水平偏低、公共服务均等化严重落后，是扶贫攻坚的主战场。伴随精准扶贫工作的深入实施，地方政府为改善和提升原住民生产生活设施，开展了公路扩宽硬化、输电线路改造建设、易地搬迁或就近安置等措施，这都与自然保护区管理要求目标相矛盾。

3相关建议

3.1理顺自然保护地管理体制

进一步加强保护地机构建设，对已经批复的保护地，配足配强领导班子和工作人员，强化规范化建设和人才队伍建设，解决好保护地“空转运行”问题。明确保护地管理机构的性质、职责、管理权限并督促地方政府加以落实，探索推进保护地所在地方政府考核评价体系，增强地方政府参与保护地建设的积极性。探索推进“场村剥离”改革，解决管理机构农村社会事务管理工作过重、交叉重叠、多头管理等问题，建立起区域联动、部门协同、社会监督的管理格局。推动落实保护区“一区一法”建设，根据不同保护区类型、保护对象，建立差异性的管理制度，推动保护区管理规范化、法制化建设。

3.2建立多渠道投入机制

建立重点生态保护地长效投入机制，优化和整合相关财政资金，合理划分中央和地方管理事权，明确投入的渠道和责任，逐步将国家级自然保护地建设和管理运行经费纳入中央预算，积极争取中央和省级财政转移支付力度并向重点生态保护地倾斜，形成稳定的财政投入机制。积极争取自然保护地生态补偿政策，加大生态公益林补偿面积和标准，根据经济社会发展情况适时调整，形成稳步增长的生态补偿机制。积极引导、鼓励、支持社会力量和和民间资本参与生态建设和开发，建立开发地区与生态保护地横向补偿关系，推动保护地可持续投入。

3.3分类处置历史遗留问题

优化调整自然保护地空间布局，邀请专家学者、科研机构科学评估保护地原住民生产生活、水电站、工矿点等对生态环境的影响，明确分类处置和管理要求，采取依法关闭违建设施、保护地功能区划调整、细化保护地功能定位、提高管护针对性等方式积极稳妥解决好历史遗留问题，在完善规划、调整范围、科学管护、强化监管上做文章，更好推动重点生态功能区建设发展。用好国有林场改革等政策，妥善处理好保护区内土地权属问题，在依法、公平、自愿的基础上，通过补偿、置换、赎买、租赁、补偿等办法，建立自然资源资产产权流转制度，逐步解决自然保护地林地管理的责、权、利不统一问题。

3.4出台生态移民易地搬迁扶持政策

加快推进城镇化基础设施和公共服务向国有林场延伸，将保护区、国有林场的供水、电网、道路、通讯、环境卫生等基础设施的改造经费列入年度投资计划，切实提高国有林场森林可持续经营能力，实现自然保护区、国有林场的可持续发展。建议政府结合易地扶贫搬迁政策，积极争取国家层面对国家级自然保护区内群众生态移民易地搬迁专项政策，在摸清底数的前提下，对在核心区、缓冲区内有搬迁意愿、生存条件差、符合政策规定的困难群众逐步实施生态移民，重点包括产业转型扶持政策、异地搬迁生产安置扶持政策、生态效益补偿政策、生态旅游发展扶持政策等，促进人与自然和谐共存、协调发展。

3.5支持保护区科学健康发展

坚持“在保护中发展，在发展中保护”，结合保护地功能定位和自身优势，在积极向上争取项目资金的同时，要研究制定生态资源利用规划，大力扶持保护区特色资源和森林旅游、康养产业开发，合理有序开展生态产业建设，发展林产品加工业，引领和带动生态经济发展，实现保护区可持续发展。积极争取扩大退耕还湿实施范围，稳步提高补偿标准，加快推动实施湿地生态效益补偿机制，推动湿地保护区可持续发展。加快森林公园、地质公园基础设施建设，积极打造生态旅游品牌战略，实施好乡村振兴战略，合理开发旅游精品线路和旅游产品，推动森林旅游科学健康发展。