经济责任审计法制体系变迁与回顾

摘要：2019年7月，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》印发施行。从制度经济学的角度来看，《规定》的发布实施是一种强制性制度变迁。本文分析了经济责任审计概念的拓展变化，回顾经济责任审计法制体系的历史沿革，探讨制度变革的意义与展望，以期能对经济责任审计研究提供一定的参考。

关键词：经济责任审计;制度;变迁

一、引言

经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。随着全面依法治国、全面从严治党的形势和要求不断变化，经济责任审计制度的进一步修订完善也势在必行。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），于2019年7月7日起施行，2010年10月发布实施的《规定》同时废止。基于此，从梳理比较的视角，对经济责任审计有关法制脉络体系进行回顾，从而解读《规定》的制度意义。

二、经济责任审计概念的拓展

“经济责任审计”是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。最早关于“任期经济责任”的规定，指对其资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性及有关经济活动应当负有的责任。当前规定称“经济责任”，是指对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。目的在于分清责任，为考核使用干部等提供参考依据。经济责任审计一经产生，就显示了财务收支等其他常规审计无法替代的作用，无论在保护国家财产还是健全领导干部监督管理、促进廉政建设，都取得了显著成效，发挥了重要作用。

三、经济责任审计法制体系历史变迁与简要回顾

（一）经济责任审计制度的制定依据

1.法律层面。1994年8月颁布1995年1月1日起施行、2006年2月修正的《中华人民共和国审计法》，在第二十五条对经济责任审计进行了明确：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》第二十八条也明确规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。”

2.法规层面。1997年10月公布2010年5月1日起施行、2010年2月修订的《中华人民共和国审计法实施条例》（国务院令第231号），在第五十七条对经济责任审计进行了明确：“实施经济责任审计的规定，另行制定。”

（二）国有企业的重要地位及其监管体系制度建设

1.关于国有企业。党的十八大对全面深化改革进行了战略部署，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并于2013年11月15日正式公布。2015年8月，为更好地贯彻落实《决定》，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指導和推进中国国企改革的纲领性文件，指出“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”

2.关于国有企业资产。国家历来重视巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，制定了一系列的法律法规。《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号），于2003年5月27日发布施行。《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），于1999年11月16日发布施行。《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委第12号令），自2005年9月1日起施行。2008年10月28日第十一届全国人大第五次常务会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，于2009年5月1日起施行。其中，第六十五条明确规定：“国务院和地方人民政府审计机关依照《中华人民共和国审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。”

3.关于国有企业领导人员。党要管党，首先是管好干部。从主体看，国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础。从对象看，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。 因此，一直以来，国家持续强化对国有企业领导人员的规范约束，不断推进国有企业的监督监管体系建设。2002年3月12日，《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法（试行）》由中共中央企业工作委员会、中共中央组织部直接印发施行。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，此规定适用于国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，2004年发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》同时废止。2018年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《中央企业领导人员管理规定》，随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发了此《规定》。

（三）领导干部经济责任审计规定的制度变迁

领导干部经济责任审计在审计体系中的重要作用不言而喻，特别是国有企业主要领导人员经济责任审计在提高国企经营决策质量、保障国有资产安全、完善国企法人治理结构、推动国企深化改革发展方面发挥了重要作用。作为制度保障，经济责任审计的相关制度规定随着时代变化也在不断地健全和完善。

1999年5月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布施行《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发（1999）20号），分别明确党政领导干部、国有企业领导人员的任期经济责任审计，而且党政领导干部的范围只规定在县级以下，国有企业领导人员只限定于法定代表人。

2000年12月25日，为了进一步贯彻落实中办发（1999）20号文件，经征得中央纪委、中央组织部、监察部、人事部同意，审计署印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》（审办发〔2000〕121号）。

2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发施行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号），把党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计纳入一个规定体系，在推动经济责任审计工作深化发展方面发挥了重要作用。

2014年7月27日，中央纪委机关 、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合发布关于印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的通知（审经责发〔2014〕102号），之前的审办发〔2000〕121号同时废止。细则对中办发〔2010〕32号规定的内容进一步作了细化，更方便具体操作落实。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，于2019年7月7日起施行，对于加强领导干部管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止具有重要意义。与中办发〔2010〕32号相比，《规定》坚持党对审计工作的集中统一领导，在内容和表述上有了很大的变化，需认真梳理并进行对照学习。

四、经济责任审计制度变革的意义与展望

2016年10月，習近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上作重要讲话时指出，“对国有企业领导人员，既要从严管理，又要关心爱护，树立正向激励的鲜明导向，让他们放开手脚干事、甩开膀子创业”。《规定》要求聚焦领导干部经济责任，既强化对权力运行的制约和监督，又贯彻“三个区分开来”要求，可以说是对习总书记讲话精神的一项贯彻落实措施。随着审计管理体制改革、中央审计委员会组建和审计监督体系的全面覆盖，一系列加强党对审计工作领导的重大举措的落实，都会促使经济责任审计创新发展，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。从制度的遵循性、统一性和配套性看，2014年版的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》也应考虑作相应的修订完善。

参考文献：

[1]国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定[S].1999-05-24.

[2]党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则[S].2014-07-27.

[3]党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定[S].2019-07-07.

作者简介：

杨瑞锋（1980.10-  ），河南内乡人，硕士，中级，研究方向：内部审计、财务投资与战略管理。