被征地农民养老保障工作存在问题的分析及建议

吴显根

2009年7月，福建省武平县人民政府出台《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》，标志着武平县全面启动实施被征地农民养老保障制度。2012年12月,武平县人民政府印发《关于被征地农民就业培训和社会保障工作的补充通知》，对武平县被征地农民养老保障制度进行调整补充完善。截至2019年10月，全县共办理被征地农民社会保障审批项目用地298宗，预留被征地农民社会保障资金15548.84万元，发放被征地农民养老保障金6981人共计1062.01万元，累计发放被征地农民养老保障金6679.56万元，基金结余11725.44万元。

一、被征地农民社会保障制度实施过程中面临的形势和问题

（一）纳入被征地农民社会保障覆盖面不断扩大

按武平县被征地农民养老保障政策规定，经政府依法征收农村集体耕地后，被征地农户人均剩余耕地面积低于武平县2007年农业人口人均耕地面积1.47亩的30%（即0.441亩），且在征地时享有农村集体耕地承包权的在册农业人口，纳入被征地农民社会保障范围。而2016年武平县农业人口人均耕地面积为1.63亩（2016年农业人口人均耕地面积的30%为0.489亩），人均剩余耕地面积比2007年多了0.048亩，意味着纳入被征地农民社会保障对象的标准将更低、人数将更多，保障覆盖面将逐步扩大。

（二）被征地农民养老保险对象的保障模式差异较大

武平县被征地农民养老保障政策规定：对被征地农民年满60周岁且符合保障条件的，按月发给被征地农民养老保障金。

《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定：将被征地农民划分为未成年年龄段、劳动年龄段、养老年龄段，划分的时间节点以征地补偿安置方案批准之日为标准。对未成年年龄段的人员不纳入保障范围；对劳动年龄段的人员参加企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险采取提供缴费补贴形式给予补贴，达到待遇领取年龄时不再加发养老保障金；养老年龄段人员仍采取直接发放养老保障金形式，已享受其他法定退休保障待遇（除城乡居民基本养老保险待遇）的人员，不再重复享受被征地农民养老保障金。被征地农民养老保险模式由将征地时的在册农业人口全部列入保障范围，在达到60周岁时发放被征地农民养老保障待遇转变为将16周岁以下人员不列入范围，16～59周岁人员建立个人账户，对其参加社会养老保险的个人缴费部分进行补贴；60周岁上以人员建立个人账户，用于发放被征地农民养老保障金。各地被征地农民养老保障对象的保障模式差异较大。

（三）被征地农民养老保障金发放标准存在较大差异

武平县被征地农民养老保障政策规定对年满60周岁的被征地农民以武平县上一年度农村居民最低生活保障平均补差标准（目前发放每人每月173元）为基数发放被征地农民养老保障金，而《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》则规定对征地时年满60周岁的被征地农民以武平县上一年度农村居民最低生活保障标准为基数（2018年每人每月330元）发放养老保障金，两者相差157元，差距较大，极易造成享受待遇偏低人员心理失衡，甚至引发上访矛盾，给社会稳定带来隐患。

（四）被征地农民养老保障基金支付压力日益加大

随着被征地农民养老保障对象范围不断扩大、待遇水平的不断提高、基金支出项目和金额的不断增加等情况出现，给基金的支付带来不小的压力，基金出险概率也会随之提高。基金增加支出的项目主要是：一是60周岁以上被征地农民养老保障金发放的标准按武平县上一年度农村居民最低生活保障水平为依据，每年将增加支出约1500万元，年累计支出约2500万元，按目前基金积累11844.66万元计算，结存的预留资金最多足够支付5年，5年后基金将面临严重的收支缺口，县级财力将无力支撑；二是对16～59周岁参加社会保险的被征地农民要建立个人账户资金，对其参加社会养老保险的个人缴费部分要进行补贴且需要大量的资金；三是随着农村最低生活保障水平的提高，被征地农民养老保障金筹资压力也将进一步增大。

（五）被征地保障对象的确定难度不断增加

目前，在贯彻执行被征地农民社会保障制度过程中，经常遇到征用土地时间跨度大、涉及部门多、上报材料不齐全、领取对象审核确认把关难等问题，相关部门往往难以准确认定，极易导致部分不符合条件的对象被纳入保障范围。如被征地对象户籍为农村且人均剩余耕地面积等条件均达到被征地农民养老保障标准的，可纳入保障范围，但户籍制度改革后取消了农村和城镇户籍，统称为城乡居民，导致被征地对象的户籍身份难以确定。又如土地被征用后，户口迁出征地时所在的农村集体经济组织所在的乡、村，又能否继续享受原征地的乡村被征地农民养老保障政策？再如项目审批之前就已交地的，已达到60周岁的人员从什么时候开始领取被征地农民养老保障金？

（六）部分未纳入保障范围的被征地对象要求享受相关政策待遇的诉求愈发强烈

实际工作中，农用地转用和使用集体土地且用地单位未缴纳被征地农民社会保障资金的项目用地普遍存在，此类项目用地被征地对象认为，不管是哪一级政府批准征收或转用的耕地，只要符合相关条件，就应当参照被征地农民保障政策将其纳入养老保障范围，年满60周岁后按月领取被征地农民养老保障金。但按土地管理的相关规定，农用地转用和使用集体土地不属于土地征收范围且未按规定缴纳被征地农民社会保障资金，暂无法纳入保障范围，群众对此反响强烈。

二、完善被征地农民社会保障工作的建议

（一）拓宽被征地农民社会保障资金来源渠道

一是对每一宗被征地农民社会保障措施落实审查材料按程序及时、准确、全面核对审查，严格执行省级规定的被征地农民社会保障资金预留标准。

二是在每年规定期限内对省政府177号令按照规定安排的被征地农民社会保障资金、省级补助资金、从国有土地有偿使用收入中提取不低于1%的资金、用于社会保障资金的安置补助费落实到位。

三是将被征地农民社会保障基金列入省级统筹或专项补助，加大对县级财政支持，保障被征地农民的长远利益。

四是被征地农民社会保障专户基金进行保值增值，财政专户基金除预留一定周转资金，其余根据实际情况按规定适时转为定期存款，确实提高被征地农民社会保障基金安全平稳运行水平。

（二）严格规范被征地农民社会保障基金支出

一是严格被征地农民养老保障对象的审核把关。按照武平县被征地农民养老保障政策，将符合条件的被征地农民待遇领取人员名单进行公示，接受群众监督；对资料不齐全、户籍和征地时间方面的问题，要提出统一的解决问题办法，尽量避免将不符合条件的对象跨入领取待遇门槛。

二是以《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》为标准，根据上级的贯彻实施意见，结合武平县实际，及时出台武平县的实施办法。

（1）办法要切实考虑基金支付能力、新老发放标准的衔接过渡及被征地农民养老保障金的可持续性、减轻财政压力、减少社会矛盾，以武平县农村最低生活保障补差标准为基数发放被征地农民养老保障金。

（2）统一劳动年龄段参加企业职工或城乡居民社会养老保险补贴标准，参加企业职工或灵活就业人员保险补贴资金在被征地农民办理企业职工退休手续时一次性支付；参加城乡居民社会养老保险的按人均筹集标准不低于当地被征地农民养老保障金发放标准的139个月给予补贴或代缴。

（3）将“纳入养老年龄段的被征地农民保障对象从征地补偿安置方案批准次月起，按照当地农村最低生活保障标准按月领取被征地农民养老保障金”，调整为从被征地项目通过省、市人社部门批准，符合条件的保障对象提供申领待遇手续齐全的次月开始享受。

（三）强化被征地农民社会保障资金监管

设立财政专户、收入户、支出户，实行收支“两条线”管理，专款专用；认真、科学、合理编制基金预决算，分类专人管理印鉴、网上银行数字证书、票据等；对原始凭证、记账凭证要合法有效记账，严格按规定分离重要空白凭证的保管与使用、资金收支的审批与具体业务办理、资金支付与审查、信息数据处理与业务办理及会计处理；切实增加账务对账的贯彻落实，账务每月与银行、财政对账，与业务进行对账，确保账账、账证、账实相符；发现问题及时处理。

（四）规范农村土地征用和被征地补偿程序

加强农村土地征用和土地补偿资金的监管，实行阳光操作，切实维护被征地农民合法权益。制定出台科学合理的征用补偿标准，加快完善征地补偿配套措施与办法。

（五）补充完善被征地农民养老保障政策

适时出台政策，规定对转用或使用集体土地的用地单位，在报批土地时应按照规定预留被征地农民社会保障资金，原则上一般建设项目的预留标准不低于每亩耕地3万元。将农用地转用和使用集体土地的用地项目所涉农户，列入被征地农民养老保障范围。对政策出台之前的农用地转用和使用集体土地的用地项目所涉农户，用地单位按规定缴纳被征地农民社会保障资金后，统筹列入制度保障范围。