第三支柱养老金：理论源流、保障力度和发展路径

路锦非 杨燕绥

摘 要：中国第三支柱养老金于2018年破题试点。第三支柱养老金的发起将使几亿国民受益，激励个人积极养老责任的实现，是一次巨大的社会进步。本文从学理入手探究个人养老金的理论支撑与社会基础，再依据现行试点政策和典型职工的合理假设测算第三支柱养老金的保障力度。结果显示，在现行试点政策下，第三支柱养老金贡献率随着积累期增加而持续下降，社会贡献度不高。基于对试点地区参与试点机构的访谈调研，归纳中国推进第三支柱养老金的现实隐忧，并有针对性地提出发展路径和政策建议。

关键词：养老金制度;三支柱养老金;个人延税型养老金;人口老龄化

中图分类号：F840.67  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）10-0086-09

一、问题的提出

全球人口老龄化趋势下，世界银行倡导构建政府、雇主和个人多方参与的养老金制度体系，并得到了世界各国的积极响应。多支柱的养老金制度体系具有显著优势：属于不同层面、具有差异化特征的支撑要素互相补充，能够获得理想的个人和社会收益;同时由于各支柱因素间并不具有紧密的关联性甚至可能负相关，从投资角度意味着任何给定水平的预期退休收益均可将风险分散至不同支柱从而最小化风险，以提高效率带来收益[1]。中国正在经历剧烈的人口结构转变，人口老化速度快规模大，养老金制度的建设和转型改革具有极其重要的战略意义。从20世纪90年代恢复建立全国范围社会化的基本养老保险制度以来，政府主导的第一支柱养老金始终是中国最主要的养老制度。随着中国老龄化程度加深，制度压力增大，2005年第二支柱的企业年金开始建立发展，作为第一支柱的重要补充。2018年4月，国务院六部委联合颁布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号，以下简称《通知》），中国面向个人责任的第三支柱养老金制度终于破冰试水，标志着包括政府、雇主和个人三方责任分担的多支柱养老金制度体系历经多年努力终于架构完整，具有重要的里程碑意义。不能被基本养老保险和企业年金制度覆盖或者有提高养老金待遇要求的不特定个人，均可以通过第三支柱养老金制度，享受国家税收优惠，为个人老年生活未雨绸缪、提前积累。然而，中国第三支柱养老金刚刚起步且选择从商业保险入手试点，尚缺乏坚实的基础理论研究探讨和民众个人养老责任的教育宣导，试点政策的实效和可持续潜力也有待科学测算和改善。在中国第三支柱养老金建立之初，从理论和实践两个层面深入剖析制度内涵与外延，为制度的顺利推进实施和不断完善提高，作出学术研究的铺垫。

逐渐淡化政府刚性责任转而强调个人养老责任承担是世界各国养老金制度改革的整体潮流。英国作为福利国家的典型，在最新一轮养老金制度改革中通过税收优惠和养老金管理金融化等激励措施，引导较高收入群体退出第一支柱国家养老金（Contract Out）进入“国家雇员储蓄信托计划”（National Employment Savings Trust），从而减轻国家负担，鼓励和推动第三支柱私人养老金发展[2]。

美国根据1974年《雇员退休收入保障法案》建立个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA），提供雇主養老金以外的个人退休储蓄激励。目前，IRA基金规模已经超过雇主养老金（401K）计划，是美国民众重要的退休收入来源，也成为世界第三支柱个人养老金计划的代表。部分研究认为，IRA显著促进了国民养老储蓄，具有积极的作用，如Gravelle[3]研究IRA税收减免政策对私人储蓄的激励作用，Poterba等[4]采用非参数方法控制个人储蓄行为的异质性来研究IRA对个人净储蓄的影响，两者均认为IRA在很大程度上对增加国民储蓄有积极作用。但Attanasio和Deleire[5]研究认为，并没有证据说明家庭以减少消费的方式来为IRA供款，IRA中最多9%的比重可以看做是国民储蓄的净增加。部分研究认为，IRA对不同群体存在差异化效应，如Hrung[6]认为，由于IRA鼓励延迟退休而对提前支取养老金实施惩罚，使得IRA难以替代预防性储蓄，不利于那些面临更大收入不确定性的人在退休前持续稳定地参加IRA计划，从而负面影响他们的退休储蓄。近期部分学者对美国IRA的深入研究发现，需要采取措施来提升IRA对个人养老储蓄的积极作用，如Goda等[7]研究发现，尽管IRA通过提高回报率的激励鼓励人们推迟领取养老金，大多数人仍然在达到完全退休年龄前申请领取养老金;Moore[8]指出，美国严重的退休储蓄缺口部分原因是只有大约一半的雇员被雇主养老金计划所覆盖，那些没有雇主养老金的雇员只能借助于IRA来进行退休储蓄，但由于惰性很少人主动寻求IRA的政策帮助，因此，自动加入IRA计划将会是一个较好的解决方案，不少州已经开始提出建立自动加入IRA的计划，以防止由于个人缺乏积累而导致退休收入不足。

在世界公共养老金危机背景下，其他国家也积极倡导构建第三支柱养老金体系，各国学者展开了丰富的研究。Kitao[9]研究日本引入个人退休账户IRA替代现收现付制公共养老金的效果认为，短期内政府支出将面临大幅度增加，从长期看，若逐步过渡到公民个人自我筹资的IRA账户模式，则政府支出将降低，同时长期积累的IRA养老金储蓄会提升整体福利收益，但会对当代人造成巨大的福利损失。Wang等[10]通过建立一个通用养老金计划模型研究澳大利亚人口老龄化与养老金系统可持续性之间的相互作用，发现强制性地确定缴费计划如超级年金，对中产阶级群体的长寿有显著的改善作用，但对低收入者寿命的影响出现分化。Anton等[11]采用纵向数据集和固定效应模型研究税收激励的私人补充养老金计划对西班牙国民储蓄的影响发现，享受税收优惠的养老金缴款与较低的消费水平无关，意味着该政策不会增加国民储蓄。Pfarr和Schneider[12]基于德国的储蓄面板数据研究发现，自2002年以来，德国政府试图引入政府补贴和税收抵免等激励措施鼓励个人养老金计划的发展，对拥有较高资产的个人形成“挤入”效应，他们更可能投资于私人养老金保险，但对低收入者来说，补贴并未能促使他们增加自己的个人养老储蓄。

国内有关第三支柱养老金的研究较为稀少，主要从两个角度展开：一是基于政策角度的倡导呼吁和制度设计。如郑秉文[13-14]积极倡导建立第三支柱养老金，从制度架构和税收优惠等角度呼吁建立第三支柱养老金。王莹[15]从税收优惠的角度思考，提出构建个人延税型养老保险的设想。朱海扬[16]从养老金投资改革的角度提出发展第三支柱养老金的必要性。二是通过与发达国家的对比和借鉴，论证中国养老金结构的不平衡及发展第三支柱养老金的必要性。孙宏[17]比较了美国、英国、德国和智利四国的第三支柱养老金制度模式认为，中国个人储蓄型养老保险可以借鉴这些国家的经验。邱薇和刘李杰[18]重点研究了美国第三支柱养老金个人账户IRA的管理运营模式，对中国个人退休账户养老金的发展提供借鉴参考。孙守纪和柴源[19]对韩国个人养老金制度展开研究，总结其优点和不足并提出对中国第三支柱个人养老金发展的启示。李亚军[20]与袁妙彧[21]等研究英国养老金金融化改革及其养老金协议退出机制，总结英国第二三支柱养老金的经验及对中国的启示。

综上所述，国外第三支柱养老金制度建立早，发展充分较为成熟，已经成为国民养老金体系的重要组成部分。尽管存在制度内部的异质性影响和对不同人群的差异化效果，但第三支柱养老金制度的发展成效有目共睹，且仍然在不断完善和进行持续改进的深度探讨。而中国第三支柱养老金刚刚开始破冰尝试，相关研究还处于极为单薄的现状，急需针对性地深入研究来充实该重要养老金发展的方向。发展第三支柱养老金本质上是个人养老责任的唤醒，需要有坚实的理论支撑和科学的学术测算，才能够在学理层面和运行层面对推进发展第三支柱养老金、实施全社会国民教育、完善制度机制与流程等提供扎实可靠的依据。

本文在如下方面对本领域现有文献形成可能的创新与贡献：首先，提出中国推进第三支柱养老金建设的思想理论基础。中国有关第三支柱养老金构建的社会基础及其学理意义的研究很少，而这是构建三支柱平衡发展养老金制度体系的理论源头，是本文重要的理论创见。其次，基于试点政策对第三支柱养老金的保障力度进行模型测算。试点政策是否能够满足制度发展目标，与第一和第二支柱的互补替代关系如何，关系着第三支柱养老金能否长久健康的发展，需要科学的模型测算。最后，借助试点实践归纳第三支柱养老金计划推进中的主要问题，并探讨可行的发展路径和政策启示。

二、第三支柱养老金的理论源流与中国情境

（一）理论源流：社会公正与社会责任

罗尔斯[22]从全新的角度审视社会，确立“正义是社会体制的第一美德”，采用“无知之幕”“原始状态”的研究设置，提出两大正义原则。其中，社会保障作为维持正义的调节机制，成为社会正义的重要内容。社会保障实践起源于工业革命和济贫思想，随后形成社会公正理论和社会责任机制。1601年，英国颁布《济贫法》，对贫民、失怙无依的儿童及老弱病残提供救济救助，将“保护弱者”的父爱主义传统和社会公正的理念纳入法治，为建立社会保障制度奠定了伦理基础。与英国建立于贵族王权政治的社会基础不同，德意志帝国诞生于剧烈的政权变动和社会变革中，在日益兴起的工人運动的压力下，俾斯麦政府通过社会保险整合矛盾重重的各社会利益集团，安抚工人阶级、调和劳资矛盾，以政府与主要社会成员（包括雇主和雇员）进行协商共建的方式建立了社会保险制度，形成权利与义务对等的社会基础。一方面，雇主雇员依法缴纳社会保障税费;另一方面，雇主雇员享有社会福利而获得安全保障。20世纪以来，西方民主政治发展的洪流推动了社会保障的伦理基础逐渐转向，公民权利提上政治议程，社会保障权益不再被作为国家对公民的施舍或怜悯，而被作为公民的正当权利与国家的当然责任[23]。基于公民权利的社会基础，民众的福利要求和民主政治的冲动叠加，形成以英国为代表且影响广泛的福利国家实践。然而，过度福利追求使得各福利国家背负沉重的财政负担，甚至落入由福利刚性导致的高福利支出与低劳动参与率、低经济增长率的福利陷阱[24-25]，难以应对经济转型和人口老龄化的挑战。1994年，世界银行提出的三支柱养老金理念促进达成全球共识。第一支柱由政府主导，是体现国家责任的基本养老金;第二支柱由雇主发起，是合格计划的雇员养老金福利;第三支柱由个人参与，是社会化管理的养老金计划。至此，国家养老金体系由政府、用人单位和个人三个责任主体共同发起和建设，自20世纪80年代以来，三支柱养老金此消彼长的运营机制逐渐成熟，由此克服了单一养老金计划的自身风险，适度保持了国民养老金的充足性。

（二）中国情境：社会责任的缺失

罗尔斯社会正义第一原则，即全体公民享有一致的基本、全面、平等的权利。这一原则已经写入《中华人民共和国宪法》。贝弗里奇[26]报告的第三条基本原则即“社会保障需要国家和个人的合作”。西方国家的经历证明，过度强调国家责任而忽略个人责任会导致福祉制度不可持续，甚至陷入福利陷阱。中国仍处于社会主义初级阶段，人口老龄化趋势严峻。国家基本养老金只能保基本，企业养老金潜力不足，建立政府引导的个人养老金合格计划，增加个人养老金，改善老龄人口的资产结构以提高消费能力，是中国经济社会持续发展的必由之路。然而，尽管中国在1997年统一了职工社会养老保险制度，在2005年建立了企业年金合格计划，在2018年启动了个人养老金，伴随国家经济发展和人口老龄化与时俱进地搭建了养老金三支柱的制度架构，但至今尚缺失国家、用人单位和个人共同打造的养老金体系、积极应对人口老龄化的社会基础和文化。以延迟领取养老金为例，中国城镇职工的平均预期寿命已经超过78岁，女职工50岁领取养老金本不合理，延迟领取养老金可以减轻企业和年轻人的缴费负担，为什么企业家和青年人似乎也反对这个行动计划呢？因为他们认为，这是政府责任与己无关。此外，至今职工社会养老保险一柱为大，费率是工资的28%，

自2015年中国开始降低基本养老保险缴费率。覆盖90%以上职工，而企业年金发展不足，到2017年底仅覆盖2 331万人，

人力资源和社会保障部：《2017人力资源与社会发展统计公报》。仅占基本养老保险参保人数的6%。显然，政府在构建国家基本养老保险制度时，似乎无暇考虑非国有企业发展企业年金的空间。综上所述，在中国构建第三支柱养老金的主要挑战是开展国民养老金教育，培育政府、养老金机构和国民共建共管的责任机制和社会基础。

三、中国第三支柱养老金保障力度的模型测算

第三支柱养老金的收益率和替代率如何，与第一支柱和第二支柱的互补与替代关系怎样，既是每个参与者都关注的问题，也是关系到第三支柱养老金良性发展的关键机制问题。

（一）测算构想与数据来源

根据《通知》，在上海、福建和苏州工业园区等三个试点地区的个人购买商业养老保险产品的支出，可以在一定标准内税前扣除、投资收益免税，领取时征税，即EET模式的延税型个人养老金。

本文通过对研究对象设立合理假定，采用基本养老保险金、第二支柱企业年金养老金和第三支柱个人税收递延型养老金三个测算模型分别测算中国现行第一、第二和第三支柱养老金的保障待遇水平，进行横向比较，分析中国三支柱养老金之间的关系与结构;引入时间动态因素，根据中国制度运行现实，研究随积累年限从15—30年期间三支柱之间关系与结构的动态改变。对中国养老金三支柱静态和动态关系的深入研究能够清晰刻画中国养老金架构特征，把握第三支柱养老金保障力度水平与发展规律。

本文的数据来源包括：国家统计局2017年年度数据、国家人力资源和社会保障部历年统计数据、上海市劳动统计年鉴、上海市人力资源和社会保障局历年统计数据等。

（二）基本假设

根据《通知》规定，个人延税型商业养老保险实施税前扣除标准为：min{6%， 1 000}/月或者min{6%， 12 000}/年，投资收益免税。领取时对积累养老金总额的25%免税，75%按10%税率征收，即7.5%的领取税率。

1.代表性个人假设

本文假设三个典型个人：上海个人A、上海个人B和全国个人C，分别测算较高收入和中等收入职工的第三支柱养老金保障力度。

（1）上海个人A，根据试点政策能享受税前扣除最高标准的月收入：IA=1 000/6%=16 667元/月。

（2）上海个人B，收入等于上海市2017年社会平均工资。根据上海市劳动统计年鉴、上海人力资源和社会保障局统计数据，2017年上海市社会平均工资为7 132元/月，B的收入与上海平均工资保持同步变动：IB=7 132元/月。

（3）全国个人C，收入等于全国城镇职工2017年平均工资，并保持同步变动。根据国家统计局数据测算，全国城镇单位就业人员2017年平均工资为5 630元，IC=5 630元/月。

假设A、B和C三人均参加了基本养老保险、企业年金和个人延税型商业养老保险，拥有三支柱完整的养老金架构。

2.平均工资增长率假设

中国社会平均工资增长率近年来有所放缓，全国为8%左右，上海为9%左右。考虑到中国经济进入新常态后可能进一步稳健，因此，假设社会平均工资增长率和代表性个人工资均按7%测算。

3.养老金收益率假设

（1）假设基本养老保险个人账户记账利率为7%。中国从2016年开始调整基本养老保险个人账户记账利率，根据人力资源和社会保障部数据，2016年为8.31%，2017年为7.12%，基于历史数据和未来展望，假设为7%。

（2）假设企业年金投资收益率为7%。中国企业年金自有投资记录以来2007—2016年年均投资收益率为7.57%。

（3）现行试点的个人延税型商业养老保险收益率估计。根据参与试点商业保险公司依据政策要求设计推出的保险产品，D款固定收益产品为3.5%、E款产品2.5%保证收益加浮动收益以及F款产品完全浮动收益，三款产品根据政策规定以及客户特征进行搭配。长期积累的养老产品投资必然会配置部分浮动收益产品，因此，假设个人延税型商业养老保险的长期收益率为4.5%。此外，未來第三支柱个人养老金市场会开放基金类等其他投资产品进入，参考企业年金投资收益率设定第二个收益率为7%。因此，本文假定第三支柱个人养老金有4.5%和7%两个收益率，分别考察对应的养老保障能力。

4.养老金积累期假设

中国基本养老保险缴满15年才能够领取，同时根据人的生命周期规律，养老金可以积累30年左右。因此，本文以2017年为基准，假定养老金积累期为15—30年，从满15年开始可以领取养老金。假设职工退休后余命为20年。

（三）测算模型构建

基于上述政策框架和基本假设，分别对第一支柱基本养老保险金、第二支柱企业年金和第三支柱个人养老金的养老保障支撑能力进行模型测算，包括替代率和贡献度。

1.基本养老保险金测算模型

BP=AS+IS2×n%+IAm（1）

其中，BP为基本养老保险金，AS为社会平均工资，IS为个人指数化月平均缴费工资，IA为个人账户储存额，n为缴费年限（n≥15），m为个人账户计发月数。

2.企业年金测算模型

CP=∑30i=1IS×5%+5%×1+7%i20×12×1-20%（2）

根据《企业年金基金管理办法》2011年2月12日人力资源社会保障部、银监会、证监会、保监会令第11号公布。规定提炼形成式（2）的企业年金养老金测算模型。其中，CP为月领企业年金，代表性个人按照本人收入IS，由单位和个人依现行政策税优比率各5%缴纳企业年金，以7%年均收益率增长积累至30年。i为积累年限，设定15—30年。根据企业年金相关规定，企业年金领取时按照“个人工资薪金收入所得”全额征税，考虑企业年金参与者多为较高收入群体，假设按20%税率征收。企业年金积累额按照余命20年计算个人月领企业年金。

3.个人延税型商业养老保险金测算模型

IP1=∑30i=1minIS×6%，12 000×（1+4.5%）i20×12×1-7.5%（3）

IP2=∑30i=1minIS×6%，12 000×（1+7%）i20×12×1-7.5%（4）

其中，IP代表个人养老金月领金额，个人收入IS的6%或者12 000元每年缴费分别按照4.5%和7%两种投资收益率积累增长，退休时按照余命20年和7.5%税率领取个人养老金。

A、B和C三个代表性职工的总和养老金由三支柱共同构成，则有：

总和养老金为：TP=BP+CP+IP。

总和养老金替代率为：RTP=TP/S×100%，S为个人退休前工资收入。

个人延税型养老保险替代率为：RIP=IP/TP×100%。

个人延税型养老保险贡献率为：CRIP=RIP/RTP×100%。

（四）模型测算结果分析

依据模型分别对三个代表性个人A、B和C的三支柱养老金进行测算。其中第三支柱个人养老金采用7%投资收益率的测算结果如表1所示。由表1可知，A、B和C三个代表性个人的总和养老金和第三支柱个人养老金绝对数随积累年限不断积累而增加，个人养老金的替代率也在不断提高。但是第三支柱个人养老金增加的幅度和速度却逐渐放缓，体现在个人养老金对总和养老金的贡献率上表现为第三支柱个人养老金贡献率随时间推移逐渐下降。其中，高收入代表A在积累期个人养老金替代率为2.70%—3.68%，其对总和养老金的贡献率从积累15年时的9.08%到30年时下降至养老金总额的6.37%;上海市中等收入代表B，个人养老金替代率为4.13%—6.42%，在B的总养老金中占比从11.63%下降至9.28%;全国中等收入代表C，个人养老金替代率范围在4.16%—7.04%，贡献率则从11.72%下降至10.10%。随积累期增加，养老金数额和替代率理应不断提高，但测算数据显示，第三支柱个人养老金在总和养老金中的贡献率却不断下降，个人养老金的支撑保障作用随着积累年限的增加反而下降，對个人的长期吸引力也不断衰减。

相比表1的高收益率假设，4.5%中等收益假设的个人延税型养老金对A、B和C三个代表性个人都相应减少，积累时间越长减少的幅度越大，如表2所示。由表2可知，A、B和C三人积累30年4.5%收益比7%收益率分别减少个人养老金35%、32%和31%。在4.5%中等收益假设下，养老金增长相对平缓，特别是个人延税型养老金缓慢增长，与总和养老金差距不断拉大。第三支柱养老金替代率相比高收益假设显著降低。典型个人A第三支柱养老金在积累期提供2.24%—2.38%的替代率，B的替代率范围为3.51%—4.36%，C的替代率范围是3.55%—4.87%;而三个典型个人第三支柱个人养老金的贡献率随积累年限增加逐渐降低，A从占养老金总额的7.63%下降到4.21%，B从10.07%下降至6.50%，C则从10.16%下降至7.21%，表现出与表1一致的个人养老金支撑保障作用随着积累年限增加反而下降的鲜明趋势。

随积累年限增加个人养老金保障水平反而下降的问题主要出自试点方案关于税前扣除标准的规定，即按照本人收入的6%或者1 000元/月（12 000/年）按低者给予税收优惠，这意味着个人养老金计划的缴费有一个绝对额上限。随着收入增加，6%的收入超过1 000元时将按照1 000元标准执行，无法随着收入水平的提高进一步增强个人养老金的保障水平。这一规定的初衷是防止高收入者利用政策过度免税，从税收原理上讲是合理的，但测算结果显示这殃及到中等收入者，而他们是第三支柱个人养老金计划发展的社会主体。目前，中国很多经济活动人口并未参与基本养老保险和企业年金，第三支柱的个人养老金将是他们唯一获得国家优惠政策的合格养老金计划，根据测算结果第三支柱个人养老金4%—5%的替代率显然太低。

模型测算结果还表明，个人养老金长期收益率影响养老金支撑能力。现行试点机构的个人延税型商业养老保险的固定收益款产品回报率仅为3.5%，难以跑赢通胀为参保人赢得良好稳健收益率。保险公司的优势在于精算和长期风险的管控，具有保障能力。但作为长期积累的养老金还需要高度重视其收益性，满足年轻参与者长期投资增值的需求。应当尽快放开公募基金等专业投资机构参与进来，适度提高第三支柱养老金的投资回报率。

四、中国第三支柱个人养老金试点中的现实隐忧

自《通知》发出，获得试点资格的各商业养老保险公司纷纷推出自己的个人延税型养老保险产品。本文对上海地区两家参与试点专业机构的业务负责人和相关工作人员实施了访谈交流，发现两家产品相似度较高。他们在市场推进中遇到的各种共性问题，阻碍了个人延税型养老保险的发展。

（一）理论研究与国民教育不足

启动个人养老金作为第三支柱进入国家养老金体系，意味着国民将参与养老金的风险管理，承担一份养老保障责任，这将逐渐覆盖劳动人口和退休人口，在任何国家这都是一个巨大的社会进步。需要通过理论研究说明老龄社会的养老金风险和单一政府责任的缺陷;通过教育培育国民的养老金意识与管理责任，改变等政府给自己养老的依赖心理;通过打造一体化操作平台和足够的优惠政策激励国民参与。中国试点仅以延税型商业养老保险产品推出第三支柱养老金，至今国民的关注度、知晓度、支持度和监督能力偏低，建设第三支柱养老金的社会基础还比较薄弱。

（二）个人养老金公共服务平台缺失

作为国家养老金第三支柱的个人养老金属于合格计划，应当有一体化的公共服务平台，便于操作和监管。根据试点《通知》，资金账户是“商业银行个人专用账户”“封闭运作”“具有唯一性”，且在试点期间使用“中保信平台”。中国尚未建立基于个人唯一信息的养老金公共平台，长此下去必然带来一系列问题。首先，投保人可能有多个不同商业银行的账户，即便是购买同一机构同一产品的客户可能指定的商业银行并不相同，造成资金分散无法集中运行与管理。同时账户唯一性校验、各账户之间转移、对接和信息流动等都会造成繁杂的手续和高昂的管理成本。其次，以保险为依托的中保信平台如何在基金等专业投资机构开放进入市场时兼容这些机构的信息与管理运作是当前模式的潜在重要问题。公募基金等投资机构推出的个人养老金产品与保险产品设计不同、运作管理差异等需要在一个覆盖广、运行稳定且具有兼容性的系统平台上进行管理运作。最后，拼凑的账户管理无法满足养老金制度深入改革的需要。

中国目前已有基本养老保险个人账户、企业年金个人账户和第三支柱个人账户，后两者采取市场投资运作，可以借鉴英美国家的经验，打通账户建立平台，便于职工资金转移和形成规模投资管理，为个人提供灵活的投资选择权，以应对多样化的个体情况与需求，保证养老金的管理连续、稳健，符合参加人的长远利益。在现行试点中的账户管理无法满足这种愿景。调研的两家机构负责人谈到，目前的运作方式还是客户先购买保险产品，基于该特定产品到中保信平台申请登记并校验，是典型的产品主导模式。这一模式的问题在于，不同机构提供的产品是差异化的，特别是未来其他金融机构参与市场之后，不同特征产品难以兼容管理的问题将更为突出。同时，由于个人商业银行账户选择的多样性，管理、流程等均十分复杂。

（三）延税额度不高吸引力不足

国家发动第三支柱养老金的延税政策应当有足够的激励作用。目前的税前抵免比例标准偏低，特别是对于缺乏基本养老保险保护的参保人来说，试点政策不足以提供合理的个人养老金积累。个人延税型养老保险试点，其适用对象并不是高收入群体，因为标准太低作用微弱;也不适用低收入群体，因为需要预存一笔钱用于养老而无法现实消费。因此，事实上个人延税型养老保险产品适用于对未来养老安排有切实需要的中等收入群体。对这一群体，免税标准额度可以稍微宽松，提供主要针对中等收入群体较有吸引力的政策条件。

（三）试点产品投资收益偏低吸力不足

现行试点推出产品的投资收益偏低，保证收益产品仅为3.5%的年收益率。反之，中国基本养老保险个人账户当年记账利率从2016年调整为8.31%，2017年记账利率为7.12%;企业年金从2007年入市开始到2016年取得的年平均收益率为7.57%。相比而言，第三支柱个人延税商业养老保险的收益水平并不理想，且市场中其他各类理财、投资产品繁多，亦对第三支柱养老金形成挤出。个人商业养老保险产品的长期风险管控功能是个人养老金计划的一个重要需求，但同时在长期的养老金积累管理中，能够跑赢通胀的较高长期收益率是第三支柱最终取得成功的必要條件。因此，应尽快考虑开放基金公司等专业投资机构进入第三支柱养老金市场，以满足个人养老金对保障和收益的双重要求。

（五）流程繁杂不利于长期资产管理

由于养老金综合服务平台尚未开通，现行试点流程十分繁杂。投保人在确定投保公司及产品后，需要到中信保平台完成平台登记、激活、账户校验、纳税信息填报、下载免税凭证、交单位汇总信息完成个税代扣代缴等一系列复杂的流程手续。投保者个人与商业养老保险公司、中信保平台、个税扣缴义务人及单位均有多次流程往来，每个月都要根据本人月收入情况到平台完成填报、凭证下载并交由单位人事部门完成个税扣缴。流程过于繁杂，给投保者个人及其单位人事部门增加了工作量。对于没有工作单位的个体工商户等灵活就业人员来说，所有手续都要自己完成。复杂流程阻碍了试点方案的迅速推行。调研中发现，单位人事工作人员并不愿意增加额外的工作量，完全没有动力对该项工作进行积极宣传、推进与配合，很多单位并不向员工宣传也不鼓励员工购买第三支柱养老金。业界普遍认为当前试点推进的效果低于预期，部分原因是流程过于繁杂。

五、研究结论和政策启示

本文通过对第三支柱个人养老金从理论和实证两个角度的分析测算，得出如下结论：第一，社会保障理论源流及其世界范围的发展规律揭示出个人承担部分养老责任是现代社会整体社会正义的必要内涵，个人养老金计划彰显国家对个人责任的唤醒与鼓励，建立和推广第三支柱个人养老金具有坚实的学理基础，符合社会保障发展的规律。在中国长期第一支柱独大的制度背景下，特别需要发展第三支柱养老金计划。第二，基于现行试点政策构建三支柱养老金测算模型，根据合理假设测算三个代表性职工的养老金随积累年限变迁的走势，发现第三支柱个人养老金保障支撑力度偏弱，甚至随积累年限增加呈现保障力度下降的逆向趋势，削弱了个人养老金计划的吸引力，不利于中国第三支柱养老金的建立、培育和发展。第三，基于试点机构的实地调研，发现在个人延税型商业养老保险推进中存在很多现实问题和阻碍，需要调整和改善。

根据上述研究结论，笔者认为，发展第三支柱个人养老金具有坚实的理论根基，是多支柱养老金体系的重要一支，应当纳入养老金合格计划进行运营与监督，对中国发展第三支柱个人养老金具有重要启示。第一，大力开展教育以培育国民养老金意识。养老金意识包括对其重要性、风险管理和市场机制的综合认知。健康长寿的物质基础是做到终生财务自立。

国民养老金教育主要应包括以下内容：一是了解国家相关政策，尽早建立个人养老金财务规划;二是学习识别优质的养老金受托人、养老金产品的知识，特别是契约型产品和信托型产品的区别，做好适合个人的选择;三是识别养老金投资风险和收益构成，理智追求稳健收益，避免陷入高收益陷阱。通过广泛、持续和深入的民众教育，普及养老风险知识，唤醒民众自我养老的主动意识，铺垫个人合理责任的养老制度环境，帮助民众构建基本的养老金融知识体系、合理选择产品与投资组合。第二，打造综合服务平台和账户系统，培育“看门人”机制。综合服务平台覆盖基本养老金、企业年金和个人养老金，既是工作平台，也是监督平台。国民拥有个人信息特征的唯一账户，在公共平台之上整合个人的收入、缴税、投资管理、权益记录和养老金领取等一系列功能，不受个人工作或地点转换的影响，实现个人养老金权益持续、完整地记录与管理;缴费资金归集于个人唯一账户，购买各机构在平台上销售的不同养老金产品，满足个性化养老金管理需要。

公共账户信息平台涉及对公民基础信息的整合记录并永久保留，属于公共产品和服务范畴，应当由政府主管部门主导建立，根据功能和职能需要接入对应的相关政府部门，对市场机构开放合理权限，对个人和机构行为实施监管等，是个人养老金健康长久发展的社会基础。基于该公共信息服务平台，构建以维护民众利益为目标的个人养老金“看门人”机制，由具有公共权威同时亦拥有市场经验的政府主导机构担任，引入资优市场机构、审核适合养老金特征的相应产品、整合打包机构产品、把控个人养老金投资管理风险等，并完成市场各参与主体行为的监管。一个公共账户信息平台系统和一个政府监管机构，将是第三支柱个人养老金长久稳健发展的基石，也为未来养老金制度深度改革提供可能。第三，培育个人养老资产账户而非销售产品。

《通知》中并未明確采用哪种运作模式，但就正在进行的试点来看，事实上投保人要通过购买某家公司的商业养老保险产品，依托该产品才能得以进行登记、校验和运行，即事实上的产品制。产品制模式存在诸多弊端，目前采用产品制匆匆试点的做法并非最佳，应当首先建立公共账户信息系统，以此为依托实施真正的养老金账户制管理。第四，实施浮动或与消费水平挂钩的税前扣除标准。本文对个人延税型商业养老保险的测算可知，由于目前较低封顶线的限制，导致个人养老金的贡献率随时间推移反而逐渐弱化，在较低替代率的现实下与制度设计初衷相违背。

中国由于物价变动较为剧烈，上限标准宜采取浮动比例标准并与消费水平挂钩的做法，保证个人养老金的缴费积累能够在长期提供可接受水平的替代率支撑，满足个人退休生活所需。第五，促进金融机构与产品创新。作为养老金合格计划，应当由合格的人和机构管理个人养老金。启动个人养老金计划对于金融机构和金融市场来说既是机会、也是挑战。合格的养老金机构与合格的养老金产品是一系列养老金规制中最重要的内容。打造合格的养老金机构可以为居民提供默认选择，培育养老金机构投资者;生产合格的养老金产品，可以为居民提供优质的资产组合。

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