政府会计制度实施下加强中小学费用管控浅谈

刘正昌

摘要：2019年1月1号开始实施的政府会计制度明确“费用”为政府单位会计“5+3”要素之一。目前随着党中央、国务院各项改革措施的深化，加强费用管控已然成为实施政府会计制度主体的必然选择。文章从实际出发，以独特的视角明晰了中小学校费用管控的意义，剖析了中小学校费用的构成要素，分析了现阶段中小学校费用管控面临的现状，针对当前现状，从六个方面提出加强中小学校费用管控的具体措施。

关键词：“5+3”要素;管控意义;管控现状;管控措施

一、引言

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措。2014年新修订的《预算法》要求各级政府按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，同年12月《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》要求构建统一、科学、规范的政府会计核算标准体系。2015年财政部按照《改革方案》的要求，相继出台《政府会计准则--基本准则》和6项政府会计具体准则，以及固定资产准则应用指南，2017年印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，自2019年1月1日起实施。新的政府会计制度明确单位财务会计按权责发生制核算，预算会计按收付实现制核算，它彻底改变了我国传统政府单位会计核算方法，从双分录混合核算模式转变为双体系平行记账模式，政府单位会计要素也拓展为“5+3”要素。下面就如何管控“5+3”要素中的费用，结合自己多年工作经验，谈一谈一些看法。

二、新形势下加强中小学校费用管控的意义

在相当长时期里，由于体制的原因，政府部门、事业单位都不重视费用控制，认为是吃“皇粮”，钱没了找财政要，根本不怕“断奶”。党的十八大以来，部门预算、国库集中收付、政府收支分类、国有资产管理等财政改革不断深化，事业单位改革如火如荼展开。在此新的形势下，费用管控受到越来越多单位重视。作为公益一类事业单位的中小学校，加强费用管控同样具有重要的意义。

（一）加强费用管控是严格执行预算管理的体现

2015年实施的新《预算法》明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。作为预算编制和执行的部门，在预算编制“一上”阶段应遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡”的原则编制本单位预算草案。财政部门下达下一年度预算通知后，严格执行预算，加强费用管控，重点加强超预算支出的管控，采用科学方法定期（每月、每季）对预算执行情况进行分析，对超预算的支出找出差异，分析存在问题，及时采取有效措施加以解决。对未超预算的支出加强管理，分析其时效性、科学性，为下一年度的预算编制做好铺垫。

（二）加强费用管控是政府会计制度的要求

《政府会计准则》是多年来我国政府会计理论研究和改革成果的重要体现，其重大制度理论创新体现在：1.构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接接的政府会计体系;2.确立了“3+5要素”的会计核算模式;3.科学界定了会计要素的定義和确认标准;4.明确了资产和负债的计量属性及其应用原则;5.构建了政府财务报告体系。在会计核算模式的“3+5要素”中首次提出收入、费用这两个要素，主要是为了准确反映政府会计主体的运行成本，科学评价政府资源管理能力和绩效。作为《政府会计准则》实施主体加强本单位的费用管控成为必然选择。

（三）加强费用管控是创建节约型社会的选择

节约型社会是指在生产、流通、消费等领域，尽可能节约资源和减少资源消耗，并获得最大的经济和社会收益的社会形态。 如今，全社会掀起建设“资源节约型、环境友好型”社会。作为社会的一员，中小学校应当积极行动起来，加强费用管控，控制学校运转过程中所发生的耗费，打破“只重视教学质量，只管要钱，不计费用”的现状，真正做到勤俭办学，优化资源配置，不断提高教育经费的使用效益。

三、现阶段中小学校费用管控现状分析

中央出台“八项规定”以来，各单位严格控制“三公经费”支出，取得良好得效果。但也仅限于“三公经费”，对其他费用的控制却异常薄弱，甚至可以说从未有实质意义上的管控。究其原因，主要有以下几方面。

（一）费用管控意识淡薄

长期以来，由于受体制的影响，单位领导始终认为只要把财政给的钱合法、合规、合理花出去就可以，不用精打细算。单位职工认为反正不是自家的钱不怕浪费，节约意识不强。只顾“小家”不顾“大家”， 敞着窗户开空调、白昼灯、长明灯比比皆是，不爱惜资产，“油瓶倒了没人扶”等浪费现象随处可见。单位财务认为自己是为财政打工，既然财政没要求，单位没市场，大家都这样，何必蹚这摊浑水。

（二）现行会计核算制度的限制

以往中小学校执行的是《中小学校会计制度》，该制度规定中小学校进行会计核算采用收付实现制。这样，归集当期费用时应以本期实际支付的费用金额为依据，容易造成费用的“虚增”与“虚减”，不能准确反映当期费用的真实情况，不利于费用的纵向和横向比较分析。也就是说收付实现制不能报告单位全面的费用信息，无法反映单位的运行效率和效益，不利于上级部门对本单位进行评价，也不利于单位内部激励机制的建立和实行。

（三）资产配置不合理，不能“物尽其用”

这里的资产指的是固定资产，包括房屋及构建物、通用设备、专用设备、图书及档案、家具装具及动植物等类型。

房屋及构建物配置不合理的主要原因在于政府行为和历史因素。例如十年前为了“双高普九”的需要，各地都加大财力投入，校点建设遍地开花，如今随着城镇化进程的加快，绝大部分村级校点都已裁撤，被裁撤校点的校舍都已闲置，加上产权不明，管理不善，有的被侵占，有的已破旧不能用，造成极大的浪费。

对于其他的固定资产，造成配置不合理的原因在于历任单位领导的主观因素和相关制度监管不力。例如“八项规定”实施以来，众多学校出现资金结余。为了解决“有钱花不出去”的问题，许多单位把主意打在了采购政府采购目录外和采购限额标准以下可以自行采购的资产购置上。这样必然会导致资产购置的随意性和盲目性，使大量尚可使用的设备过早淘汰或闲置，造成浪费。

四、新制度下中小学校费用构成要素

按政府会计制度第二部分会计科目名称和编号，行政事业单位费用类科目主要有：业务活动费用、单位管理费用、经营费用、资产处置费用、上缴上级费用、对附属单位补助费用、所得税费用、其它费用。

就中小学校来说费用主要有业务活动费用、单位管理费用、资产处置费用。业务活动费用是指单位为实现其职能目标，依法履职或开展专业业务活动及其辅助活动所发生的各项费用。包括教学人员工资福利费用、对个人和家庭的补助费用及为教学服务的商品和服务费用。教学人员工资福利费用主要包括教职员工的基本工资、补助工资、其它福利费、社会保障费等。为教学服务的商品和服务费用主要有这么几种：①直接为教育教学服务发生的费用，如教师外出培训及学习、教学设施购置及维修、教学材料购买及打印、教辅及试卷制定等费用;②间接为教育教学服务发生的费用，如教室维护、水电费、校园绿化、保洁、安保等费用;③学生活动费，如学生参加运动会、足球比赛、文艺汇演、春秋游活动等费用。单位管理费用是指单位本级行政及后勤管理部门开展管理活动发生的各项费用，包括学校行政及后勤管理部门的人员经费及办公、公务接待、迎接上级检查、学校标语、宣传广告等费用。

五、新制度下加强中小学校费用管控的措施

（一）加强组织架构建设以提高费用管控

组织架构是指按照学校一定的工作任务和目标，将组织成员按不同的工作性质、职务、岗位组合起来，形成层次恰当，结构合理的有机整体。当前中小学的内设机构主要有：校长办公室、副校长（书记）办公室、各处室办公室、年段及教师办公室等。

加强组织架构建设，首先应根据教学发展目标合理配置职能部门，弱化行政管理，增强专业特性，对职能交叉的处室进行合并或裁撤，减少人员配置，把增加出来的管理人员充实到一线教学中。其次要平衡各校点间教师的配置。这样既可减少管理层的人员经费、办公费用，又可减少因聘用临时人员发生的不必要的支出。如笔者所在的漳平市芦芝中心学校2018年共有6所校点，63名在编教师，其中：本部学生222人、教师27名;2所小学生234人、教师22名;3所独立幼儿园学生322人、教师14名。本部27名教师中，行政占了11名。因行政人数较多、校点间教师配置不平衡，使得各校点聘用临时教学人员18名，费用支出623095元。

（二）加强内部控制建设以提高费用管控

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。其实施有七个步骤：1.梳理单位各类经济活动的业务流程;2.明确业务环节;3.系统分析经济活动风险;4.确定风险點;5.选择风险应对策略;6.建立健全单位各项内部管理制度;7.督促相关工作人员认真执行。近年，虽然各中小学校都加强了内部控制建设，但具体实施不尽如人意，表现尤为突出的是在建立健全各项内部控制制度方面。

现阶段我国具有指导性、系统性、适合各层级行政事业单位的内部控制制度有：《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》。在此基础上，我校结合实际制定了一些具体管理办法。如，《授权审批制度》、《资产管理制度》、《财务人员轮岗制度》、《费用支出管理制度》等。

制度需要人来执行，为使有效的制度得到良好执行，笔者认为应做到以下几点：1.作为对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责的单位负责人应带头维护制度的权威，自觉遵守法律法规和规章制度，并督促全体教职员工共同遵守;2.单位应把是否遵纪守法、按章办事列入年度考核和职称评聘考核，通过奖惩激励教职员工执行制度的自觉性和积极性;3.努力营造遵纪守法光荣、违章违纪可耻的良好氛围。笔者所在学校于2017年制定完善《费用支出管理制度》，第3条规定：各年段（处室）需购买办公、教学材料用品，应编制请购清单，上交总务处，由总务处集中统一采购。实行这一制度后，办公费用得到有效控制，2016年支出为17387元，2017支出为15185.73元，同比下降12.6%。

（三）加强绩效考核以提高费用管控

全面实施绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。绩效考核的目的在于站在管理的高度从系统整体出发，通过提高系统内各层次的绩效，来促进组织整体绩效的达成和发展。虽然中小学校的主要任务是培养教育学生，且培养学生的成本很难给予量化。但在新制度实施的前提下，费用管控问题已成为各单位管理的重要一环，中小学校也不例外。

首先，政府机关应责成财政部门会同教育主管部门制定学校费用管理的目标与考核办法，合理设置指标权重，并将考核指标权重嵌入《中小学校校长目标考评》管理体系中，不定期对各校费用管理执行情况开展评比，对考评优秀的单位进行表彰，对存在问题较多的学校要求进行限期改正与完善，对拒不改正和执行的学校予以通报批评。

其次，学校内部应建立起科学完善的费用管控评价标准体系，对相关责任人的费用管控业绩进行考核评价，考核优秀的在评优评先、年度考核、绩效奖金等方面给予奖励，考核落后的给予一定的处罚，自至调整工作岗位，以提高相关责任人控制费用的自觉性和积极性。

（四）加强预算管理以提高费用管控

这里说得加强预算管理有两层意思，其一，财政部门以文件形式下达年度预算数后，严格执行预算。在预算执行过程中，应将各项预算指标数细分为月度、季度指标实时加以监控，重点关注偏离预算的指标，对正偏离的指标采用差异分析、对比分析等方法进行分析，找出原因，制定更为严格的控制措施加以控制，对负偏离的指标要分析形成节约的原因，对相关人员进行奖励。其二，督促指导各校点（处室）根据学校财务下发的年初预算建议数，认真编制年度预算并组织实施。每月学校财务对各校点（处室）预算执行情况进行实时监控，对超预算的支出及时向单位负责人汇报，分析原因，责成各校点（处室）负责人进行整改。笔者所在学校下属校点漳平市大深小学商品和服务支出2013年为112345.21元、2014年为121500.63元、2015年为134514.46元，逐年增加。2016年在取得校领导支持后，笔者按近三年支出平均数122786元下达预算建议数，要求其编制2016年預算并严格执行，2016年实际支出110514.2元。2017年要求其以110514.2元为基数编制预算并严格执行，2017年实际支出228869.01元，扣除教学楼维修改造120000元，经常性支出108869.01元。通过刚性预算管理，有效控制费用支出。

（五）加强资产管理以提高费用管控

资产是指单位占有或使用的能以货币计量的经济资源，包括流动资产、固定资产、无形资产、在建工程和对外投资等。随着反腐败工作的深入，相关部门对中小学校的巡查力度在加强，各校对流动资产的管理力度在增强，在固定资产管理方面却相对较弱，而固定资产管理对费用管控意义非凡，如何加强管理，笔者认为可从以下方面进行。

1.加强资产采购的管理。对于大额资产采购（维修改造）支出应按单位内部控制制度要求经学校领导班子集体研究，进行可行性论证，报教育主管部门审批后，方可组织实施。必要时可征求广大教师的意见，以减少错误、舞弊和短视造成浪费。笔者所在学校下属校点漳平市芦芝幼儿园教学楼为两层砖混结构，2017年8月为满足新学期日托需要，草率进行维修改造支出24380元，2018 年1月又进行外墙装修支出7885元，2018年8月经教育局批准立项新建教学楼，旧教学楼拆除，造成32265元损失，而这个校点一学期可用收入为86400元。

2.合理设置岗位，明确各岗位的职责权限。确保不相容岗位（授权审批和物质采购、物质采购与验收记录、会计记录与财产保管等）相分离，形成相互监督、相互制约。建立资产记录、领用台账，定期盘点，做到账实、账卡、账账相符，防止资产损毁、流失或被盗。

3.明确资产使用和保管责任人的责任。制定相关制度明确资产使用人（领用人）在使用资产期间保证资产的安全、完整和进行必要的维护保养。对故意损毁、管理不善导致流失或被盗应予赔偿。资产保管人员除了对资产的日常管理外，应注重对闲置资产的管理，做到定期盘点、加强维护，对有损毁迹象的闲置资产应及时上报学校，请专业人员进行维护保养。2016年3月我校教学楼重建，拆除2015年购置的空调10台放在保管室。2018年3月新教学楼完工投入使用，6月因天气炎热，需装空调，校领导才想起放在保管室的空调，经过查看，发现已有6台不能正常使用（本校紧邻硫酸厂），预计损失30000元。

（六）权责发生制核算下的费用管控

权责发生制又称“应收应付制”，是指以应收应付作为确定本期收入和费用的标准，而不问货币资金是否在本期收到或付出。也就是说，一切要素的时间确认，特别是收入和费用的时间确认，均以权利已经形成或义务（责任）已经发生为标准。

中小学校执行《政府会计制度》后，财务会计实行权责发生制，这就要求单位财务人员要准确核算各期费用（如固定资产折旧计提、无形资产摊销、各种费用的预提、核算、归集等），在此基础上进行财务分析，为上级部门及单位领导提供决策数据。另一方面，准确归集各期费用后，再综合运用多种控制方法能更有效控制费用。这样，对财务人员来说是一种全新的考验，对其职业操守和专业胜任能力提出更高的要求。

当前，随着会计证取消，会计从业人员的准入门槛降低，单位会计人员的专业胜任能力不容乐观。受限于当地政府的财力，中小学校财务人员大多由教师转岗担任（笔者所在市共有45名中小学校财务人员，其中正规院校毕业的只有5人，仅占11.11%），素质参差不齐，会计工作仅仅停留在会计核算阶段。要摆脱这种尴尬局面，笔者认为可采用如下方法：1.加大培训力度提高会计人员的理论水平和业务能力;2.在县异内选取理论水平和业务能力较强的会计人员实施“传、帮、带”，提高会计人员整体素质;3.制定科学的考核体系，提高会计人员自觉学习和钻研业务的积极性;4.提高会计人员待遇，实行优胜劣汰制度，不断吸收新的血液。

总之新的政府会计制度实施后，中小学校的财务状况、费用信息将得到更真实的反映，有助于费用核算、控制与管理。学校财务人员应以此为契机，加强费用管控，提高管理，为新形势下的教育事业发展提供保障。

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（作者单位：漳平市芦芝中心学校）