基层社会治理的“破”与“立”：政策执行的视角

文｜蓝煜昕 清华大学公共管理学院｜公益慈善研究院 助理教授

何为政策执行惯性和内卷化魔咒？先探讨一个似乎不相关的现象。2019年是基层减负年，要解决形式主义突出问题，要整治文山会海、过度留痕，整治各级政府当二传手进行层层规定和落实。然而我们来看这样一个从中央到地方最基层的减负政策本身应该要怎么来执行？是不是也要层层向下转发文件并督察？落实之后如何评价减负的效果？是不是也要从最基层起层层往上汇报材料？基层减负政策的执行本身有无可能也成为新的基层负担？例如，到年底全国总结减负经验成效的时候一定要收集优秀案例，假如中央要求每个省提交一个减负优秀案例，可以预见每个省得留出富余，每个地市得提交一个案例吧？每个地市又得布置区县提交案例，说不定每个区县又得要求乡镇提交案例。此所谓“上级压下级、层层加码、马到成功”。而基层的实际情况是，虽然要减负，但事儿可不能少干，红头文件不让发（文号有限制），那就用白头通知，或者就在微信群布置工作，无论什么形式下来的任务基层都得干；另一方面，工作督察考核减少了大张旗鼓的文档和痕迹资料检查，但只要基层介意上级的考核结果，就会花更大的精力来应付暗访和民意调查。上有政策、下有对策，此所谓“下级瞒上级、层层注水、水到渠成”，政策是执行了、成果是看到了，上下皆大欢喜，至于这一阵减负风过去后基层的负担到底会减轻多少，不好说。

本文并非认为基层减负不对或没有成效，而是要说明这套自上而下的行政执行体系及其制度惯性并没有从根本上改变治理逻辑；甚至我们试图在用造成问题的那一套政策执行思路和做法去解决问题。这样的减负即便有成效，只是脱了棉袄，而达不到真正减肥的目的。“内卷化”说的就是这样一套既有体制越来越精细，却没有系统创新、无益于从本质上解决问题的现象。

回到基层治理，增强社会活力面临同样的问题。党的十九大报告提得很清楚，要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”，可见和市场体制改革要激发市场活力一样，基层治理创新的核心是要激发社会的活力和主体性，从而形成“共建、共治、共享”的良好格局。这么清晰的方针政策如何落实呢？自上而下的执行困局又出现了。比如发挥社会组织作用，民政部提出2020年城市社区不少于10个、农村社区不少于5个的组织培育目标，对基层来说，只要你认真考核，那这个目标就不在话下，要多少有多少，居民组织不起来干部来凑，管它是僵尸组织还是真正发挥作用。正所谓“潮水褪去，才知道谁在裸泳”，如此热潮褪去之后，我们必定会发现基层社会其治理体系和逻辑并没有发生本质变化，居民还是在依赖，社区还是不具有内生发展和治理的能力，主体间的良性互动成为泡影。

以上说明体制内的政策执行逻辑对激发基层社会活力存在根本缺陷。如何破旧立新呢？本文提出三方面的认 识：

一是系统内的变革，关键要在社会领域普及一套新的政策执行和治理能力——“催化”和“撬动”能力。政策执行者要改变思维，从主导者变成催化者。加强基层治理不是一味地下猛药，而是党政领导和社区干部要自我克制、看得长远，从“实干兴邦”到“巧干兴社”，习得“四两拨千斤”的功夫，撬动社会自身在基层治理中的活力。不要认为“巧干”的道理很浅显，对习惯于“政绩锦标赛”或“政治达标赛”的基层干部来说，这几乎是一套全新的思维模式和治理能力。无论出于政绩还是责任，长期以来的干部教育都过于崇尚冲到第一线“实干”的职业伦理，主张“为民做主”和“替民分忧”，而缺少“政——社”的边界感或对社会自主解决问题的过程缺乏耐心，忽视对基层群众自身责任意识的培育。在长期向上负责的政策执行惯性思维下，基层干部很难理解激发社会活力需要一套多么不同的政策工具和操作方式。具体而言，“催化”“撬动”的治理能力体现为激活社会精英、培育社会组织、撬动社会资源、塑造共治机制等政策工具的运用，以及基层干部掌握一套新的群众工作或社会工作方法。

党和政府治理社会的抓手或干预手段与过去的惯性思维相比要有一些根本变化：人——党建“引领”和党员先进性是真正的价值、行动引领而非权力包揽，对社区精英不仅吸纳还要赋权；财——不再是无条件的资源配置，而要用有限的资源来撬动居民参与和公民责任；技术——降低意见表达、协商参与和绩效评估的成本；文化——挖掘本土文化和情感在基层社区共同体中的凝聚功能……

治理能力现代化在城乡社区治理中不仅仅是法治化、科学化、精细化、组织化（见《关于加强和完善城乡社区治理的意见》），对于直面社会和群众的政策执行者、基层干部来说，“催化”“撬动”能力应该是一套需要普遍掌握的现代治理能力。十九大报告提出过社会治理“四化”——社会化、法治化、智能化、专业化，我们认为“催化”“撬动”能力是其中“社会化”和“专业化”的延伸，在社会领域具有相当的普适性。本文倡导基层党政领导和社区干部要针对这样一套理念和技能进行系统的组织学习。

以成都经验为例，为了实现“还权、赋能、归位”的治理理念和方法，成都市委市政府先后开办了村政学院、社会组织学院和城市社区学院，对基层党政干部和社区工作者进行轮训，还通过挹注社区公共服务资金撬动基层干部和社区居民的实践学习。正因为有长期的组织学习过程，成都的基层社会方能呈现出如今的活力。

二是革新一套基层社会或社区治理的评估体系和方法。政策执行体系内的变革只讲执行能力、不讲执行动力还不行，而动力的关键又在于基层社会/社区治理的评估与激励。学者们用“锦标赛模型”来解释地方官员的经济发展动机，还有学者提出“达标赛模型”来解释社会治理领域的地方官员行为逻辑，大体上前者主要看GDP，后者主要看“不出事儿”。这两个模型深刻地揭示了当下社会建设、社会治理领域的评估和激励与政策目标存在多大的偏差——如果说经济领域的目标是激发市场活力，社会领域就应该是激发社会活力，但我们的评估考核还停留在被动的“不出事儿”。

从政策执行的评估视角看，基层社会治理存在三大问题：目标不清——条条分割或头痛医头、脚痛医脚，缺乏系统性，抓不住命门；短期功利化——只看表面效果，不看社区长期服务治理能力的提升；成效不真实——只讲故事、秀盆景，看不清实情。

目前笔者正在研究的“社区活力指数”正是希望发出这样的倡导：我国社区政策已经经历了从社区服务、社区建设向创新社区治理、发挥社区主体性转变的过程，激发社区活力、实现治理主体转型应代表新的政策取向，亟需一套更积极、鲜明的基层社会/社区评估体系来指引。此外，清华大学社会学系罗家德教授团队在开发基于微信群的社区组织活力评估工具和方法，试图通过新的大数据和AI技术来客观评价社区工作者、社工机构在社区发展和社会组织培育中的真实绩效。这一领域还需要更多学者的关注和研究。

三是升维思考、跨界创新，在既有的行政条块格局和政策执行体系之外寻找基层治理的新路径。举两个例子：一是如果我们去看英美的基层治理体系，会看到其基层是显然不同的多中心体系，不同的服务事项对应的行政机构在管理服务范围上显著不同。例如学区、医疗卫生、消防等公共服务的范围与市（city）、镇（town）的行政体系并不一定重合，也不具有隶属关系。所以在英美文献中，较少看到笼统的“基层治理”（local governance）或“社区治理”（community governance）表述，而是以服务事项等为中心的治理体系，社区健康治理（community governance of health）、社区犯罪治理（community governance of crime control）等。中国的基层治理事务为什么一定就只能通过区县——街镇——社区的行政体系一级级往下传导呢？为什么在基层不能引入更扁平化、多中心的治理格局呢？现实中正有这样的实践——苏州工业园区打破现有街居体系以行政区划、基层政权为中心来配置资源的格局，通过构建民众联络所体系，以社区居民为中心来配置服务和行政资源，取得了很好的基层治理服务效果。

第二个例子是杭州绿城生活服务公司“幸福里”的案例，其呈现了“市场+公益”的逻辑和另外一套社区治理体系的可能性。这是一家有房地产背景、以物业服务为核心的企业，在全国130多个城市托管2000多个社区。这家企业的理念非常超前，从“生活服务”而非“物业服务”的企业名称可见一斑。他们不只提供硬件上的物业维护服务，更是非常重视邻里关系和社区社会资本的建构，通过“幸福里”这一套体系来鼓励社区业主委员会牵头发挥社区治理功能、鼓励社区志愿服务和其他各类自助互助活动。这一取向显然与企业的市场目标是契合的，他们正在从物业服务向以社区为基础的养老等其他业务领域拓展，社区的服务和治理绩效与企业的市场空间密切相关。更为可观的是，这一套创新的治理思路可以跨越行政区划的限制，通过企业的网络在全国范围内2000多个社区得到直接推广扩散，而且其创新动力和持续改进的潜力比政府更大，因为政府经常换领导，而企业则可以长期深耕。上述的两个例子都表明，跳出传统的行政条块格局和政策执行体系，基层社会治理是有多大的创新空间！

以上仅为初步思考，欢迎关心基层社会治理和社区发展的同仁指正和一起探索。