巡视“利剑”标注党内监督新高度

蔡文成

【摘要】新时代坚持和完善党和国家监督体系，强化了对权力运行的制约和监督。党和国家把党内巡视制度作为一项战略性制度安排，全面推进党内巡视制度的创新和发展，实现了巡视目标精准化、巡视主体常态化、巡视对象具体化、巡视内容系统化、巡视程序制度化，探索出了一条实现党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效路径，积累了治党管党的宝贵经验。

【关键词】党内巡视 党和国家监督体系 巡视制度 【中图分类号】D262.6 【文献识别码】A

党的十九届四中全全会指出，“党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。习近平总书记也反复强调，“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”要让巡视成为“国之利器、党之利器”。新中国成立70年来，党和国家把党内巡视制度作为一项战略性制度安排，全面推进党内巡视制度的创新和发展，探索出了一条实现党自我净化、自我革命的有效路径，彰显了中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势。历经新中国成立70年来的发展和完善，党内巡视制度已成为管党治党的“利剑”和治国理政的“法宝”，为坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党提供了战略支撑，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了坚强保障。

党内巡视制度的历史演变

新中国成立直到社会主义三大改造基本完成，我们党继承和发扬了新民主主义革命时期党内监督的一系列先进做法和经验，主动推进党内巡视制度发展，各级纪检监察组织在党委的直接领导下行使纪律检查监察权力，成为党内监督的专门机关。1950年6月，《关于土地改革问题的报告》中指出：“进行土地改革的各省的高级领导机关应该与乡村架通电话，与下级密切联系，并逐级派负责人或巡视团下去，切实地掌握运动的领导。”1952年3月，《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》中规定，“对各级各单位人民法庭进行巡视检查，部队则由政治工作部门进行巡视检查。”这一时期监察委员会的成立及其相关体制规定的出台为后期党内巡视制度的实践创造了有力条件，奠定了体制基础。伴随新中国成立以及国家建设的起步加速，党内新情况、新问题不断出现，党内巡视的重要性日益凸显，亟需在党内监督和反腐败斗争中逐步得到恢复、发展和完善。

随着社会主义制度在中国的建立，党带领全国人民开始探索中国社会主义的建设道路。这一时期由于工作重心的调整，巡视制度受到了一定的影响和中断，但巡视制度的探索和发展并没有就此停止，特别是专项巡视在某些领域取得了较大的成效。1957年1月，中央组织部在《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》中要求：“为了加强对工作的检查与研究，县委可以设置少数质量较强的巡视员来帮助进行工作。”1962年政府运用巡视的方法，派工作组到农村基层进行蹲点调研，开展清账目、清工分、清财务、清仓库的工作，查处发生在群众身边的贪腐行为。1962年12月，中共中央对《组织工作会议纪要》批示：“除了经常地考察了解干部和鉴定干部以外，必须加强党的监察工作和国家的检察工作，加强各级领导机关的巡视检查工作。”1965年1月，中共中央政治局讨论农村社会主义教育运动中提出的一些问题指出：“他们（中央局、省、地、县各级党组织的领导人）还可以到其他的地方去巡视，或者组织小型巡视团，以便掌握动态，互通情报，交流经验。”

党的十一届三中全会之后，基于新的历史条件下加强党内监督和反腐败斗争的需要，恢复建立和完善党内巡视制度显得尤为迫切。为了恢复和完善党内巡视制度，党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，要求中央和地方可根据需要，向各地派出巡视小组。1991年中央纪委第九次全体会议通过的《中共中央纪律检查委员会向党的十五大报告》提出：“中央纪委和省、自治区，直辖市纪委建立巡视制度。”1996年制定下发《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，明确了巡视干部的选派、任务、职权、紀律、管理等五大问题。2000年通过的《中共中央纪律检查委员第四次全体会议公报》提出：“要进一步健全巡视制度，推动廉洁自律各项规定的落实。”党的十六大作出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策，巡视工作开始步入制度化、规范化、常态化轨道。2003年年底中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确立为党内监督的一项重要制度。党的十七大第一次把巡视制度正式写进党章，明确提出“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》正式颁布实施，随后又先后出台了《中央巡视工作领导小组工作规则》、《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》等法规文件，进一步对巡视工作予以规范，助推巡视工作走上制度化、规范化和科学化的轨道。

党的十八大以来，党中央把巡视作为推进全面从严治党的重大举措，对加强和改进巡视工作作出一系列重大决策部署，坚持党内监督和群众监督相结合，赋予巡视制度新的活力。2015年2月，中共中央政治局会议审议通过巡视工作的专题报告，对加强和改进巡视工作作出重大部署。2015年6月，《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》审议通过，同年8月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》正式印发实施，提出“实现巡视全覆盖，全国一盘棋”的总目标，规范了巡视工作方式和巡视步骤，加大了巡视力度，党内巡视制度进入了快速发展时期。2015年10月，中共中央颁布了《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，体现了新时代全面从严治党和依规治党的新要求，是强化党内监督的重要制度保障。2016年10月审议通过的《中国共产党党内监督条例》再次提出，一届任期内实现巡视全覆盖。党的十九大更是把巡视制度作为“健全党和国家监督体系”战略规划的重要组成部分，对巡视工作提出了新的要求。十九届四中全会进一步提出，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。整体而言，党的十八大以来，巡视工作的不断突破和发展使得党内巡视制度日臻完善。

党内巡视制度强化了党内监督效能

新中国成立以来党内巡视制度经历了制度设计上的调整、组织机构上的变迁、工作方式上的变革等发展阶段，巡视监督的制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。作为党内监督的重要补充形式，党内巡视制度充分体现了上位监督的权威性、有效性，一定程度上弥补了单一监督力量的行动缺陷和党内监督的薄弱环节，以党内巡视制度强化党内监督效能，用多元化监督完善党的巡视工作。

第一，党内巡视目标的精准化。作为党内监督的重要形式，党内巡视的目标在于不断探索自我净化的路径，不断推动依规管党治党，从而为全面从严治党提供制度支撑。新中国70年党内巡视制度的发展完善使得党内巡视制度的目标逐步由专项督查检查聚焦于党的自身建设，特别是全面从严治党。新时代党内巡视目标精准化主要在于凸显了党的政治巡视在党的巡视工作全局中居于统领地位，强化了巡视过程政治监督功能，使巡视内容更加聚焦、巡视目标更加明确。在具体实践中，巡视制度的目标设定在于如何体现巡视工作对于巩固反腐败斗争压倒性胜利、夺取反腐败斗争彻底胜利的重要利剑作用，以及如何通过卓有成效的政治巡视过程优化党内政治生态，有效规避党内政治风险，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

第二，党内巡视主体的常态化。一般来看，巡视主体主要是由中央、省级纪委监察机关，或是根据巡视条例而成立的中央或省级巡视组及其组成人员构成的。巡视主体常态化主要表现为主体任命和选拔模式的变革创新，由临时抽调工作人员到专门专职的固定机构，主动更新巡视主体储备库，形成巡视主体权责分工、有序竞争的良性态势。着力构建了巡视主体的权益保障机制，调动巡视主体的主动性和积极性，激发巡视主体政治责任感。此外，巡视工作和巡视整改的主体责任是巡视主体常态化的具体表现，这种主体责任是巡视工作的政治责任、领导责任、专职责任、联动责任、整改责任的有机统一，是确保巡视整改工作落到实处的关键所在，也是管党指导主体责任具体化的基本要求。

第三，党内巡视对象的具体化。随着党内巡视制度的不断发展和完善，巡视对象更加明确具体，由最初巡视工作条例确定的“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织”进行巡视，逐渐细化、具体化党的巡视对象，在突出关键少数的同时，强调巡视对象全覆盖和巡视领域无禁区，分级确定党的巡视对象。巡视对象的具体化在于巡视覆盖单位更加多元化，基本涵盖党所有管理的党组和部门；巡视重心逐渐下移，巡视对象呈现向下扩张延伸的态势；突出重点领域和关键环节，对各级党委（党组）领导班子及其成员进行重点监督，突出“关键少数”，使巡视对象更加聚焦精准。巡视对象具体化表明了党内巡视制度的现实针对性，紧扣各级党组织领导班子及其成员的职能职责，是对管党治党政治责任的再确认。

第四，党内巡视内容的系统化。巡视内容是党内巡视制度的实践要旨，主要体现党内巡视聚焦什么问题的实践导向。《巡视工作条例》表明党内巡视要“着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题”，可见，党内巡视的内容属于党的建设的构成范畴，和管党治党的内容规定具有共通性，是在有效解决党内问题的导向下形成的。巡视内容的规范化是由党内巡视的政治性定位决定的，政治性是党内巡视制度发展的重要特征，意味着只有通过政治巡视，才能体现党内巡视内容的原则性和战斗性，“巡视监督具有催化作用、强化作用”，确保巡视工作以强烈的政治担当、顽强意志品质，准确把握全面从严治党新形势、新特点、新动向和新任务，争取获得更大的巡视成果。

第五，党内巡视程序的制度化。党内巡视制度涉及党内法规和党的政策的综合运用，巡视程序是否科学关系巡视效果是否显著。巡视程序的科学构建指明了党的巡视工作的方向和灵魂，决定了党的巡视工作的实践成效和功能，规定了党的巡视工作的根本属性，确立了党的巡视工作的评判标准，突出了党的巡视工作的重点领域，赋予了党的巡视工作的核心功能。科学化的党内巡视程序注重巡视过程的公开透明和巡视结果的比较运用，在巡视过程中融入黨内监督的制度内核，明确了党内巡视的指导思想、目标任务、基本原则、机制制度、巡视对象、方式方法、纪律责任等多方面内容，力求细化制度规定，更好规范巡视工作，提升巡视程序建设的科学化、规范化水平。

新时代党内巡视制度建设的现实启示

党内巡视制度是党在新时代强化自我监督的有效路径，对于新时代加强党的自身建设具有重要意义。习近平总书记指出，“我们取得了反腐败斗争压倒性胜利，但反腐败斗争还没有取得彻底胜利”。新时代管党治党形势依然严峻、任务依然艰巨，推动全面从严治党向纵深发展，必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，明确巡视立场、细化巡视内容、聚焦巡视重点，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福，推动新时代党内巡视制度建设不断取得新成果。

首先，以政治建设为统领，突出政治性。党内巡视的本质就是政治监督，“政治监督的核心就是要保证党的各级组织、全体党员和党的干部在政治上同党中央保持高度一致，坚决维护中央权威，保证中央的政令畅通。”要以强烈的政治担当、坚韧政治品质，准确把握管党治党面临新形势、新特点、新动向和新任务，紧扣党内存在的政治问题布局巡视工作，使党内巡视保持强大的政治震慑和政治巡察能力，以深入推进政治巡视的政治定力助推党内反腐，巩固全面从严治党的实践成果，充分发挥政治巡视在在推动全面从严治党向纵深发展战略任务中的重要利剑作用。要以高度的政治自觉落实好党内巡视的各项制度安排，自觉将党的各项巡视工作放到党和国家工作大局中去谋划、部署、推进，为党内巡视为向纵深发展提供重要遵循和坚强保障。要深化对党内巡视制度建设的政治性认识，立足于当前党内巡视制度的发展现状，总结提炼党的政治巡视理论体系，为新时代深化党内巡视工作提供理论指引和基本遵循。

其次，以理论创新为指导，体现科学性。巡视制度是党内监督的重要形式，巡视制度的丰富和完善必须立足新时代党的建设科学化的基本要求，遵循党内监督制度建设的基本规律，体现全体党员干部党内监督的思维行动，增强党内监督的针对性和执行力。新时代党内巡视制度建设以中国特色社会主义理论为指导，以新中国70年巡视制度发展为依据，以当前全面从严治党新要求为目标，不断探索党内巡视制度的原则、规则、体制与程序，形成了新时代党内巡视制度的创新性理论成果：在基本原则上，突出全面从严治党新要求，聚焦政治责任、强化政治监督；在主体责任上，强调中央地方的集体联动，强调党组织的全面领导功能；在工作规则上，以问题为导向，发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展；在巡视方法上，坚持党内监督和群众监督有机结合，尊崇党章党规，依纪依法开展巡视工作；在监督程序上，体现党的集中统一领导和纪检监察机关、审计机关、政法机关和组织等的有机协同配合。新时代党内巡视制度的丰富和完善，为深化和拓展巡视工作提供了理论基础。

再次，以制度建设为基础，彰显法治性。规范性建设是党内巡视质量提升的内在要求，党内巡视制度的规范性源于巡视工作程序的有序性与合理性，规范的党内巡视制度的形成要求必须持续推进巡视工作制度化，确保各项巡视工作全覆盖、无死角。要通过巡视与巡察相结合，开展常规巡视与专项巡视、机动巡视相结合，既有常规监督，又有专项监督体制的辅助，确保巡视工作取得实实在在的成效。要建立健全巡视工作制度体系，以制度化促进规范化，“围绕责任设计制度，围绕制度构建体系，强化上级党组织对下级党组织和党员、领导干部的监督，做到责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，并加强同党内其他法规的衔接，把制度框架立起来。”要推进巡视手段方式的创新，推广运用在管党治党实践中成效显著的新技术手段，加强巡视方式的多样化建设和巡视平台建设，为党内巡视制度发展创造有力的条件。

最后，以解决问题为导向，突显实践性。党内巡视制度的有效性是对巡视的实践效果和制度价值的综合反映，是保障巡视工作政治效能的制度保障。制度的生命力在于执行，提升党内巡视制度的执行力是确保各项巡视内容落到实处的关键所在。习近平总书记指出，“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性。”要紧扣党的制度建设的中心主线，以制度治党的创新方法加强党内巡视制度创新，调整和适应党内问题的性质转向，切实增强党内巡视制度的实践能力。要注重运用党内巡视制度的执行力和约束力来检视巡视工作中的弱项盲区，着力解决关乎群众切身利益的问题，为党内巡视制度建设奠定政治基础和群众基础。要通盘考虑、全局规划、科学设定党内巡视的各项体制机制，将党内巡视的重点从问题整改转向制度治党的常态化，实现管党治党的长效化和常态化。

（作者为兰州大学马克思主学院党委书记、教授、博导，教育部兰州大学高校思想政治工作创新发展中心副主任）

【注：本文系国家社科规划项目“新时代西北民族地区基层党建促进乡村治理的机制创新研究”（项目编号：19BKS203），教育部“全国高校思想政治工作中青年骨干队伍建设项目”，中央高校基本科研业务费专项资金项目“基层人大参与地方治理机制研究”（项目编号：2022015skzd021）的阶段性成果】

【参考文献】

①中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》（第一、三册），北京：中央文献出版社，1992年。

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⑤中共中央紀律检查委员会，中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015年。

⑥林尚立：《党内民主——中国共产党的理论与实践》，上海：上海社会科学院出版社，2002年。

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⑨《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，《人民日报》，2019年11月1日。