基层人民银行普惠金融政策落地审计思路与方法

魏茹

普惠金融是面向小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，立足机会平等和商业可持续，以可负担的成本，为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。2015 年国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016～2020）》对普惠金融作出了概念性界定，确立了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标。

一、普惠金融政策落地审计的必要性

普惠金融是货币供给侧结构性调整，深度解决特定群体金融供给与需求问题，是一项多方发力、整体联动、协调推进的工作。遵循市场主导和政府引导，联动人民银行、金融机构、银保监、金融办、财政、民政、保险、扶贫办等政策和举措跟进，立足机会均等和商业可持续性，缩小贫富差距，减少金融排斥，使社会各阶层尤其是特定群体获得需要的金融服务，以此促进社会和谐和经济增长。人民银行承担着普惠金融口径相关配套政策制定，运用货币政策和政策工具，调节信贷资金投向、结构和规模，建立并运作普惠金融协调工作机制，推进农村信用信息体系建设，推进贫困地区支付环境建设，普及金融知识，提升金融素养，维护金融消费者权益，对接普惠金融、国家扶贫攻坚和金融精准扶贫，发挥数量型和价格型货币政策工具功效，实施差异化监管，促进金融服务水平提升等重任。开展普惠金融政策落地审计意义深远，责任重大。

一是内审首要职责与践行兑现的要求。“对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计”是《审计署关于内部审计工作的规定》赋予内审部门的首要职责。“着力开展重大政策措施贯彻落实情况审计”是2019 年人民银行深化内审工作举措之一，在《关于深化人民银行内审工作的指导意见》中提出“对单位贯彻落实金融宏观调控，推动金融改革，维护金融稳定，改进金融服务，以及打好防范化解金融风险攻坚战，金融支持打赢脱贫攻坚战等方面重大政策措施的贯彻落实情况进行审计”的具体要求。普惠金融政策落地审计成了内审部门一项神圣、义不容辞的职责和使命。

二是普惠金融政策制订与执行兑现的要求。从党的十八届三中全会提出发展普惠金融，到普惠金融《规划》出台与践行，人民银行陆续颁发支农再贷款、扶贫再贷款、支小支微再贷款、再贴现、存款准备金、两权抵押和信贷支持金融机构服务实体等制度规定。早在2011 年人民银行就对支持“三农”和小微企业的地方法人金融机构实施定向降准政策，通过考核地方法人金融机构的支农支微贷款与可贷资金比例，确定存款准备金下调百分点。2018 年人民银行采取普惠定向降准政策，对宏观审慎评估（MPA）评级达B 级且普惠金融领域贷款达到一定标准的金融机构实施二档定向降准政策，其中第一档是对上年普惠信贷余额占比或增量占比达到1.5%的，存款准备金率可在基准档次基础上下调0.5 个百分点，第二档是上年普惠金融信贷余额或增量占比达10%的，按累进原则，存款准备金率可在第一档的基础上再下调1 个百分点。2019 年人民银行颁布《中国人民银行关于切实做好2019 年～2020年金融精准扶贫工作的指导意见》，对全面建成小康，决战决胜脱贫，打通金融精准扶贫最后一公里提出了要求、指明了方向。多视角发现目标偏差，推进普惠金融质效，对普惠金融精准和有效性开展审计，显得尤为重要。

三是普惠金融政策执行偏差客观存在。在普惠金融取得阶段成效同时，基层人民银行和地方法人金融机构仍不同程度存在政策执行偏差问题。如：协调机制不健全，有痕记录内容不全，或有痕记录保留不完整，或无有痕记录；涉及普惠口径信贷资金审批、发放、检查和问题处置流程不严密，特别是行政执法检查档案不完整，违规问题处置不及时，标准不统一；因内控缺陷和不良贷款统计口径错误，普惠金融内外部报表和台账统计指标存在偏差；企业划型依据不统一，将大中型企业划入小微企业，享受普惠金口径小微企业优惠政策；地方法人金融机构改变资金用途，将定向投入普惠领域的生产经营性资金转向非贫困地房产开发；地方法人金融机构将资金投入特色产业和贫困户，但缺乏专业指导和科学管理，致不良贷款产生，等等，这些问题影响着普惠金融政策传导和统计分析质量。发挥基层人民银行内审监督作用具有现实性和必要性。

四是审计能为政策目标实现提供基础保障。基层人民银行普惠金融工作需要内设货币信贷部门、金融稳定部门、调查统计部门、支付结算部门、会计财务部门、征信部门、办公室和科技部门协作开展，共同推进。内部审计凭借其客观独立特质，对业务线条、跨部门协作、机构内部整体联动工作机制、内部控制和风险管理实施评估检查，收集整理普惠金融基础信息数据，将内容复杂、点多面广、任务艰巨而繁重的普惠金融审计，分解落实到同级和下查一级审计项目中，适时提示普惠金融工作存在的潜在风险和控制缺陷，提出合理化建议，确保基层人民银行声誉，为普惠金融平稳推进提供基础保障。

二、普惠金融政策落地审计思路与方法

（一）审计思路

围绕基层人民银行利用政策窗口和业务窗口助推普惠金融政策落地所采取的各项措施这个轴心，抓住基层央行信贷资金限额分配与流向这根主线，以基层央行内设相关职能部门的业务活动和内部控制为始发点，延伸调查金融机构利用基层央行普惠口径资金的最终投向与用途，同时调查金融机构利用政策性资金或自营资金投向普惠领域的基本情况。

（二）审计内容

普惠金融审计包括但不限于以下内容：

一是审核普惠口径合格贷款对象，包括金融机构和特定群体；二是审核普惠口径贷款发放、收回及时性和合规性，统计基层人民银行和所在地金融机构以不同口径投向普惠特定领域的贷款发生额、余额、不良贷款、占比和增量，审核合同、利率、期限、限额和用途；三是评估基层人民银行普惠金融协调机制建设与运作、普惠金融政策执行和内控制度；四是审核基层人民银行管辖域内的普惠金融基础设施、信用信息环境、支付环境、创新金融产品和服务类型；五是审核基层人民银行和所在地金融机构的金融消费维权工作；六是审核金融知识教育与培训情况等。

（三）审计方法

1.信息咨询法。向地方扶贫办咨询建档立卡贫困户名册，按大中小微型企业划型标准，掌握基层人民银行所在地大中小微企业名录。核对人民银行统计口径建档立卡贫困户、小微企业、“三农”服务对象名录，已上报的金融机构名单、相关会计报表和文字材料。

2.信息填报法。一是收集整理基层人民银行内设部门基础信息资料，由科技部门和支付结算部门报送普惠金融科技创新、支付结算方式普及信息；金融稳定部门报送地方法人金融机构评估和存款保险评估情况；征信部门报送机构接入和信用信息管理情况；办公室报送普惠金融维权、金融素养教育与培训情况，货币信贷部门报送普惠金融模式，经验做法和评估指标等信息。二是收集整理相关部门报送的内外部巡视、审计、业务检查和整改落实情况。

3.资料调阅法。调阅普惠金融口径再贷款借据、台账、合同、申请资料、年度贷款效果评估报告、机构业务层面的内控制度，以及相关文件、会议记录等，分析政策执行和政策传导及时性，贷款申请资料完整性，贷款合同和抵质押合同条款合法性，贷款发放、检查和评估规范性，统计贷款归还与展期情况，评价普惠内控协调机制建立、健全与运作情况，查找内部控制缺陷和政策执行存在的问题线索。

4.数据计算法。一是账表簿试算平衡，勾对基层人民银行信贷台账、调查统计报表、会计财务报表和支付结算账簿，核对金融机构上报的贷款台账和报表；二是重新计算普惠口径再贷款管理指标正确性，如，享受普惠金融二档降准幅度优惠政策的前置条件，实际普惠金融不良贷款及占比，普惠金融小微企业贷款实际发生额和余额，普惠金融单户授信1 000（500）万元以下的小微企业贷款实际发生额和余额，以及建档立卡户已脱贫、已脱贫享受政策和未脱贫户数等。

5.函证与外延核查法。向金融机构和普惠金融最终受益主体发送函询，或参与基层人民银行综合执法检查和相关业务检查，或持基层人民银行开具的介绍信前往金融机构开展核查，再由基层金融机构陪同前往普惠金融最终受益企业和个人开展实地跟踪调查，获取支持审计结论方面的信息与证据。

6.综合分析法。基于审计确认的问题、成绩和基本情况，对基层人民银行发放普惠口径贷款开展趋势、比较和因素分析，对基层人民银行在贯彻执行存款准备金政策、扶贫再贷款、支农再贷款、支小再贷款和再贴现等政策过程中，在贷款利率、限额分配、期限管理等方面给予的政策倾斜和取得的政策效果发表审计意见。

三、推动普惠金融政策落地三点建议

一是建立富有地域特色的普惠金融指标体系，在人民银行总行普惠金融指标体系基础上，依据本地经济、生态、产业、人口、金融创新产品和服务，建立标杆指标，有针对地拓展评估维度，细化薄弱环节指标，用好政策，加强管理，降低成本，提升服务水平，消化普惠金融地域性差异。

二是基层人民银行应当进一步加强政策宣传教育与引导，加大地方法人金融机构检查和考核力度，提升执法检查水平和质量，强化自身内部控制和协调联动机制建设，积极投入助力政策落地活动中，及时总结经验，固化普惠金融模式。

三是内审人员应当准确套用审计依据，用人民银行双支柱框架理论和日渐丰富的货币政策工具统领审计实践，使用辅助审计工具和office 办公软件开展审计，应对海量数据甄别，提高审计建议的建设性和针对性。