加强EPC 总承包工程项目建设跟踪审计监督的思考

陈建平

EPC 总承包工程项目，即：设计——采购——施工总承包工程项目，是国内目前一种新型的工程项目建设管理模式，具有投资额大、工系技术复杂、建设周期长等特点。工程项目建设跟踪审计是指审计机构、审计职能部门审计人员(含配合审计机构、审计职能部门协审的社会中介机构和专业人员)运用审计技术，依据国家有关法律法规和制度规范，对EPC 总承包工程建设项目从投资立项、勘察设计、可行性项目论证、预算编制、招投标、施工建设、竣工交付使用各阶段运行管理活动的真实性、合法性、效益性，进行全过程跟踪审查、监督、分析、评价。那么如何有效促进规范EPC 总承包工程项目建设质量，更好地防范EPC 总承包工程建设风险，充分发挥审计免疫系统功能作用呢？为此，笔者作如下思考。

一、目前EPC 总承包工程项目建设中存在的问题

一是认识不到位。一些EPC 总承包工程项目建设业主单位，误认为实施EPC 总承包工程项目建设业主单位只要拿出一个工程项目建设总估价额，就可以进行招标，对招标前期的可行性项目论证和初步设计方案都不要进行，反正都有中标的总承包施工单位拿出方案；还有的EPC 总承包工程项目建设业主单位甚至在规划许可证、施工许可证、预算编制工程价目清单尚未拟制，“三通一平”尚未完善的情况下就草草进行招标。导致对后续工程项目建设顺利进行带来很多困难，甚至造成直接影响竣工验收及工程建设完成后移交，其结果势必造成发包方业主单位经济损失。

二是签订合同不严谨。如有的EPC 总项目承包工程项目合同条款表述：本地区有市场信息价的，按本地区市场信息价执行，若本地区没有市场信息价的，按周边地区市场信息价执行，若周边地区没有市场信息价的，按省市场信息价执行，有的甚至到工程项目建设竣工进行结算审计时，还拿不出具体的价目清单及价格标准；有的材料采购既不明确品牌也不明确品种，任由施工方采购材料物资任意定价；还有的对施工期间出现的设计变更，约定不严谨，如：合同内项目价格，按合同内中标项目价格执行，合同外发生的设计变更项目价格按市场价格执行（例某合同中标内土方价格为6.5元/ 立方，当期实际市场土方价格为12 元/ 立方，石方中标价格为36.5 元/ 立方，当期实际市场石方价格为72 元/ 立方，其土石方比率为土方70%，石方为30%），但该项目实际施工中出现土石方比率倒挂，石方为70%，土方为30%，若按合同约定，出现的土石方合同外设计变更比率数量按市场价计算，其结果势必造成发包方业主单位几千万元经济的损失。

三是设计变更手续不完善。有些隐蔽工程，承包施工单位向发包方业主单位口头请示汇报后就组织施工，发包方业主单位既没有及时研究回复，也没有对这些隐蔽工程及时进行取证，影像资料和工程量签证手续又不完善；还有些辅助零星工程，当时发包方业主单位有关领导口头约定后，施工单位便组织施工，但发包方业主单位没有及时开会研究，也没有具体文字记载；还有的工程在建设中出现大量的设计变更后，发包方业主单位也没有及时委托专业权威机构进行补充勘察设计；还有的由于发包方业主工程项目主要负责人变动等，导致最后在工程项目建设结算审计时，发包方业主单位与总承包施工方相互扯皮，其结果势必造成发包方业主单位的经济损失。

四是中标单位资质审查不科学。有的中标单位既没有EPC 总包工程资质，也没有EPC 总包工程业绩；有的EPC 总包工程单位中标后，不是认真按照投标文件规定组织实施建设，而是将中标的EPC 总承包工程转嫁给未达到资质要求的单位施工，不仅带来EPC 总承包工程项目建设质量隐患风险，其结果也势必造成发包方业主单位经济损失。

五是监理监督不力。有的EPC 总承包工程监理单位监督机制不完善；有的监理单位人员技术力量薄弱，监理人员责任心不强，现场跟踪监督不到位；有的对EPC 总承包工程施工建设中存在的问题没有及时发现，有的发现了只是口头上向发包方业主单位或总承包施工方单位反映，但没有及时用书面文字材料向发包方业主和承包施工方单位提出整改的意见和建议，并督促整改落实完善到位，其结果不仅影响EPC 总承包工程监理质量，带来监理的风险，而且势必会造成发包方业主单位的经济损失。

二、关于加强EPC 总承包工程项目建设跟踪审计监督的思考

（一）强化EPC 总承包工程项目建设跟踪审计素质建设。

一要把思想作风好，工作责任性强，有一定的工程专业技术和现代审计技术经验的人员，选配为EPC 总承包工程项目建设跟踪审计队伍中来。二要组织已确定为EPC 总承包工程项目建设跟踪审计组人员，认真学习国家有关工程项目建设和EPC 总承包工程建设方面有关政策、文件规定和法律法规。三要请一些有工程项目建设审计经验的审计人员，介绍工程项目建设经验。四要通过培训，切实增强EPC 总承包工程项目跟踪审计综合素质，以提高完成EPC 总承包工程项目建设跟踪审计能力，确保EPC 总承包工程项目建设跟踪审计质量，切实防范EPC 总承包工程项目建设跟踪审计风险，促进EPC 总承包工程项目建设绩效。

（二）优化EPC 总承包工程项目建设跟踪审计实施方案。

负责EPC 总承包工程项目建设跟踪审计人员，应深入具体负责EPC 总承包工程项目建设实地进行调研，听取EPC 总承包项目工程建设情况介绍，了解EPC总承包工程项目建设各环节要素，进一步熟悉EPC 总承包工程建设有关政策、法律、法规文件规定。然后根据具体跟踪审计的EPC 总承包工程项目建设调研了解、掌握的情况，研究拟制切实可行的该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计实施方案，方案应包括：跟踪审计工程项目建设名称、工程项目建设规模、工程项目建设工期、工程项目建设质量要求、跟踪审计范围、跟踪审计的法律法规依据、跟踪审计目的、跟踪审计的廉洁纪律、跟踪审计组成员分工及责任等，然后认真组织付诸实施。

（三）确保EPC 总承包工程项目建设跟踪审计质量。

EPC 总承包工程项目全过程跟踪审计可分为开工前跟踪审计、施工期跟踪审计、竣工结算审计和财务决算审计，应依照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国招投标法》、国家住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》等有关法律法规，重点应做好以下几个跟踪审计环节：

1.EPC 总承包工程项目建设立项科学论证环节。看其建设目标是否明确，项目立项可行性研究报告是否进行科学论证，是否进行立项审批，初步设计方案所需的地质、勘探等资料是否完整、准确，初步设计方案是否符合国家规范要求，是否做到技术上先进、经济上合理，既能满足功能和工艺上要求，又能降低工程造价的优技方案。初步设计投资估算编制是否审批，是否办理了用地许可证、规划许可证、施工许可证等有关手续。

2.EPC 总承包项目建设招标环节。看其是否选择了优质招标代理，是否合理合法，是否按规定拟制了规范的招标文件，是否按初步设计图纸进行了会审，是否编制了招标控制价和工程项目清单价，是否制定了满足工程建设需要的相应筹资计划,是否完成了工程项目建设征迁及”三通一平”工作,招标方式和程序是否合规合法,投标资格预审工作是否合理合法,开标、评标、定标过程是否规范合法，评委的选择及评委的评审工作是否公平、公正，评标办法是否合理合规，评标报告是否真实合法，中标结果是否进行了公示等。

3.签订EPC 总承包工程项目建设中标合同环节。主要审查合同当事人主体资格是否真实，是否按照中标人的投标文件和中标通知书的内容订立合同。合同条款是否齐全、严谨、公平、合法，发包、承包双方的权利和义务是否明确具体，发包、承包双方责任划分是否清楚，合同对设计变更、项目价格确认、工程款支付、索赔处理、结算审计等是否作出详细明确的约定等。

4.EPC 总承包工程项目建设施工环节。看其是否进行了施工图会审，是否办理领取了施工许可证，发包方、承包方的工作制度、信息沟通制度、财务管理制度、内控制度等是否建立，工程建设物资采购供应渠道是否畅通，采购的工程建设物资价格是否合理，采购的工程建设物资质量是否符合设计要求，工程项目建设质量是否得到保证，工程建设中的隐蔽工程是否及时到现场测量取证，做好影像记录，工程量数据是否真实、准确，签证的手续是否完善，工程项目建设中出现的设计变更是否进行了报批，是否进行了补充勘察设计，设计变更的工程量数据是否真实、准确，签证手续是否完善，工程进度款支付是否严格合同约定条款执行等。

5.EPC 总承包工程项目建设竣工验收环节。应重点关注该项EPC 总承包工程建设发包方、承包方、规划、勘察、设计、监理、质检等有关单位是否都到场，该EPC总承包工程建设是否严格按初步设计、施工设计、补充设计要求全面完成，工程项目建设质量是否达标，是否拟制了项目建设单位竣工验收图，参与该工程项目建设竣工验收的单位和人员是否都已经签字盖章，该EPC 总承包工程项目建设全过程必需的材料是否完备，是否出具了该EPC 总承包工程项目建设竣工验收报告。

这里值得一提的是，负责该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计组人员，一定要深入到EPC 总承包工程项目建设各个环节现场跟踪审计监督，参加发包方、承包方工程项目建设图纸会审、技术交底、设计变更审查、采购项目建设主材料、设备进场清点验收、项目建设例会等，对在工程项目建设跟踪审计中发现的问题，一定要及时用书面文字材料形式向发包方或承包方提出整改的意见和建议，同时抄报委托该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计的审计机关或审计职能部门，并要督促发包方或承包方及时采取措施进行整改落实到位，如有阻碍，还要及时向委托该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计的审计机关或审计职能部门报告协调解决，决不能放任自流，更不能不了了之。

负责该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计组人员还要做好跟踪审计日志，每月须向委托该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计的审计机关或审计职能部门提交当月跟踪审计情况信息，包括：当月工程项目建设进展情况、跟踪审计的内容及完成情况、跟踪审计发现的问题，提出的意见和建议及整改落实情况，征得委托该EPC 总承包工程项目建设跟踪的审计机关或审计职能部门指导和监督，以确保跟踪审计的质量和跟踪审计工作的顺利进行。

6.EPC 总承包工程项目建设结算审计环节。EPC 总承包工程项目建设竣工结算审计环节，是该EPC 总承包工程项目建设跟踪审计最后一道环节，负责该EPC总承包项目建设结算审计组人员，要集中精力按照国家有关工程项目建设方面的法律法规，本着依法依规，实事求是，客观公正的原则，对该EPC 总承包工程项目建设单位提交的招投标文件、招标答疑、投标承诺、中标报价清单、中标通知书、初步设计、施工设计、补充设计、竣工验收设计图纸、图纸会审、中标合同、有关批准文件、会议纪要、采购物资清单、工程量签证、工程项目建设资金预算编制表等有关资料进行认真详细审查核实，凡在结算审计中发现有关资料不全、情况不实、价格不符、证据不充分、取费不合理、手续不完善一律予以剔除核减，结算审计结束时，应拟制该EPC 总承包工程项目建设结算审计征求意见稿和结算审定确认表，由该EPC 总承包工程发包方和承包方双方确认签字盖章，并按规定出具该EPC 总承包工程项目建设结算审计结果报告、财务决算报告。

（四）加强EPC 总承包工程项目建设跟踪审计指导监督。

审计机关或审计职能部门，应与负责EPC 总承包工程项目建设跟踪审计机构签订《EPC 总承包工程项目建设跟踪审计责任书》，并对负责EPC 总承包工程项目建设跟踪审计组实行全过程关注指导监督，定期听取EPC 总承包工程项目建设跟踪审计情况汇报，随时掌握EPC 总承包工程项目建设跟踪审计情况，对EPC总承包工程项目建设跟踪审计出现的困难问题，要及时出面协调解决，把问题解决在萌芽状态之中，对发现跟踪审计监督不规范、不深入、不扎实要及时予以指导帮助，对发现有违法违规违纪的问题要及时予以制止，批评教育，对负责EPC 总承包工程项目建设跟踪审计出具的审计报告、审计决定、审计建议要及时组织人员对其真实性、合法性、合规性、完整性进行认真仔细审核，若发现存在的问题，要及时告知提交EPC 总承包工程项目建设跟踪审计报告的单位，责成限期调整补充完善整改到位。真正做到充分发挥审计免疫系统功能作用，确保EPC 总承包工程项目建设质量，促进和提高EPC 总承包工程项目建设经济效益、社会效益，把EPC总承包工程项目建设跟踪审计风险降到最低限度。

（五）严格EPC 工程项目建设跟踪审计监督考评机制。

一要建立由审计机关或审计职能部门领导、纪检、监察、风控等部门负责人和工程项目跟踪审计监督先进单位代表，以及有关方面的专家等参加的考评领导小组。二要拟制EPC 总承包工程项目建设跟踪审计考核测评实施方案，方案包括：年度组织考核测评的对象、考核测评的时间、考核测评内容、考核测评方法、考核测评评分值的计算、考核测评的奖励措施，以及EPC总承包工程项目建设跟踪审计任务的完成率、EPC 总承包工程项目建设跟踪审计质量率、EPC 总承包工程项目建设跟踪审计绩效率、EPC 总承包工程项目建设跟踪审计廉洁纪律执行率、EPC 总承包工程项目建设审计风险防控率、《EPC 总承包工程项目建设跟踪审计责任书》执行率、EPC 总承包工程项目建设跟踪审计服务的满意率、EPC 总承包工程项目建设跟踪审计核减率计算分值等。三要EPC 总承包工程项目建设跟踪审计考核测评领导小组，按照年度EPC 总承包工程项目建设跟踪审计考核测评实施方案，具体组织对年度负责EPC 总承包工程项目建设跟踪审计监督组人员，逐次进行考核测评打分。并通过公开、公平、公正考核测评、评选出年度EPC 总承包工程项目建设跟踪审计监督优秀单位和先进个人，予以表彰奖励，以树立先进标杆，促进提高EPC 总承包工程项目建设跟踪审计质量，更好地防范审计风险。四要实行淘汰机制，对年度EPC总承包工程项目建设跟踪审计，质量不理想，《EPC 总承包工程项目建设跟踪审计监督责任书》履行不到位，甚至出现与发包方、承包方发生不正常的经济利益关系，与发包方、承包方串通作弊造成经济损失，违反审计纪律，不听审计机关或审计职能部门劝告、拒绝接受指导，复审核减率超过一审核减率的，以及其他违法违规违纪情况的，一律给予淘汰，直至列入黑名单，并给予通报处罚，情节严重、性质恶劣的，还要移送司法机关进一步追究刑事责任。