政务信息的区块链真实应用前景及分析

熊定中

专栏导语：

海淀作为中关村国家自主创新示范区核心区，不断优化营商环境，鼓励创新创业，率先形成了独具特色的高精尖经济结构和创新创业生态体系。依托独特的资源禀赋，海淀律师始终走在时代前沿，不断创新，探路开拓，致力于为企业提供高水准的法律服务，成为“双创”领域法律服务的金字招牌。站在改革发展的新起点，海淀区司法局联合海淀区律师协会，与《中关村》杂志合作开辟“中关村·律师印象”栏目，由海淀优秀律所撰文，为创业者解答企业成长与发展中的各类法律问题，从而让创业者更好地防范法律风险，带领企业健康快速地向前发展。

当下区块链技术方兴未艾，而国家信息化建设和社会治理现代化的需求也日益强烈。在新的形势下，中央和各级政府都在关注如何通过新技術的应用，实现政府治理水平和治理效率的跃升。在诸多可以选择的信息技术中，区块链技术是一个彻底改变机构运行方式的重大突破性技术，对提升机构运行效率，降低信息交流成本，打破信息孤岛有着难以比拟的优势。

但同时，我们也可以看到，新技术的运用场景往往容易陷入“为用而用”的怪圈，而容易忽视真正的痛点：到底要用新技术来解决何种问题，而这种问题是旧有方式无法或者难以解决的？就本文主旨而言，政务信息上链到底有何种价值和使用场景？这都是值得在适用新技术之前考虑的。因此，本文将从区块链技术在政务信息共享方面应用的方向着手，以分析新技术落地应用的必要性和可能的适用场景。

根据国务院关于印发《政务信息资源共享管理暂行办法》的通知规定，政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或者通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。一般来说，政务信息的价值密度比社会数据资源价值密度高出许多，如利用得当，可以有效实现决策科学化、治理精准化、服务便捷化和安全保障高效化，为政务部门的平稳运行打下坚实基础。

政务信息共享

政务信息共享的客观情况有几种：

首先是信息存储分散。基于技术限制和国家治理制度设计，当下政务信息数据被分割存储在不同部门的信息系统中，无法互联互通、互相分享、整合利用。然而在公共服务、社会保障、食品药品安全监管、信用体系、城乡建设社区治理和应急维稳等方面，如能推动信息跨部门跨层级共享共用，则可为简政放权、放管结合、优化服务改革提供推动力。

本文从区块链技术在政务信息共享方面应用的方向着手，以分析新技术落地应用的必要性和可能的适用场景。

以北京清律律师事务所提供法律支持的海关总署天津口岸区块链验证试点项目为例，目前海关的监管实践中，是由报关行代企业向海关进行报关，提供所有相关报关信息，海关不直接对接进口流程中的其他主体。但通过区块链技术的应用和联盟规则的约定，海关可以同步共享企业、报关行甚至物流方的信息进行数据交叉核验，在零知识验证等技术的辅助下，实现数据加密的同时又可在系统后台进行数据核验，若有异常情况，系统可以向海关反馈产生异常数据的来源主体，海关再根据实际情况判断是否要求该数据来源方补充提供明文数据。以此保证海关无需单项申请，即可通过预先设置的授权和转授权，自动获得试点项目参与主体全部上传的数据以核验真实性，提高了通关系统运行的效率，助力天津海关实现“两提两控”的目标。

其次是无法确定主导主体。已有文章指出，通常情况下在多个组织，尤其是关系对等的组织之间实现数据共享，如使用传统的通过统一的数据仓库或大数据平台集中采集、处理、存储并应用数据，则存在主导权争议、隐私保护难、数据确权难和无激励机制四大痛点需要解决。

而在政务信息共享领域，能否顺利推行信息共享的首要障碍是主导权争议问题。更加难以解决的是存在直属管理条线的部门还将面临本条线的部门规章的约束问题，例如一级政府的市场监督部门同时存在需要遵循国家市监部门对数据管理和共享的内部规章约束的情况，这也是导致各级政务信息共享事宜无法高效有度的落地推行的客观现状。

再次是收集标准混乱。由于我国当下政务信息的结构体系是中央统筹指导、各地各系统自行开发建设的现状，在政务信息的收集方面还存在着信息多次重复采集，部门间收集数据的格式标准、网络系统等软硬件体系要求并不统一的现状，也为各部门间的数据共享带来了数据交互迟滞、内容偏差的障碍。

政策执行的实际需求又是什么？

自二十一世纪初我国就提出了要推进国家政务信息化工程建设的目标。2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“推动政府数据开放共享”；2016年12月国务院通过了《“十三五”国家信息化规划》，提出要打破各种信息壁垒和“孤岛”，推动信息跨部门跨层级共享共用，为政务信息利用提供了发展方向。

根据国务院办公厅发布的《政务信息系统整合共享实施方案》《国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》政策文件及上海市政府公布的《上海市政务信息资源共享管理办法》，广东省公布的《广东省政务信息资源共享管理办法（试行）》的政策法规来看，推动政务信息共享落地是推进国家政务信息化工程建设、建设智慧政府的必然趋势。

区块链技术的应用前景

广义来讲，区块链技术是利用块链式数据结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用由自动化脚本代码组成的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算范式。简单来说在政务信息共享方面有着如下特性。

区块链技术的通用特性有以下几种：

1.不可篡改、可追溯性：区块链技术依靠共识算法制定的规则来保障链上数据不可单方篡改，同时利用区块链技术的数据溯源特征，又能够确认数据的源头和流转过程，因此通过区块链技术能保证已在链上数据的不被篡改，杜绝由于信息层层传递导致可信度降低，可以更好的维护各行政主体的信息权威性。

2.人工干预程度低：依靠区块链技术的算法的共识，通过采用基于协商一致的规范和协议，使得整个系统中的所有主体都能够在信任的环境下自由而安全地交换数据，任何一方无法通过人工干预手段来删除或修改已共享的数据。这样通过在网络数据传递过程中尽量减少人为干预的举措，可以建立各主体间，特别是人民群众对行政机关的信任。

3.提高效率：通过智能合约和链上数据授权，覆盖数据传递的各个环节，打通数据流，自动触发并执行相关标准化指令，无需等待人工的层层审批，只要符合预设条件即可实时进行命令执行，在提高了政府服务自动化程度，增加行政服务效率的同时，也会同步提升人民群众的满意度。

区块链技术应用于政务方面，又有哪些特殊性？

1.局限性：我们需要认识到，区块链技术并不能完全解决数据的可信验证问题。因为区块链仅能通过区块链上已有的数据来验证其他主体上传的同一数据是否一致，有无被篡改，但数据在上传同步至链上前的真实性并无法得到验证，也即区块链只能保证所有链上不同主体间的数据一致性，并不能核验这些数据的真实性。例如数据真实性本身就存疑的信息内容，即使得到全链条各主体的同步验证，也难以实现数据本身的效用，因此除了区块链技术本身外，针对数据来源合法真实性的审查也是在落地区块链技术与政务信息共享方面的重要考量因素。

但同时需要看到的是，产业界、企业界对于“数据上链并不能解决真实性验证”的质疑，对于政务信息来说这个问题反而是较容易解决的。因为在政府相关部门正常的履职中，无论采用何种技术，都需要对采集的数据进行真实性验证，比如企业工商登记、消防安全备案等等，这本来就是各对口机关的日常职能。区块链技术本身并不需要也没有必要在政务数据的真实性验证上发挥作用，其所解决的痛点，是各部门的数据高效同步问题以及合规性问题，而不是验证信息真实性本身。

2.进步性：对政务信息共享而言，在无中心机构进行系统主导而是由各参与方达成执行共识的前提下，采取区块链技术不失为一个既可满足各行政主体对其获取数据权属进行认证的需求，也可以实现各主体间高效率数据交流的技术应用手段。

（1）去中心化用以解决主导权争议：在共同建设数据共享平台的过程中，通过区块链技术中的分布式账本技术（Distributed Ledger Technology，DLT）应用来记录各主体之间的数据的交换，数据上传后会在各个节点进行同步更新备案，每个参与方都拥有相同的账本，而不是由一个中心化的机构进行集中维护。通过这种技术方案，再进行对应场景的合规处理，政务数据共享最大的难点——数据主导权之争——就有望得以解决。除此之外，区块链技术是通过算法而不是对某一个或几个主体的信任来实现共享平台构建，这也降低了不同主体间的信任成本。

（2）共识机制用以确定数据权属：基于区块链本身的技术特征，任何节点或区块链上的参与主体对于区块链上记载的且并非自己上传的数据，都不享有任何权益，但各个参与主体可以通过特别约定，确定数据权利的归属。在区块链技术下，某一节点对于其接收的数据进行验证并且暂存在区块链的行为并不具有数据控制者进行数据收集的技术特征，这个过程并不涉及对数据进行初步的处理和清洗，只是将原始数据记入区块链而已，区块链各个节点对区块数据的接收和验证，并没有对数据本身产生任何加工活动，而只是单纯的按照既定的自动规则进行验证和同步。

合法性审查的必要性及方向

首先是法律法规的规定。

当然，从《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规来看，并非所有的数据都可以公开共享，区块链技术应用前，各部门需要对自己的权限进行梳理，依法明确共享的流程和数据内容，进行合法性审查。

在海关总署的天津口岸区块链验证试点项目中，海关对政务数据收集获取及分享范围的权限问题是区块链技术在落地过程中需要重点关注的法律问题。从《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国海关统计条例》等海关信息披露的相关法律法规来看，海关有义务披露一定的政府信息。而在试点项目中，海关上传至区块链节点的数据，有税款金额、放行时间、货物存放地、报关答复信息和报关单回执信息，均为报关主体在申请报关后，由海关针对单次报关行为应反馈的信息。因此，前述海关上链的数据不属于应当主动公开的信息，海关如将此类数据向链上其他主体直接披露，缺乏相应法律依据。因此清律合规团队建議海关仍依照现行的实践，将上述通关反馈信息仅授权给报关主体，而不直接授权给链上其他主体。其他主体如需查看，可通过报关主体转授权获得。海关获取链上所有其他主体的数据的来源方和海关反馈至链上的数据的接收方均为报关主体，以不突破现有法律和行政法规的规定，并与现行实践保持一致。

其次是合法性审查方向。

通过上述介绍分析可知，区块链技术如需在政务信息共享方面得到落地，除了法律法规的权限梳理外，还需要从数据交换共享管理体系进行合法性设计，简单来说可以从数据内容及利用频率两方面来进行考量。

首先基于各主体数据内容的敏感性和重要性，可以优先适用本地存储，并可采取加密信息的字段级可授权式解密方案，由各数据上传方自行选择加密数据的字段内容并选择性授权，即区块链的参与主体在自己的本地存储节点上对数据进行加密，并将数据的密文保存在区块链上，使区块链的其他参与者只能读取数据的密文。区块链参与主体可以通过授权的方式，允许其他参与主体可以查看某条加密数据或某条数据中的某些字段信息，而未被授权的参与主体无法对密文数据进行解密，确保了数据的隐私性。

同时基于运营成本考量，如某些数据内容的共享需求频繁，对本地服务器等软硬件设备的支持要求较高的，在筛查了法律风险的前提下，可以由最高行政机关统筹规划，统一采购政务云服务进行数据存储管理，减轻各行政主体的安全维护管理压力。

区块链在政务信息领域的应用前景

首先，来谈一谈优势。

区块链技术如能在政务信息共享方面得到落地应用，可以在如下几个方面有着较为明显的优势。

1.共同建设共享平台：由于去中心化的特性，区块链技术应用下共享平台并无特定的单一的主导机构，共享平台的每一个参与主体都是平台的建设者和领导者，需要共同维护平台数据的更新，各方只能在已达成的规则和共识范围内进行数据交换和程序执行。而且各方对自有数据拥有独立的共享查看权限，虽然数据会同步备份到各个节点，但并不意味着每个节点都可以公开查看上传的数据，因此也保证了各主体对数据权属的确认。

2.加强违法行为监管：政务信息可以基本实现“0延迟”的更新共享，使监管对象全覆盖、监管过程全记录，为推动事中事后监管标准化、规范化、精准化，特别是各级政府和部门的监管业务需要提供了丰富的数据支撑。

3.防范风险及时预警：也正因为去中心化带来的去风险化，通过区块链技术将数据分布式存储，多个节点备份数据，即便某个节点遭到黑客攻击，也不会影响数据在整个全网的共识状态，相对降低网络安全风险，使数据安全得到更好的保障，能够在出现问题的时候及时的进行补救。

4.提高工作效率：通过对海量数据的整合分析，可以有效支持实现决策精准化、服务便捷化和安全保障高效化，为智慧政府建设提供坚实基础。也是落实习近平总书记提出的要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化“最多跑一次”改革，为人民群众带来更好的政务服务体验的要求。

其次，对前景予以展望。

新技术的应用需要时间和经验的积累，因此需要给予新技术进行实践应用的机会。中共中央总书记习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调，区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用。我们要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术和产业创新发展。习近平同时也指出，要抓住区块链技术融合、功能拓展、产业细分的契机，发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用。

政府部门重视区块链技术，不仅仅是顺应时代发展的举措，也是表示我国政府为推进供给侧结构性改革、实现各行业供需有效对接提供服务，为加快新旧技术接续转换、推动经济高质量发展提供支撑的强有力举措。而且通过对区块链技术的应用还可以加强政府部门对区块链安全风险的研究和分析力度，密切跟踪新技术的发展动态，积极了解发展规律。区块链技术在政务信息共享方面的应用，不仅仅是行政执法的需要，更是我国推动区块链领域技术创新发展的战略性和前瞻性的重要实践路径之一，值得进一步深入探索研究。

（作者系北京清律律师事务所主任）

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