论客观诉讼之行政公益诉讼

陈丽芳?郑璐

摘要：通过厘清主观诉讼与客观诉讼的功能，分析客观诉讼与公益保护的关系，准确把握客观诉讼理论对行政公益诉讼的释义，建议在行政公益诉讼中引入客观诉讼理论，以期为行政公益诉讼案件将检察机关作为唯一原告、判决效力辐射社会全体提供务实的理论依据，同时客观诉讼也与行政公益诉讼的“监督”目的相契合，有利于切实有效地发挥行政公益诉讼的作用。

关键词：行政公益诉讼;主观诉讼;客观诉讼

中圖分类号：D915.4    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）13-0062-03

行政诉讼的目的根据不同的诉讼类型而分别论定，以传统的“民告官”为主要模式的主观诉讼的目的在于解决纠纷、救济权利，而“官告官”式的行政公益诉讼是纯粹基于维护公共利益或督促行政机关依法行政而对行政机关的作为或不作为表示不服的诉讼，[1]这体现了客观诉讼的样式。我国现行行政诉讼法以主观诉讼为主且将诉讼标的限制为具体行政行为合法性问题，而公益诉讼试点工作展示出了客观诉讼的特点。因此，通过对这两种诉讼性质的的探讨，辨析客观诉讼与公益保护的关系，从而进一步界定检察机关介入行政公益诉讼的职权性质有着基础性意义，以期为监督或纠正行政权力在公益诉讼领域的内在权力扩张提供参考借鉴。

一、主观诉讼与客观诉讼

主观诉讼与客观诉讼是根据目的的不同而对行政诉讼类型进行划分的方式，作为一种“舶来品”，我国法律中并没有关于该类诉讼类型的划分标准。主观诉讼的目的在于保护公民私人权利和利益，在司法实践中体现为法院的审查内容，重点在于原告的诉讼请求，对于被诉行政行为的合法性审查只是附带;而客观诉讼则是以监督行政行为的合法性和维护客观的法律秩序为目的，与原告本身的权利和利益并无相关，一般表现为法院就被诉行政行为的合法性进行全面审查[2]。由此可见，主观诉讼与客观诉讼在诉讼的目的、审理的内容、适用的诉讼规则、判决的效力等方面存在着明显的区别。两者的区分标准主要包括以下几个方面：

一是主观诉讼与客观诉讼的诉讼目的不同。主观诉讼着重于以私人权利、利益的保护以及救济，而客观诉讼更多地是倾向于监督行政行为，以达到维护社会公益及法律制度的目的，表现出更为明显的公益性。

二是主观诉讼与客观诉讼的审理内容不同。主观诉讼审理的内容大多数是当事人因权利义务发生冲突而导致的争议，其核心在于对当事人的权利、利益受害事实的确认以及展开权利救济;而客观诉讼则是以宪法及法律法规所规定的行为或事项为审理内容，基本没有权利义务相冲突的当事人，审查方向为行政行为的合法性，以此维护行政客观法秩序。

三是主观诉讼与客观诉讼的诉讼规则不同。主要表现在诉讼原告资格及诉讼模式选择方式的不同。由于主观诉讼的目的是为了保护当事人权利、利益及对受损权利、利益予以救济，其原告资格通常就局限于与受诉行政法律关系存在利害关系的人;而在客观诉讼中，“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向法院提起诉讼”[3]，客观诉讼的原告资格较主观诉讼更为宽松的原因在于其起诉时无需以原告个人权利受到损害为前提。[4]同时，主观诉讼的核心功能在于保障公民的私权利，当事人对其诉权享有处分权，即当事人在权利行使、诉讼标的确定、诉讼程序的启动和终结具有一定的自主选择权，因此，当事人主义的诉讼模式相对于主观诉讼功能的发挥更具优势。客观诉讼则更多体现职权主义的诉讼模式，法院较普通公民享有更多的主导权，因为其是以一种与自身无利益关系的资格所进行的诉讼，并且被诉行政行为即违法的行政行为所侵犯的对象通常指向社会公共利益和客观法律秩序，对于普通公民虽有不利影响但无直接利益损失[5]。

四是主观诉讼的判决效力与客观诉讼的判决效力不同。主观诉讼的判决是对当事人诉讼请求的回应，法院只能基于当事人诉求进行裁判，判决效力只及于诉讼当事人，并产生拘束力。客观诉讼实质上是基于维护客观法律秩序和社会公共利益的一种对事不对人的诉讼类型，所作出的判决有超越诉讼请求的可能，法院作出的裁判通常会产生超越争讼当事人间的一般性效力，及于所有受被诉行政行为影响的其他人，其效力具有明显的“扩张性”。

二、客观诉讼与公益保护的关系

公益保护的重点在于“公益”二字，强调的是为保护公共利益而引起的有关法律活动，其保护的对象涉及环境污染、消费者权益保护、暴力执法、强制拆迁、国有资产流失等严重侵犯公民的人身和财产权益，损害国家和公共利益，它是一个不断需要法律或司法解释来扩展的概念。因此，在司法实践中，认定“公益”应是对符合法律规定的具体事项中的“公共利益”的认定，而后根据程序性规则进行具体的判定。在行政公益诉讼中，“公共利益”的范围由法院依据法律法规，遵循法定程序及其规则，结合案件的具体情形在其自由裁量权的范围内进行解释认定。换言之，对公益的界定有助于厘清客观诉讼的基本面貌，从而更好地把握客观诉讼与公益保护的关系。

客观诉讼是基于国家法律秩序和社会公共利益，属于对事不对人的诉讼种类。此类诉讼的出发点和落脚点是为了维护社会公共利益，监督行政行为的合法性，保证行政法得到客观和正确的适用，因此客观诉讼是以公益保护为其主要目的，具有明显的公益色彩。随着经济社会的发展，出现了不同的利益集团和阶层，当它们的利益与社会公共利益背道而驰时，势必会出现公共利益受到挑战和侵犯，出现损害公共利益以满足本阶层、本利益集团的“不和谐”的社会现象。这类事件的发生已不仅仅是个人的利益关系，更主要的是侵犯了统治阶级所极力维护的社会关系。因此，国家有必要介入，即建立特定的诉讼机制——客观诉讼，以便实现对国家和社会公共利益的有力保护。

客观诉讼以维护社会公共利益和客观法律秩序为价值导向，以确保法律实施的有效性，达到维护国家法律秩序的目的。公益保护诉讼涉及的权利义务主体和诉讼结果可能辐射到某一行业、某一地区、某一阶层的不特定多数人，其利益一旦遭受破坏就可能出现一石激起千层浪的效应，更能吸引社会公众的广泛关注，加之公共利益所包含的内容具有不确定性，往往是一些抽象的概念和原则性的法律规则，因此为维护客观法律秩序，更适合用客观诉讼的方式来保护普遍的公共利益。

由于我国传统行政诉讼对于诉讼利益和原告资格的确定有一定的局限性，原告的主体资格要求必须被诉行为是与自己利益受损有直接的利害关系。当社会公共利益遭受侵害时，违法行为对直接利害关系人造成的损害虽然是有限的，但造成的影响却是全社会性质的，期待通过微小影响的直接受害者耗费巨大的时间成本等去维护自身那很小一部分利益来达到制止危害社会公共利益行为的目的是不现实的[6]。反之，客观诉讼不要求原告是具有直接利害关系而进行的诉讼，此种诉讼的原告主体资格要求比较宽泛，起诉主体可以是利益直接受到不法侵害者，检察机关、社会团体、公民个人均可以公共利益受到侵害为由提起公诉。这种诉讼方式为公共利益保护提供了更为方便的法律救济渠道，符合社会发展和司法实践的需要。

三、客观诉讼理论对行政公益诉讼相关问题的作用

一是客观诉讼理论为行政公益诉讼唯一原告提供理论基础。2018年3月“两高”联合发布的《最高人民法院、最高人民检察院<关于监察公益讼诉案件适用法律若干问题的解释>》明确表态检察机关为我国行政公益诉讼的唯一原告。根据主观诉讼理论，提起行政诉讼的原告必须是与损害有直接利害关系。而在行政公益诉讼中，作为唯一原告主体的检察机关若依据主观诉讼理论，则不能获取主体资格，因为行政公益讼诉的行政机关作出的违法行政行为一般侵犯的对象是公共利益和客观法律秩序，并无直接利害关系人。在我国的行政公益讼诉中，可以分类为自益性公益诉讼和他益性公益诉讼，前者往往涉及众多主体，如消费者公益诉讼等，这一类公益诉讼有明确的受害群体。而后者是行政机关的行政行为违反了法律规定，损害了社会公益，但因其没有直接的受害者导致法益受损无人提起起诉的公益诉讼类型，这是对违法行政机关的放纵。我国行政公益诉讼在此背景下开始使用，但因检察机关也不是直接受害者，赋予其原告资格不符合传统的主观诉讼理论，因此，将客观诉讼理论引入行政公益诉讼，能够为检察机关成为行政公益诉讼的原告提供理论基础。因为在客观诉讼中，原告主体资格的获得并不要求其与被诉行政行为存在事实上或法律上的直接利害关系。同时，将检察机关作为行政公益诉讼的唯一原告，在一定程度上也能避免因引用客观诉讼理论而导致的“全民诉讼”情形的出现。

二是客观诉讼理论为行政公益诉讼的目的和判决辐射社会全体提供理论基础。一方面，私益诉讼的根本目的在于维护个人利益，判决效力辐射范围仅限于诉讼当事人双方，公益诉讼的目的则是为了维护公共利益。“客观诉讼除了可救济具体受损公益之外，还具有维护法制统一的功能”[7]，该目的与公益诉讼的目的相契合。另一方面，客观诉讼因诉讼涉及公共利益致使其判决的效力辐射于任何人，行政公益诉讼因其公益性质其判决的效力也将作用于社会全体。综上所述，客观诉讼理论为行政公益诉讼的目的和判决效力提供了有力的理论奠基。

三是客观诉讼理论与行政公益诉讼“监督”目的相契合。行政诉讼应当以保护权益还是监督行政为首要目的存在争议，但是二者同为行政诉讼的目的是肯定的。主观诉讼注重保护私权，客观诉讼注重保护公益，但是客观诉讼同样也能实现主观诉讼的目的，二者并非对立关系。客观诉讼是一种通过私权直接制约和监督行政机关公权力的诉讼制度。而在行政公益诉讼中，“通过对行政行为的合法性审查，直接实现监督行政的目的的同时，间接保障了相对人的合法权益，进而解决了行政争议。”[8]而当法院对行政行为的合法性进行审查时，立法本意是实现全面审查，但在现实中难以实现，如规章制度的审查，我国法律赋予法院有限度的规章审查权，法院有规范选择权，当规章与上位法或宪法相冲突时，法院可以依据规范选择权放弃适用该规章，但不得对其宣告无效，并且法院该行为只适用于个案中，其他案件仍然可以对该规定进行适用。由于国家法律法规等纷繁复杂，出现冲突是不可避免的，正常来说，一个行政行为的作出，行政机关都能从现有的法律中找到法律依据，从而选择对自己有利的法规，这也就是前文所提到利益阶层为了自身利益而作出行为。法院在审查时，即使是发现适用该规定存在损害公共利益的现状，但是审查法律法规的合法性等是立法机关的职责，法院并不能宣告该规定无效，而只能依据规范选择权来适用法律法规，从而认定该行为确实存在违法的可能。行政公益诉讼的一个重要职能在于纠正行政机关的违法行政行为，最终实现维护法律的稳定。因此，通过行政公益诉讼，法院认定该行政行为存在违法性，从而起到监督行政机关行为和维护法律秩序的适用的目的，这与客观诉讼理论不谋而合。

四、结语

我国现行行政诉讼中的主观诉讼倾向与当今社会的现实发展需要已发生脱节的现象，尤其是在行政公益诉讼中。通过客观诉讼理论来解析行政公益诉讼显得尤为重要。主观诉讼与客观诉讼相互配合会使行政诉讼的功能得到有效发挥，但目前尚未具备足够的可能。当出现行政公益诉讼与传统一主观诉讼为主导的行政诉讼不相适应时，应当将客观诉讼理论运用于行政公益诉讼，从而使其得到清晰阐述和良性发展。

参考文献：

[1]赵清林.类型化视野下行政诉讼目的新论[J].当代法学，2017（6）.

[2]梁凤云.行政诉讼法修改的若干理论前提——从客观诉讼和主观诉讼的角度[J].法律适用，2006（5）.

[3]马立群.主观诉讼与客观诉讼辨析—以法国、日本行政诉讼为中心的考察[J].中山大学法律评论，2010（2）.

[4]林莉紅，马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼[J].行政法学研究，2011（4）.

[5]王珂瑾.行政公益诉讼制度研究[M].济南：山东大学出版社，2009.

[6]刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制[J].法学研究，2018（3）.

[7]付荣，江必新.论私权保护与行政诉讼体系的重构[J].行政法学研究，2018（3）.