着力解决乡村振兴中“钱”的问题

◎王文强

实施乡村振兴战略，补齐 “三农” 短板，是一项长期而艰巨的重大工程，首先需要解决好 “钱” 的问题。我国作为农业大国，当前发展最不充分的是农业，发展最不平衡的是城乡发展不平衡，要实现 “农业强、农村美、农民富” 的乡村振兴目标，投入必然巨大。必须坚持农业农村优先发展的总方针，遵循城乡融合发展方向，按照 “形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局” 的要求，努力破除体制壁垒，积极推进投融资机制创新，确保资金投入与乡村振兴目标任务相匹配。

一、整体态势： 投入水平提升与机制建设滞后并存

近年来，中央高度重视农业农村发展，大力引导和推动各方面资金向乡村流动，为实施乡村振兴战略提供了有力支撑。但也要看到，现有资金投入机制尚不健全，存在一些较突出的问题。

1.财政投入力度不断加大，但引导与统筹机制不健全，投入整体效益不高。近年来，中央不断加大惠农强农支持力度，财政支农投入总量持续增长，2018 年全国一般预算农林水支出达到20786 亿元，是2011 年的1.1 倍，近7 年中有5 年的年度支出增幅超过整个财政支出增幅。同时，财政投入乡村教育、医疗卫生、社会保障、文化服务等民生领域的资金也持续增长。但财政投入力度大的背后，存在财政支农机制不健全的问题，政府与市场分工不明确，投入整体效益较低，表现为： 注重大包大揽，采取直接投入方式，忽视对服务市场、撬动社会资金的公共平台投入，杠杆效应发挥不足；缺乏统筹机制，“撒胡椒面” 问题突出，不少投入缺乏结合实际的科学论证，一些 “形象工程” 被优先投入，一些地方道路、饮水、文体等设施与农村人口流动的状况不匹配，大量资金没发挥出预期效益。

2.金融支农能力不断提升，但风险化解机制不健全，融资瓶颈仍然存在。近年来，中央加强对农村金融的引导，金融支农能力明显提升。据银保监会统计，截至2018 年末，全国银行业金融机构和保险机构乡镇机构覆盖率分别达到96%和95%；行政村基础金融服务覆盖率为97%；全国银行业金融机构涉农贷款 （不含票据融资）余额33 万亿元，是2011 年的1.26倍。但金融支农能力提升的背后，因抵押担保机制滞后形成的融资瓶颈仍未得到根本解决，金融支农潜力远未挖掘出来。我国农村产权交易市场和中介组织发育不足，农村可抵押物处置困难，金融债权维护难，涉农金融机构缺乏贷款、担保的动力。担保方式较单一，地方的涉农贷款主要依靠政府担保，积累风险较大。政策性农业保险覆盖面窄、保障水平低，加剧了涉农金融机构的避险心理，金融支农作用未有效发挥。

3.社会投入活力不断提升，但政策保障机制不健全，积极性难以充分发挥。随着乡村的独特价值日益为人们所认知，社会资本投入现代农业、农村一二三产业融合、特色小镇建设的活力明显增强。据国家发展改革委周振等的调查，66%的受访工商企业都愿意参与乡村建设。诸多社会资本投入农业企业，导致数量不断增加。截止2018 年底，县级以上龙头企业达到8.9 万家。尤其是当国家提出在 “十三五”期间建设1000 个特色小镇后，吸引了大批社会资本的投入，如长沙的浔龙河生态艺术小镇撬动了数十亿社会资本的投资。但社会资本跃跃欲试的背后，相关的政策保障机制还比较滞后，表现为： 投资者权益保障难，诸如土地经营权流转纠纷、订单农业中农民违约等问题，损伤了不少投资者的积极性；支持政策缺乏连续性，一些地方对投资者的支持承诺不兑现，导致投入者进退两难；政策、项目信息供给机制不健全，很多企业对扶持政策不了解，会 “跑” 会“要” 的企业能获得更多的支持，显失公平，制约了社会资本投入乡村振兴的积极性。

4.农民投入意愿不断增强，但资源资本化机制不健全，乡村发展投入内在动力不足。随着乡村就业创业的机会增多，农民自我建设家乡、投资创业的意愿不断增强。据国家发展改革委统计，目前全国返乡创业人员已超过800万，带动就业人数达到3000 万左右；据农业农村部统计，全国注册登记的农民合作社达到217万家，家庭农场达到60 万个。但农民积极投身乡村发展的背后，农民资金投入受到多方面的制约，核心问题是农村的资源要素资本化机制缺失。如广大生态功能区中的乡村发展受限，而生态产业发展不足，生态资源转化为资本的，农民在保护生态中受益少；集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农民土地经营权和住房财产权抵押改革等未全面展开，土地资源难以转化为农民发展的资产；各地农村集体产权制度改革进展不一，中西部地区尤其是贫困地区农村集体经济发展相对滞后，集体资产积累少，农民从中获得的分红也少，制约了农民在乡村振兴中主体作用的发挥。

二、基本要求： 激发乡村活力与提升资金效益并重

满足乡村振兴的资金需求，必须坚持问题导向，理清谁来投、怎么投、投向哪里等一系列问题，为建立健全投融资机制提供清晰的行动方向。

1.以城乡融合发展为要求推进投入的多元化创新。乡村振兴以城乡融合发展为方向，以城乡要素自由流动、公平交换为支撑。要贯彻中央要求，增强改革的系统性、整体性、协同性，将乡村振兴的资金要素与土地、人才、科技等要素有机结合，协同推进财政投入保障与农业转移人口市民化、人才返乡入乡激励、科技成果入乡转化、城乡建设用地市场统一、农村产权保护交易等体制机制改革，激发农村金融改革、工商资本下乡、民间资金及农民自有资金投入的积极性，形成多元投入的优势互补、多种要素的良性共振，为推进乡村振兴提供强大动力。

2.以激活乡村资源为主攻方向形成投入的内在动力。推动乡村资源价值逐步充分释放，形成乡村发展的 “造血” 机制，是乡村振兴的题中之义，也是各类资金投入的内在动力。应以对各类乡村资源的分析研究、提升乡村价值的路径探索为基础，坚持把挖掘乡村的地域特色以及激活土地、生态、文化等资源，作为政府服务的倾斜点、财政投入的聚焦点，形成吸引社会资本投入的兴奋点，撬动金融投入的依靠点，促进各类乡村资源要素的资本化与价值放大，实现资金投入—增值—再投入的良性循环，从而保障乡村振兴所需要的持续的资金投入。

3.以市场机制为导向提高投入的整体效益。要素市场化配置是市场经济的基本要求。要打破长期以来政府主导乡村投资、代替农民、介入市场的做法，坚持市场化改革方向，推动各级财政资金由 “无所不及” 转向满足有效需求，由注重直接投入转向注重间接引导，由干预、参与市场转向专心投入公共服务体系、公共平台建设，为农村金融创新、社会资金投入、农民生产经营提供服务、激励、保障，营造公平有序的市场竞争环境，引导各类资金朝着回报率更高、效率更高的方向配置。

4.以规划为引领推进投入的精准发力。我国乡村类型多样，建设与发展模式各异，要实现对乡村的资金投入规范、有序、有效，关键是发挥规划的引领作用。要将规划作为总揽资金投入的制度设计手段，坚持 “不规划不投入”的原则，将县、乡、村规划作为资金落地的基本依据，把政府财政资金投入和引导社会资金投入限定在规划设计的范围内，保障财政投入规范可控，社会投入预期明确，乡村建设发展方向清晰，提升各方面资金投入的针对性、精准性和安全性。

5.以生态发展为取向突出投入的可持续发展目标。乡村最宝贵的财富是生态，乡村振兴资金投入必须服务于实现经济、社会、生态效益相统一的目标。要发挥乡村在 “美丽中国”建设中的基础性、关键性作用，始终将生态发展作为引导乡村振兴资金投入的取向，严守生态红线，引导各类资金向生态建设保护、生态宜居、绿色生产生活领域汇聚，推动形成以绿色生态发展引领乡村振兴的新格局。

三、机制创新： 强化政府引导与深化市场运作并举

解决乡村振兴的资金问题，需要多方面推进投融资机制创新，加大财政支农力度，打通金融资本和社会资本进入通道，发挥农民主体作用，为乡村振兴提供有力支撑。

1.创新财政支农机制。推动各级财政合理设定投入增长的阶段目标，保障各级涉农财政投入比重逐年增长、增速高于一般预算支出增速，支持地方政府通过调整土地出让收入使用范围、发行专项债券等方式增加农业农村投入。推进对乡村资源的普查与对乡村资金项目需求的调查，建立信息库作为各级财政投入的重要依据，按照需求导向、总量控制、规划引领的原则，推动财政资金针对性投入。加强财政资金整合，给予县域充分的自主权，保障干一件成一件。明确适应不同领域特征的差异化投入方式，对纯公益类领域作为财政保底性投入，采取直接投入方式；对准公益类领域，注重以政府购买服务、补贴等方式，适当引入竞争机制，引导社会力量参与；对于非公益性领域，把公共服务平台建设作为重点，引导和撬动金融、社会资金投入。

2.创新金融担保机制。加强政策性融资担保机构建设，推进各省级农信担保公司分支机构全面下沉至县域，支持有条件的市县政府设立或参股担保公司，为乡村融资提供担保服务。引导金融机构开展设施农业用地、大棚养殖圈舍、大型农机具等生产设施，活体动物、果园苗木等生物资产，集体建设用地开发项目收益权、政府定向补贴收益权、财政支农直补账户等收益权抵质押贷款。鼓励探索 “财政+银行+合作社 （家庭农场、农户）+担保机构+保险机构” “财政+银行+担保机构+企业” 等模式。引导金融机构推行联保贷款模式，探索层级式联保贷款、新型经营主体保贷模式、链式联保等多种模式。

3.创新农民互助合作机制。在加强对农村合作金融的引导与监管的基础上，支持各地以供销系统为依托，通过发展农民资金互助组织和农民专业合作社的信用合作等形式，大力发展集生产、供销、信用服务三位一体的综合合作，增强为农民服务的能力。鼓励有条件的农民资金互助组织与农村商业银行、担保、保险等机构建立合作关系，为成员提供授信、保险、担保等服务，拓展农民融资渠道。

4.创新社会投入保障服务机制。建立社会资本投入乡村振兴的负面清单，清除阻碍社会投资的制度障碍，重点引导和鼓励社会资本投向具有潜在盈利能力、急需投资、带动力强的领域。建立对社会资本投资项目分类支持政策，确立支持的优先次序，以及以奖代补、民办公助、政府购买服务、PPP 模式、基金引导、税费减免等多种方式，着重完善用地保障政策及其落实机制，引导社会资本有序稳妥投入乡村振兴。全面优化基层营商环境，建立完善社会资本权益保障制度，推进信息服务平台、农村产权交易平台、产业孵化平台、科技支撑平台等平台建设，为社会资本投资乡村振兴提供一揽子服务，营造优良的投资环境。

5.创新农民利益保护机制。把民意调查作为乡村振兴项目立项的重要标准，构建农民群众参与设计、评议乡村规划和项目的机制，推行涉农资金项目的公示公告公开制度，形成以农民需求为导向的投资决策机制。加快非农建设用地的市场化改革，深化农村集体产权制度改革，深入探索村级集体经济发展的体制机制。健全社会资本与农民的利益联结机制，以乡村要素与产品为纽带，引导社会资本、金融资本与村集体组织、新型农业经营主体、小农户开展全链条紧密合作，建立保障农民利益的长效机制。探索 “农民负盈不负亏” 机制，制定兜底政策，对于规模化经营，设立财政资金、社会资金共同投入的风险保证基金，防止农民利益受到损害。