北京市社会治理政策走向及其逻辑

文/孙柏瑛 武俊伟 周保民

北京市作为国家“首善之区”，承载着“都”与“城”的双重治理目标。近年来，按照新时代党中央提出的“四个全面”、“五位一体”要求，北京市致力于打造共建共治共享的社会治理格局。围绕社会治理，北京市走出一条区别于其他地方的“首善”治理道路，取得令人瞩目的成就。我们选取了北京市连续11年的“折子工程”（2009—2019）文本，来观察北京市社会治理长期变化趋势、重点任务，并总结了社会治理的机制。

总体上看，北京市对社会治理的注意力不断强化，呈现上升趋势，且历年的社会治理主题具有一定的延续性和创新性。在社会治理实践中，北京市灵活运用传统和现代的治理方式，既重视党建引领，又注重群众动员；既坚持政府主导，又倡导多元共治；既进行体制改革，又积极推动技术创新。从社会治理机制创新来看，目前形成了“以人民为中心”的执政党整合机制、任务驱动机制、行政分权机制以及面向社区服务的合作治理机制。据此，社会治理的“北京经验”为理解我国社会治理的一体化与差异化特征提供了经验支撑。

“折子工程”与北京市社会治理

1996年，北京市“折子工程”首次启动，迄今已逾20余年。“折子工程”是政府将年度中心工作以政府正式文件形式加以确定，并由市政府领导分工牵头，相关委、办、局予以承办的政府重点项目。北京市每年的“折子工程”项目数量基本稳定在200项左右，包含经济社会发展、深化改革、统筹城乡、城市管理服务、保障改善民生、首都和谐稳定、政府自身建设等内容，基本上覆盖政府各个职能领域，涉及到民众生活各个方面，故被称为“民心工程”。

“折子工程”是北京市特有的年度性规划，是引导城市治理重点工作的工具，也是反映社会治理导向的权威性政策文本。它完整地记录了自1996年以来北京社会治理信息与轨迹，是理解北京市社会治理的重要载体。因此，通过对“折子工程”社会治理部分的分析，我们可以全面地了解北京市社会治理“首善”之路，更好地理解中国大城市的治理之道。

2014年北京城市功能战略定位转变，为此我们选取2014年前后各5年的“折子工程”，共计2204个项目作为材料，借助文本分析软件对社会治理文本内容进行提取、编码、计数、并绘图，得到社会治理关键词汇总表与政府注意力趋势图。

趋势图显示，2009—2019年北京市社会治理注意力不断强化，整体呈现上升趋势。2013年以前，社会治理注意力上升幅度较缓。党的十八大以来，新的执政理念影响社会治理走向。此后，社会治理逐渐成为政府关注的焦点。2014年，首都城市战略定位变化，疏解非首都功能成为北京市社会治理中心工作，社会治理出现上升拐点，于2015年达到峰值30.81%。2016—2019年社会治理注意力有所回落，虽发生小幅度波动，但整体注意力均高于26%。2017年党的十九大报告再次强调社会治理的重要性，到2018年，社会治理注意力再次攀升至最高峰。

由此表明：社会治理深受党的十七大和党的十八大的影响，社会治理注意力的波动，反映了不同时期中央的治理理念和偏好。同时，城市中心任务的调整对北京市社会治理亦产生一定影响。

2.北京市社会治理的特征与规律

从历年“折子工程”社会治理议题和词语变动情况来看，维护首都和谐稳定、改善民生、统筹城乡、城市管理是社会治理的重点。但由于中央政策导向、专项任务以及中心工作调整，北京市会适时微调社会治理的重点与方向，积极改革治理体制，创新社会治理方式。“折子工程”话语、词频的转变在某种程度上显示出北京社会治理的新特征与规律。

一是从最初强调“城市可持续发展”到“城市精细化治理”，凸显超大型城市社会治理的现代转型。针对城市化带来的治理挑战，北京市于2011年首提“城市精细化服务与管理”，开启城市精细化治理之路。围绕精细化治理，形成了以党建引领基层社会治理、网格化治理、智慧社区建设等，夯实微观治理基础。

二是以问题和需求为导向的社会治理创新。近年来，以问题和需求为导向的“折子工程”项目不断增加，京津冀协同发展、疏解非首都功能、疏解整治促提升等专项任务占据政府的社会治理的相当比重，一些重难点问题成为社会治理的重要驱动力。同时，居民多样化需求影响社会治理取向，并驱动政府在社会治理过程中积极回应居民需求，建设面向社区居民的“一刻钟社区服务圈”。

三是以机构改革、体制创新带动社会治理。过去没有理顺社会治理体制，街乡镇和区级部门面临着权、责、利不匹配的问题。“看的见的管不着，管的着的看不见”。近年的“折子工程”显示出北京市寻求社会治理体制创新的努力。实践中，以城市管理体制变革、大部制街道管理体制调整等方式推动社会治理创新。尤其是2018年，北京市通过赋权基层、职能下沉，创新党建引领“吹哨报到”机制，并将其作为“一号改革课题”，在十六个区试点推广，成为一大亮点。

社会治理的北京实践及其经验

近三年来，围绕城市精细化社会治理总体目标，北京一直寻求符合超大型城市的现代治理之路，形成具有北京特色的社会治理经验模式。

（一）“疏解整治促提升”专项治理

作为近年社会治理重要方式，“疏解整治促提升”专项行动融合了综合治理、专项治理与精细化治理三种方式，推动社会治理领域一系列变革。“疏解整治促提升”专项行动旨在通过细化的治理事项，对城市非首都功能以及影响民众安全、生活质量的各个领域进行整治与疏解，以达到社会治理的精细化。

“疏解整治促提升”专项行动以纵横双向发包、任务量化、绩效考核过程为核心。首先以“发包”的形式，横向对市级分管领导发包，由其协调和统筹分管的专项任务；纵向落实属地管理责任，各区区长签署“责任书”，区政府全面负责本区域内的任务细化、责任落实，并要求确保首都社会和谐稳定。其次，按照精细化治理目标，既定时间节点内对专项任务予以量化、细化、具体化、项目化。复次，专项任务考核中要求职能部门和区政府对专项任务记录在案，强调数据真实性，引入第三方独立评估机构对专项任务进行考核，并将结果纳入市政府绩效考评范围。最后，“疏解整治促提升”专项行动以政府动员的形式动员民众和媒体参与，凝聚共识，减少政策执行障碍，推动专项任务落实。

此外，政府运用多种策略推动“疏解整治促提升”任务的执行。从十大专项任务分工看，各区政府为责任单位，市级部门为牵头单位，发挥牵头抓总作用，负责组织协调、建章立制、政策创新，牵头单位每月检查任务落实情况，反映了“以条统块”的任务推进逻辑。政策执行过程中，北京广泛开展‘比、学、赶、帮、超’方法，选择工作成效明显的地区进行现场观摩，总结经验，推广典型，推动专项行动深入有效实施。

（二）党建引领基层社会治理

党建引领基层社会治理是加强党对基层治理全面领导的必然要求。2017年，北京市出台《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》，将城市基层党建作为推进首都治理体系与治理能力现代化的重要方式，纳入城市社会治理领域。

北京市党建引领基层社会治理通过如下路径建构：第一，突出街道、社区党组织的政治功能，确认其在基层社会治理中的“轴心”地位。北京市完善基层重大工作领导体制机制，明确街道党工委在基层重大事项、重点工作、重要问题上的决策权。同时，规定社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，加强街道社区党组织对基层各类组织和各项工作的全面领导。

第二，构建基层社会治理的党建体系与组织体系，形成党建引领基层社会治理的实体架构与运行保障。北京市朝阳区创新区域化党建，构筑“一轴四网”党建模式，即将“区委—街道（地区）工委—社区（村）党组织—片区（网格）党组织”四级区域性党组织统筹起来，形成核心轴，并在每个层级上分别搭建由组织体系、工作体系、服务体系和保障体系构成的党建网络，有效整合各领域党建要素。同时，党建体系向开放型组织领域延伸，逐渐扩展到单位党建、行业党建，并向非公企业、商圈楼宇、网络媒体等新型社会领域延展。

第三，创新党建引领社会治理的路径。在党建引领社会治理过程中，北京市以党员干部和党员担任街巷长、网格长、楼长，实行“党员双报道”制度，动员社会组织、西城大妈、朝阳群众等参与到城市社会治理中，提升基层社会治理“应激式”反应能力，构建问题导向的快速处置机制。总体上，北京市以党组织统筹领导社会治理、党员参与基层服务等，拓展党建引领社会治理的新空间，形成党的组织领导、政府主导、多方参与、共同治理的治理格局。

（三）“街乡吹哨、部门报到”

“街乡吹哨、部门报到”（简称“吹哨报到”）是北京市基层政府应对街头治理顽疾采取的一种综合治理机制。“吹哨报到”治理机制的引入提升了政府对基层问题处置能力与行政效能，2018年成为北京市委市政府“一号改革课题”，并在16个区169个街乡开展试点。

“吹哨报到”机制包括以下三个方面内容。一是治理重心下移，赋权街道乡镇。长期以来，街道、乡镇面临权力、责任、资源不匹配等体制性掣肘。问题往往多发于基层，街道、乡镇承担属地责任，但其缺乏执法权，而部门虽有执法权却鞭长莫及，难以触碰基层问题，这种状况形象地被称为“看的见的管不着，管的着的看不见”。因此，“吹哨报到”机制重要前提是赋予街道、乡镇召集权、考核权，获得发起解决问题的权能。二是建立委办局与街镇乡协同治理机制。“吹哨报到”是一种流程再造机制，它要求执法链条清晰，执法责任明确，使条块联合执法具备法律保障与制度约束。政府通过“权责清单”方式，对条条执法部门职权范围、依据等进行梳理与规范，明确执法边界与法定权限。此外，采取以块统条的方式，对条块关系进行规范，将公安、消防、城管、规划、工商、交通、食药等职能部门的机构和执法人员下沉，街镇乡承接并统合职能部门下沉资源，建立基层综合执法模式。三是以绩效评价问责来驱动“吹哨报到”治理机制。政府同时采用下对上，属地对条条的绩效评价方法，街乡镇政府拥有对委办局问题解决、执法行为、执法结果的评价权和考核权。街乡镇的评价和打分考核都将成为区政府对委办局年度绩效考核的重要依据。这种“以块聚条”“以块统条”的绩效考评方式改变了条块绩效认知，使条块形成“政绩共容体”，驱动委办局执法部门面向一线，提高问题回应性响应和能力。

北京市社会治理机制及其运行逻辑

从“折子工程”和北京市社会治理的实践两方面来看，北京市社会治理形成了以下四种治理机制：

一是“以人民为中心”的执政党整合机制。北京市党建引领社会治理的实践与创新活动，凸显“以人民为中心”的执政党整合机制。第一，以区域化党建实现基层的再组织化，通过组织整合，形塑并重新定位党组织在社会治理中的领导地位。第二，将服务导入基层党建过程。基层党组织对社会治理的整合是通过“服务导入”方式来实现的。党组织将面向社区居民生产生活相关的服务事项和资源进行整合，按照服务优先的原则，自下而上征集群众意见，主动回应群众利益需求，针对性地提供多样化的服务。第三，贯彻群众路线，促进公众有序参与，以开放的政治空间实现政治整合。基层党组织重视公众在社会治理中的作用，坚持自上而下和自下而上双向互动，党组织采用群众路线方法与民众就社区生活与服务等事项进行讨论与协商，通过自下而上的方式收集民意，获知信息，进而汇聚利益，并做出积极回应。

二是任务目标导向的治理驱动机制。从“折子工程”来看，疏解整治促提升等社会治理实践，多是中央目标导向和地方政府目标驱动的结果。北京市目标驱动的社会治理机制突出两个取向，即官僚制改进与项目制运行。一方面，北京社会治理创新实践多集中于对官僚制的内部调整，在有限地改革空间内，职能重组、调整治理结构、理顺条块关系、事件反应、优化流程设计，将弹性的、灵活性的设计植入社会治理过程中，形成“吹哨报到”治理机制，以弥补官僚制的非理性后果与缺陷，提升问题解决的效率。另一方面，在社会治理中，通过自上而下的项目（专项）发包及管理、操作，以项目为抓手，将从北京市政府到街乡镇各层级关系以及社会各领域统合起来。项目制运作不仅超越了“条块”分层分级的官僚制运作形式，而且凭借项目治理机制实现集目标、激励、标准、控制与评价的统一统合的功能。

三是行政分权机制。在以解决问题为导向的基层社会治理中，北京市向基层治理主体适度授权和赋权，赋予一线管理者相对自主权，实现权责匹配制度设计，激励基层管理者以问题解决为导向，创新治理方式，落实属地责任。早在2014年，北京市“折子工程”第182项就提到，要“深化城市管理体制改革，推动管理重心下移、专业职能下沉，做实街乡、做强社区”。2019年，北京市出台《关于加强新时代街道工作的意见》，一次性向街道下放六项权力。北京市通过向下赋权、资源下沉等方式，解决了基层政府权责利不匹配的问题，重建北京市基层社会治理结构，增强街乡镇的问题解决能力，释放出社会治理的强大能力。

四是面向社区服务的合作治理机制。伴随“单位制”式微，单位所承接的功能则以一种新的形式即社区所替代。城市社区作为居民权利与利益调适、公共服务、公共秩序、公共精神营造的公共空间，构成社会治理的微观基础。因而，城市社会治理的过程也是向社区居民提供服务的过程。在城市社会治理实践过程中，北京市连续11年“折子工程”均将“保障改善民生”单独列为一项重点任务。在保障改善民生过程中，北京市以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，积极动员社会组织、专业机构、自愿者等社会力量参与社区服务，创新了“三社联动”合作治理机制，形成以面向居民服务为导向的多元主体参与、协同共治的社会治理模式。