创新城乡接合部发展路径

邓宇

城乡接合部通常位于城市与乡村边缘地带，处于城乡交汇地界，可谓是城市化和乡村化的缩影，也是“乡土中国”的投射。城乡接合部指的是兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，又称为城市边缘地区、城乡交错带。1978年我国城镇化水平仅为17.9%，2018年我国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%。2018年末全国农民工总量为28836万人，其中，外出农民工17266万人，本地农民工11570万人。随着新型城镇化建设和城乡融合战略提上日程，土地、户籍改革等逐步深入，城乡接合部的治理困境和破题交织。城乡融合不仅需要政策、制度的深化改革，更需要践行以人为本、尊重乡土社会和城乡文明的发展理念，最终打造一个治理现代化、管理人性化、发展平衡的地带。

问题和困境

城镇化不可逆转。对于传统的农耕文明而言，在转型期不得不选择渐进式改革的政策，从建国初期推行的“城乡二元”到当前积极推进户籍制度破局的政策，更加凸显城乡接合部功能、区位、文化的多元“耦合”，城乡身份的转变、公共物品的缺位以及治理困境都是不可回避的难题[1]。

1.多重社会问题交织

城乡接合部处于城市和乡村的接壤处，也是各县市汇聚的边界地带。在推进城镇化建设中，无地农民和城市边缘人群大部分转移到城乡接合部，以快递员、酒店服务员、外卖运送员、建筑工人、环卫工人等不固定职业、低收入群体为主，同时还聚集了大量的“留守儿童”“农二代”等，导致城乡接合部的治安、社会问题等不可忽视[2]。

2.公共服务和供给长期缺位

从基础设施来说，城乡接合部的交通整体上比较零散，多位于高速公路、机场的边缘地带，如绿化、环境和卫生等基础设施缺乏统一规划治理。从公共物品供给来看，城乡接合部的组织建设颇为单一，一些政府职能部门不健全，无法提供必要的公共服务[3]。在市场要素方面，大量的中小商户、集贸市场、小摊贩云集于此，市场无序而混乱，安全卫生问题滋生，潜藏严重的社会治理风险。

3.治理难题和现实困境

城乡接合部的存在本身凸显了城乡融合的深层次矛盾，也突出了城镇化建设进程中一度被忽视的问题。如单一的城市化建设只关注地产开发、城市基础设施建设以及公共服务，缺乏对过渡期人口的关注，部分职能缺位，市场监管鞭长莫及，引发了一系列社会、经济问题。虽然城乡接合部的特殊地位和区位优势，如创业等成本较低的生产、生活条件，为进城务工人员提供了过渡的居住环境，在一定程度上缓和城乡发展矛盾，其重要作用不可替代[4]。但是，由于对城乡接合部缺乏比较健全的制度设计以及必要的金融、资源配置机制，导致城乡接合部的功能无法发挥到最大价值，严重制约了城乡融合发展水平的提高。

4.改革政策难以落地

城乡接合部的特殊性决定了其在改革政策落地上始终处于边缘化的窘境，大量的改革政策投放没有得到应有的重视。同时，城乡接合部的改革难题遭遇盘根错节的利益纠纷，如土地产权不明确、边界不清晰，居住人口的流动性大，失地农民的利益补偿被忽视，城乡医保、教育分离等。长此以往，多重矛盾问题叠加，造成大量的改革政策在城乡接合部无法落地，甚至是“水土不服”。因此，如何解决城乡接合部的改革政策落地问题，关乎新型城镇化建设、城乡融合发展战略的实施效果[5]。

5.乡土文明走向边缘化

城乡接合部居住的复杂的群体耦合形成了城乡接合部的文化大杂烩。大量进城务工的农民工群体并未在城市找到归属感，乡村文明的失落和边缘化，导致“新市民”无法融入城市文化。因此，是选择保护乡村文明的精髓，还是迅速建设城市乡村文明的根基，对于新型城镇化建设、城乡融合发展具有非比寻常的文化意义。

发展路径

在政策驱动和经济诱因的大趋势下，城乡接合部承载了城市化进程中的就业安置、移民、城镇化过渡等诸多功能，在地理上有其特殊性。其未来发展既有来自“拆迁”安置与土地“红利”的利益，也有政府和市场监管的盲区，改善城乡结合部的治理环境，将是城镇化改革的重要一环。

1.完善城乡接合部治理，改善城乡发展环境

城乡接合部通常处于“拆迁”安置的要塞，大量的待安置拆迁户汇聚于此，同时由于其居住、生活等成本较低，吸引了大量的人口迁入，既有城市拆迁户，也有农村无地农民，更有寻求过渡的初就业人口。因此，在开发和管理城乡接合部时，应该综合考虑城市就业和创业的缓冲优势，提升城乡接合部的综合治理能力，改善生产、生活和创业环境，为城镇化建设打开新的发展思路[6]。

2.合理规划与科学引导，统筹城乡协调发展

在持续推进城镇化建设过程中，城乡接合部拥有“拆迁”安置的政策红利，如有的城乡接合部位于工业园区（工业园、经济开发区），有的则位于商业住宅项目、交通工程建设（高速公路、机场等）规划区域。当前，各级政府正在大力加快推进城镇老旧小区改造，各地掀起的工业园建设，以及机场、高速公路等修建工程大举推进，这成为城乡接合部发展的最大政策红利，不仅激发了本地人的投资热情，更吸引到外地的“投资客”。房产经纪、房地产开发、材料装修、住宿餐饮、家政环卫和养老护理等服务经济形成规模效应，带动城乡接合部快速发展，从另一个侧面激活了城镇化建设的动力。在此期间，政府、企业、行业组织和社会组织等给予政策、资金和资源等支持，规范城乡接合部市场秩序，既要保持城乡接合部的发展灵活性，尊重城乡接合部的特殊结构，又要做到科学引导，形成良性的社会治理循环。

3.健全政府与市场监管，提升城乡公共服务水平

城乡接合部的政府与市场监管“模糊”，一方面是由于城乡接合部大多在城市与乡村的边界远郊，且多处于各县市镇交界处，地理位置特殊，因此在政府职能和监管上缺乏必要的支持。另一方面是因为大部分城乡接合部都居于城市和乡村的建设过渡期，基础设施较为薄弱，加上拆迁、旧城改造等项目叠加，引发了政府与市场的双重“缺位”。因此，后续在推进城镇化建设的政策方向上，应将城乡接合部纳入其中，做好整体规划，确保政府职能运行正常，推进市场有序发展，规范商业行为，提供安全、卫生和环境等公共物品供给，为城市化建设过渡和城乡就业提供更加有力的基础设施、资源禀赋和吸引力。另外，还应配置更多的政策资源和人力资源，在基层自治组织、社会组织和NGO组织方面投入更多，推动城乡接合部的可持续开发。

4.有序推进土地制度改革，缓解城乡人地矛盾

在政策红利、城镇化建设等推动下，城乡接合部成为城市发展的前沿地带，而且潜在价值和支撑作用日益彰显。现实困境是大量的非法用地、规划不合理等现象，还伴随着一些土地利益纠纷等问题，阻碍了城乡接合部的进一步发展，这其中的症结就在于现行的土地制度障碍。因此，需要破除土地制度藩篱，科学界定城乡接合部的范围，划定城市建设用地范围、土地利用规划规模边界和行政区划管理界线等，确保城乡接合部的合理范围，避免随意扩张和占用土地。同时，要建立健全农村集体土地出让、租赁和入股等机制，建立产权流转与增值收益分配制度，在农村耕地与城市建设用地两者之间寻求平衡，确保统一规划，维护城乡群众的合法合理利益和诉求[7]。

5.构建普惠金融体系，优化金融资源配置

城乡接合部的发展面临着治理困境、制度障碍等众多难题，其中，最为关键的是金融资源配置、产业引导、“输血”和“造血”功能极为薄弱。一方面，城乡接合部金融机构稀缺，布局不合理，设置单一，导致金融服务“短缺”；另一方面，城乡接合部的金融诈骗、民间借贷不规范等乱象频发，加之当地群众金融风险防范意识不强，亟待整治。因此，要尽快完善城乡接合部的金融基础设施建设，引导更多的金融机构设点服务，将政府引导基金、创业基金以及普惠金融政策融入当地的生产、生活。同时，要规范金融乱象，严厉打击金融诈骗等违法犯罪行为，加强金融知识教育，增强防范金融风险的意识，最终为城乡接合部的科学发展提供强有力的金融支持，优化金融资源配置。

6.保护城乡文明的乡土本色，传承乡土文化

城乡文明的文化基因源自于传统农耕文化和家族传承，如我国社会学家、人类学家费孝通提到的“差序格局”，即社会结构格局的差异引起不同的道德观念。在推进城镇化发展的进程中，城市文明的冷漠、隔离以及冲突关系并存，缺乏人性和互动，乡村文化的包容、互助和情感氛围将能够弥补城镇化和工业化的不足。城乡接合部既有经济、社会功能，更有文化、教育功能，城乡接合部发展将有助于延续乡土文化的优秀基因。因此，需要保护和倡导文明、和谐的城乡文化融合，营造城乡和谐共建的氛围，在社会媒体、公众舆论方面给予城乡文明更多的正面引导，真正体现以人为本的核心理念。

大规模的城市化和城镇化建设才真正开始，在交通、基建、人口迁移的背后，社会的演变、价值观的转变以及“城乡接合部”的管理与职能，都在重塑城市化的意义。户籍制度破局、城乡融合体制等都有着非常深刻的政策内涵，推动城镇化的过程中更应以良好的制度关怀驱动“城乡接合部”的良性发展和创新活力，最终形成稳定过渡、持续开发的城镇化社会。用新发展理念去推动城乡融合，去塑造一个更加和谐、文明、富强的“城乡接合部”，使之成为新型城镇化建设的一个样板。