国有资本投资、运营公司试点成效探析

黄明明

完善国有资产管理体制，是“十三五”时期深化国有企业改革的重要任务。改组和组建国有资本投资、运营公司，是完善经营性国有资产管理体制的重要环节。2014年，国务院国资委启动了首批10家国有资本投资、运营公司试点，在试体制、试机制和试模式等方面进行了大量探索实践，在授权放权、组织架构改革等方面取得了成效，积累了经验。截至目前，中央企业层面改革试点总数已达21家，省级国资委改组组建国有资本投资、运营公司共122家，有效促进了国有资本合理流动、优化配置。综合当前改革试点的推进情况，国有资本投资、运营公司的功能作用已经得到初步体现，运营模式和管控机制更加清晰，国有资本市场化运作平台的功能定位日益明确。

中央企业探索管资本的运营管控模式

探索有效的运营模式，是国有资本投资、运营这两类公司改革试点的重要内容。试点企业集团总部按照强化资本运营功能的要求，在总部层面积极调整机构、完善职能，注重通过公司治理行使股东权利，完善以资本为纽带的投资与被投资关系。

国有资本投资公司按照管资本的要求，推动投资运营权利上移、产业经营职能下沉，加强对所出资子企业的战略管控、财务管控和风险管控，重点关注执行公司战略和资本回报。集团总部强化资本运作能力、产业研判能力、投资能力和风险管控能力，调整优化机构职能和管控模式，打造国有资本市场化运作的专业平台。如中粮集团、国投公司、招商局集团和保利集团等国有资本投资公司试点企业持续优化总部机构职能，强化总部管资本能力，对下属单位分板块实施专业化管理，形成了“集团总部资本层-专业化公司资产层-生产单位执行层”三级管理架构，有效提升了资源配置效率和经营管理水平。

国有资本运营公司从组织体系到经营定位，强化资本运营功能，在总部层面积极调整机构、完善职能。中国诚通、中国国新2家资本运营公司建立了“运营总部+专业平台+持股企业”的三层组织架构，通过设立基金投资、股权运营和资产管理等专业平台，增强资本运营功能，为有效开展国有资本运营奠定了良好的体制机制基础。同时，两家试点企业都设立了投资基金、金融服务、股权运作和资产管理等专业平台。

结合地方需求，明确功能定位

地方国资委改组组建国有资本投资运营公司，主要目的是落实当地政府战略意图，推动国有资本布局优化和产业结构调整，服务当地经济需求。如上海国盛代表上海市政府先后参股国产民用大飞机、集成电路产业、海洋核动力平台及军民融合等领域，发挥了国有资本对战略性新兴产业发展的引导、带动和示范作用。山东国投定位于实现省委、省政府战略意图的重大产业转型项目和公共服务项目的投资主体，将战略性新兴产业、现代金融服务业、山东省有发展潜力的空白产业等作为投资重点，同时承担着山东省国有企业改制和不良资产处置的职能。重庆渝富主要从事股权管理、产业投资、基金运营、资产处置和土地经营等业务。

打造市场化运作专业平台

开展国有资本市场化运作，是国有资本投资、运营公司发挥功能作用的重要手段。试点单位以资本为纽带对企业履行出资人职责，为国有企业整体上市、再融资、引进战略投资者以及优化重组等提供专业化服务。国有资本投资、运营公司通过直接参与国有企业内部重组、股权多元化、上市培育等改革实施工作，对持有的上市公司股权加强市值管理，发挥加快资产证券化、加强国资流动增值的“助推器”作用。两家国有资本运营公司通过设立股权运营平台，制定股权运营方案，对划入股份开展运营，推动国有资本在进退流转中增值。截至2018年10月底，国务院国资委向中国国新和中国诚通投入有关中央企业上市公司股权约1300亿元。

上海国资探索国有资本运作的流动机制，按照“股权注入-资本运作-收益投资”的运作模式，探索国资流动平台的实质性运转。用好用活上市公司平台与“国改基金”双轮驱动。具体而言，国盛集团是做好上海国资委划转的各类上市公司股权的接收工作，通过分门别类，“一司一策”，努力推动其整体上市或核心业务、关联业务的资产上市；推动国资系统的上市资源在其集团内部、上海各大集团之间的统筹，做到资源配置最优化、价值创造最大化；对暂不能上市的，国改基金及国盛其他系列基金将帮助其引入各类战略投资者，实现投资主体多元化，为其下一步成为公众公司创造条件。2018年，“国改基金”根据市场化运作、重点混改项目、重点产业发展的需要，设立若干市场化操作的子基金平台、特大型项目专项基金、细分行业子基金等，通过引进各类社会资本参与国企改革重组与投资，实现国资国企改革价值链的全程运作。2019年，国盛集团工作重点是增强国资运营平台自身的全球资源配置能力，打造更多的推进长三角产业创新、产业协同的载体平台，继续探索构建以政府引导、市场运作相结合的科技金融模式和体系，深入探索国有资本参与乡村振兴的新模式。

推动产业结构调整与布局优化

优化国有经济布局，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要，是国有资本投资、运营公司的战略使命。中国宝武集团积极探索市场化方式、专业化运作，建立四源合基金平台重组重庆钢铁，实现产业资源优化配置，目前正在推进区域钢铁产能整合，重组后将达到近1亿吨产能，位居世界第二，进一步发挥钢铁产业规模效应，增强国际竞争力和影响力。培育布局战略性、前瞻性新兴产业，提升国家产业竞争力，是国有资本投资、运营公司改革发展的长期任务。中国五矿集团利用海外矿产资源优势，投资布局新能源电池材料产业，为提升我国电池材料产业控制力做出了重要贡献。国投集团通过发起设立并管理先进制造产业投资基金、新兴产业创业投资引导基金，推动控股投资和基金投资融合联动，加快培育发展新业务，积极培育新兴产业，打造未来发展新动能。中国宝武集团基于自身经验大力发展与智慧制造相关的新兴产业，聚焦特种冶金材料、轻金属材料和碳纤维材料等三大新材料领域，以满足高端军工等特种冶金材料、汽车轻量化、轻金属材料、冶金焦炭副产品转化利用等发展需求。

地方在试点中多坚持产业经营与资本运营并重，在带动地方经济结构调整和产业发展中，在服务省市重大项目、重要行业、关键领域和战略性新兴产业等方面发挥了积极作用，有效地支撑了地方政府战略目标的实现。如广东恒建集团将自有资本作为引导资金布局了包括珠三角优化发展基金、广东农业供给侧结构性改革基金、先进制造业基金以及服务于大湾区建设的粤港基金等规模超过6000亿的“基金航母”，起到了通过放大国有资本功能，带动更多社会资本服务广东经济结构调整和产业发展的作用。

推动国资基金的投资运营

2018年，国资基金加速发展，积极发挥基金投资的引领作用。中国诚通集团深化混合所有制、员工持股等改革，继续加快所出资企业资产证券化，非上市企业股权可交易化，推进所属上市公司整合；积极开发央企H股、“一带一路”等央企相关指数及ETF基金，引入海外资金参与国企改革。中央企业国创投资引导基金（简称“国创基金”或“基金”）是国务院国资委委托中国航天科技集团联合中国中车集团、中国邮储银行、上海浦东发展银行、中国工商银行、中国保险投资基金、国新国际、北京市政府发起设立的科技创新基金，总规模1500亿元，首期规模1139亿元。自成立以来，国创基金在国资委的指导下，紧紧围绕航天军工、高铁装备、新一代信息技术等战略性新兴产业领域开展投资，已决策投资金额223.5亿元，投资了国华军民融合基金、国家卫星应用基金、中央企业新能源汽车基金、中车高端装备基金、中央企业专利基金五支行业基金，引导外部资金超400亿元。

授权放权，推动授权经营综合配套改革

国资监管机构积极探索国有资本授权经营体制改革，在第一批国有资本投资公司试点工作中，向中粮集团、国投公司等国有公司下放18项职权，统筹推进落实董事会职权、混合所有制改革等各项举措，扎实推进两类公司综合改革。各试点企业在选人用人、薪酬分配和战略管控等方面加大改革力度，推动灵活高效的市场化经营机制逐步完善。中粮集团、招商局集团在子企业推行市场化选聘经营者，实行任期制和契约化管理，薪酬与市场对标，明确市场退出机制。保利集团对人事、劳动和分配等12项制度进行改革，选择部分子企业开展试点，着力激发子企业经营活力。

地方国资委在推进试点过程中，加大了授权经营体制改革力度。如山东省国资委、重庆市国资委对企业进行了充分授权且实施清单化管理，特别是山东省在“定战略、议大事、管团队、控风险”的前提下，对所属企业充分放权，采取“放风筝”式的股权管理方式。广东省国资委采用“一企一策”的动态授权机制，并要求试点企业将权利逐级下放，让二级企业成为经营实体和利润中心。在工资总额管理方面，广东省对试点企业子企业工资总额预算执行情况实行事后备案。在公司高管选聘方面，山东省实行契约化管理，重庆市完全放开了经理层的市场化竞聘。在投资计划方面，广东省实行投资限额管理，一定投资额度内交由企业自决；山东省除重大投资事项需进行审批外，其余均由企业自决；重庆市限定企业可在主业范围内自决、主业外需进行审批。

优化薪酬激励，加强考核管理

在试点过程中，各地按照“权责相统一、管放相统一和奖惩相统一”的原则，在推动薪酬激励的同时，进一步加强了考核管理。如广东省国资委对试点企业提出了“主要经营指标不低于本企业前三年平均水平、省属企业平均水平以及全国同行业平均水平”的基本考核目标。山东省推出了契约化管理模式，对自愿转变身份的干部通过签订契约化任务书的方式，明确权利职责、服务年限、考核和业绩指标，同时匹配相应的市场化薪酬。重庆渝富、广东粤海在经理层及以下的人员选聘上积极推进市场化机制，实现了员工及经理层人员的“能上能下”，通过给予员工合理的市场化薪酬激励，极大调动了员工干事创业的积极性，培养了一批具有高度市场化运作能力的专业团队。

总体来看，在国有投资运营公司试点企业的改革中，不宜一味迎合热点，要坚持放管结合，既要舍得放、能放尽放，在组织架构、运营模式和经营机制等方面加大改革力度，按照企业发展的实际需求，进行分类授权放权，在战略规划、业务管理、选人用人和股权激励等方面赋予企业充分的自主权。同时又要针对国有投资运营公司的特点，采用“一企一策”加强监管。