特朗普执政后美国国家安全委员会的变化

孙成昊

[内容提要] 特朗普任内的美国国家安全委员会架构在沿袭前一届政府“三级委员会”模式的基础上略有调整，并未出现突破式改革。但国安会也有一系列新变化和新特征，包括核心幕僚变动导致机制不稳、正式会议数量锐减影响机制作用等，这些变化主要归因于特朗普的执政风格、管理方式以及非正式决策流程造成的冲击。而国家安全顾问一职频繁更迭也致使国安会在决策体系中发挥的作用在各个阶段有所不同。从美国国安会70余年的历史看，国际格局的结构变化、美国面临的国家安全挑战和决策体系内部的权力转移决定了其发展方向，而总统如何定位和使用国安会则将最终确立这一机制的架构与效率。

特朗普执政不到三年，国家安全顾问(又称总统国家安全事务助理)一职已更换三人，第四任国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩于2019年9月履新。国家安全顾问及国安会内重要幕僚频繁更替、特朗普政府相关对外决策前后矛盾，折射出国安会机制的混乱无序，创立于1947年的美国国家安全政策顶层协调机制面临严峻的“暮年危机”。本文拟从特朗普政府国安会机制的新变化入手，分析国安会机制在特朗普执政下调整的动因，并评估特朗普任内国安会机制所发挥的作用。

一、特朗普任内国安会机制的新变化

政治素人出身的特朗普不仅未能纠正美国国安会长期存在的弊病，还在实践中屡屡犯错，国安会高层人事频繁更迭，决策机制迄今未能进入稳定状态，成立70余年的国安会面临前所未有的“暮年危机”，其组织力、协调力、凝聚力均遭削弱。

第一，在国安会架构设置方面，特朗普在人员和机构设置上做出微调。特朗普执政之初，国安会短暂调整了核心人员构成。其一是前首席战略顾问史蒂芬·班农一度跻身常设成员，获得与部分内阁官员“平起平坐”的地位；其二是国家情报总监、参谋长联席会议主席不再是国安会会议常设成员，只是当“会议与其职责相关时”被邀参会。但这两项调整一出，立即遭到美国战略界和媒体批评。外界认为，班农在国安会获得与国务卿、国防部长平起平坐的地位，俨然成为“影子总统”，给予政治顾问如此高规格待遇，这是往届政府所没有的。(1)Nolan McCaskill, “Former NSC Member Mullen: Steve Bannon Doesn’t Belong on the National Security Council,” Politico, February 6, 2017, https://www.politico.com/story/2017/02/steve-bannon-no-national-security-council-michael-mullen-234676; David Rothkopf, “The Danger of Steven Bannon on the National Security Council,” The Washington Post, March 15, 2017, https://www.washingtonpost.com/opinions/the-danger-of-steve-bannon-on-the-national-security-council/2017/01/29/ba3982a2-e663-11e6-bf6f-301b6b443624_story.html?utm_term=.45c6e4d8b88a.(上网时间：2019年8月3日)白宫承受巨大压力后不得不澄清，国家情报总监、参谋长联席会议主席仍拥有常设成员地位，随时可列席会议，但对班农的问题却没有及时回应。第二任国家安全顾问赫伯特·麦克马斯特履新后着力理顺国安会机制，宣布班农不再是国安会常设成员，力图重新恢复国安会决策中枢作用。(2)Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership, New York: Public Affairs, 2018, p. 73.然而，班农对国安会机制其实并不热衷，在弗林任职期间只参加过一次常务副部长级委员会会议。(3)Robert Costa and Abby Phillip, “Stephen Bannon Removed from National Security Council,” The Washington Post, April 5, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/04/05/steven-bannon-no-longer-a-member-of-national-security-council/?utm_term=.6232c3e941a1.(上网时间：2019年8月11日)除了一度打破常规将班农塞进部长级委员会之外，特朗普还提升了国安会行政秘书的地位。虽然行政秘书一职是1947年以来国安会唯一拥有法定地位的职位，但是自肯尼迪政府以来其职责就集中于文书管理，逐渐无足轻重。然而，在特朗普的国安会中，所有的功能和地缘委员会的主管都将接受行政秘书的领导，行政秘书除了幕僚管理以外，还将参与政策流程。为了配合行政秘书的新地位，特朗普特意挑选了退役陆军中将、原82空降师指挥官基斯·凯洛格担纲。按常理而言，特朗普对国安会的改革应致力于纠正奥巴马政府的积弊，特别是精简人员、裁撤或合并一些不必要的机构和人员设置。但特朗普不断“花样翻新”，设立了一些与原有机构功能重叠的新机构、新职位，并一一填充上自己的亲信，充分显示了特朗普对国安会机制和人员安排的随心所欲。

特朗普执政后的国安会还有一个被外界普遍忽略的变化，即再一次把国土安全委员会从国安会剥离。国土安全委员会在2001年“9·11事件”后由当时的小布什政府设立，在奥巴马任内并入国安会。特朗普政府再次改变前任政府做法，重新将二者分开，也未对此做出任何公开解释，媒体和学界关注度也不高。这一举动证明，当前美国对于国土安全的职责是否应当划归国安会仍有较大争议。

第二，在国安会人员变动方面，国家安全顾问三次换将，国安会中高层幕僚多次变更，严重打乱国安会机制连贯性，导致国安会表现波动较大。国家安全顾问一职若频繁更迭，会影响团队建设和表现，甚至影响美国国家安全决策方向。特朗普时期的国安会在首任国家安全顾问弗林因“通俄门”辞职、麦克马斯特接任后步入稳定期，在博尔顿接任之后则再次“脱轨”。而在担任国家安全顾问17个月后，博尔顿也黯然离场，由奥布莱恩接任，国安会未来还将在新任国家安全顾问的领导下再次调整。

麦克马斯特上任后迅速发力“清洗”弗林旧部和班农的“民族主义”支持者，重新理顺国安会内部关系，加强领导力和执行力。履职10天之内，麦克马斯特废除了弗林设立的新职务(分别为负责地区事务和跨国议题的副国家安全顾问)。由弗林提携进入国安会的副国家安全顾问K.T.麦克法兰随后离职，由特朗普女儿伊万卡的得力助手迪娜·鲍威尔接任，负责跨部门协调及牵头撰写《国家安全战略》报告。2017年7月，麦克马斯特相继解雇班农密友、国安会副幕僚长特拉·达尔以及负责战略规划的高级主管里奇·希金斯。7月底8月初，麦克马斯特又连续解雇弗林的两名国安会手下、负责中东事务的高级主管德里克·哈维和负责情报项目的高级主管艾兹拉·科恩-瓦特尼克。这些人的共同特点是支持弗林和班农的反全球化理念，达尔是布赖特巴特新闻网的专栏作家，希金斯则因撰写了“全球主义者、银行家、‘深层国家’(deep state)等正摧毁美国”的备忘录而遭解雇。(4)Rosie Gray, “An NSC Staffer Is Forced out over a Controversial Memo,” https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/08/a-national-security-council-staffer-is-forced-out-over-a-controversial-memo/535725/.(上网时间：2019年8月3日)这一轮人事调整表明麦克马斯特在政策取向上与弗林、班农等人泾渭分明，属于当时白宫内部少有的传统“建制派”。麦克马斯特还一度促使国安会机制重回正轨，加强了国安会高级官员与总统的有效互动。在特朗普与外国领导人通电话时，麦克马斯特重新让国安会相关高级官员出现在椭圆形办公室，而他的前任弗林只让他们在楼下的战情室“旁听”。(5)Tara Palmeri, “NSC Staff Allowed Back into the Oval Office for Trump’s Foreign Calls,” Politico, March 8, 2017, https://www.politico.com/story/2017/03/nsc-staff-oval-office-trump-foreign-calls-235812. (上网时间：2019年8月5日)

同麦克马斯特做法类似，博尔顿在2018年4月上任后，一周内火速重塑国安会高层幕僚，迅速安插“自己人”，撤销网络协调员一职，牢牢把握国安会决策流程的控制权，为白宫可能出现的内部斗争做好了充分的人事准备。(6)Josh Rogin, “John Bolton’s New Deputy Is a Hawk with Sharp Elbows, Just like Him,” The Washington Post, April 23, 2018, https://www.washingtonpost.com/news/josh-rogin/wp/2018/04/23/john-boltons-new-deputy-is-a-hawk-with-sharp-elbows-just-like-him/?utm_term=.4545df3a0238. (上网时间：2019年8月5日)博尔顿不仅解雇了2018年1月接任鲍威尔的副国家安全顾问纳迪亚·沙德罗，还安排意识形态色彩鲜明的人士把守国安会要职。博尔顿上任前，国安会多数岗位由国务院、国防部和情报机构等部门派员“挂职”一到两年，然后轮替。但博尔顿主掌国安会后，一旦这些人履职期满，他就刻意将岗位空出，或填上与自己意识形态接近的右翼保守派分子。如国安会负责中东和北非的部门在奥巴马任内有18人，博尔顿挂帅国安会时该部门人数只有原来的1/3左右。博尔顿还请来有30年交情的顾问、政策主张保守的查尔斯·库珀曼担任副国家安全顾问，打造国安会内对自己言听计从的“小圈子”，以便策划对抗俄罗斯、朝鲜和伊朗的政策。(7)Karen DeYoung, GregJaffe, John Hudson and Josh Dawsey, “John Bolton Puts His Singular Stamp on Trump’s National Security Council,” The Washington Post, March 4, 2019, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/john-bolton-single-minded-advocate-puts-his-stamp-on-the-national-security-council/2019/03/04/5c59517e-3609-11e9-854a-7a14d7fec96a_story.html?utm_term=.8319bf8fa46f. (上网时间：2019年9月12日)

第四任国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩是律师出身，却并非政坛新手。早在2005年，他就成为小布什任内美国在联合国的副代表。2007年，他又在时任国务卿赖斯的手下处理与阿富汗相关的事务。奥布莱恩在2017年进入特朗普的视野，当时特朗普考虑让他出任海军部部长，但最终他并未出任这一职务。次年5月，特朗普任命奥布莱恩为国务院负责人质事务的总统特使。奥布莱恩的任命，标志着国家安全委员在白宫决策体系中的进一步矮化。作为国务卿蓬佩奥曾经的“下属”，能否摆脱“小跟班”角色，将自己摆在与蓬佩奥平起平坐的位置协调政策，将成为奥布莱恩及其领导的国安会面临的巨大考验。

从国安会中层人事方面看，由于国安会幕僚的任命无需参议院批准，负责地区事务的关键岗位在早期已配置完毕，如拥有丰富涉华经历的马特·波廷杰早早出任负责东亚事务的高级主管，并未因弗林、麦克马斯特、博尔顿离去而遭革职，反而在奥布莱恩接任博尔顿后晋升为副国家安全顾问，凸显亚洲和中国事务在美国整体对外决策中的重要性。第二任国家安全顾问麦克马斯特上任后又分别任命传统基金会的莉莎·柯蒂斯和布鲁金斯学会的菲奥娜·希尔担任负责南亚和中亚事务、俄罗斯与欧洲事务的高级主管。这些学者型官员融入国安会的情况因人而异。如负责俄罗斯事务的希尔已在2019年8月离开国安会，由负责防扩散事务的官员接任。

第三，在国安会日常运作方面，高级别正式会议锐减，“小圈子”决策成为机制运作的主导模式。截至目前，博尔顿在特朗普政府担任国家安全顾问的时间最长，对国安会日常性工作影响最大。博尔顿履职期间有意将国安会打造为“仲裁者”，按个人好恶挑选政策选项上报总统，并严格控制正式会议数量以及参会人员，导致国安会正式会议数量急剧下降。博尔顿只要求高级别安全官员参会，有时还邀请毫无决策经验的意识形态“盟友”代替其他内阁部门官员与会，以此减少政策辩论。本应在国安会机制中发挥重要作用的部长级委员会及常务副部长级委员会召开的协调会议寥寥无几。前国防部长詹姆斯·马蒂斯一度抱怨麦克马斯特组织的会议太多，之后又抱怨博尔顿开会太少。甚至在美国退出《中导条约》这一重大问题上，博尔顿任内的国安会部长级委员会没有开过一次会，严重破坏了应有的决策流程。2018年6月美朝“特金会”一周之前，博尔顿都没有召开内阁级别的国安会会议讨论如此重要的峰会。(8)Eliana Johnson, “Trump and Bolton Spurn Top-Level North Korea Planning,” Politico, June 7, 2018, https://www.politico.com/story/2018/06/07/trump-bolton-north-korea-630362. (上网时间：2019年10月16日)相比之下，博尔顿更重视小范围非正式会议，每周定期与国务卿和国防部长碰头，但他们的会议没有文字记录，相关内容更不会告知内阁其他部门。博尔顿会为总统安排时间短、范围小的国安会会议，坚信“小圈子”氛围更适合特朗普，也方便自己控制通向总统的信息。

总之，国安会机制在架构上并无太大变化，但其人员和运作却出现了比较明显的变动。架构方面，国安会依然坚守“三级委员会”的传统模式；人员方面，国安会已迎来第四任国家安全顾问，且每一位履新后都会带来国安会内新一轮人事变动；运作方面，国安会高级别正式协调会议的减少成为特朗普任内这一机制最为显著的新特征。

二、特朗普个人因素推动国安会机制变化

近年来，美国战略界一直十分关注政府内部的跨部门决策机制，在不同时期均对国安会机制提出或大或小的建议，希望以此影响美国政府针对国安会机制的调整。特朗普执政前，美国战略界普遍批评奥巴马时期的国安会到处插手、琐碎管理、过度膨胀，建议国安会提升战略规划能力、鼓励各部门坦诚表达观点、避免国安会会议形式大于内容、加强政策监督落实、提升人力资源建设等。(9)较有代表性的改革建议可参考：Shawn Brimley, Dafna H. Rand, Julianne Smith and Jacob Stokes, Enabling Decision: Shaping the National Security Council for the New President, Center for a New American Security, June 2015, https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report_NSC-Reform_Final.pdf?mtime=20160906081915; Kim Holmes, Memo to a New President: How Best to Organize the National Security Council, The Heritage Foundation, April 14, 2016, https://www.heritage.org/defense/report/memo-new-president-how-best-organize-the-national-security-council; Luke Strange, The National Security Council: A Tool for Decision, American Enterprise Institute, March 2018, http://www.aei.org/wp-content/uploads/2018/03/NSC.pdf.(上网时间：2019年8月3日)由于奥巴马任内的国安会延续了老布什任内的“斯考克罗夫特模式”，因此就国安会机制本身而言，调整变革的空间仍然存在。一直以来，最有代表性、呼声最高的改革方案是恢复艾森豪威尔时期的国安会模式，这一主张在奥巴马任内也有所体现。(10)Fred I. Greenstein, The Hidden-Hand Presidency: Eisenhower as Leader, New York: Basic Books, 1982;Philip G. Henderson, “Organizing the Presidency for Effective Leadership: Lessons from the Eisenhower Years,” Presidential Studies Quarterly, 17(1), 1987, pp. 43-69; Robert Bowie and Richard Immerman, Waging Peace: How Eisenhower Shaped an Enduring Cold War Strategy, Oxford University Press, 1998; Fred Greenstein and Richard H. Immerman, “Effective National Security Advising: Recovering the Eisenhower Years,” Presidential Studies Quarterly 115(3),2000, pp.335-345; Raymond Millen, “Cultivating Strategic Thinking: The Eisenhower Model,”Parameters- The Journal of the United States Army War College 42(2), 2012, pp.56-70. (上网时间：2019年8月16日)

在国安会人员规模上，当时美国战略界提出了两个截然不同的改革方向。一派主张国安会应保持或继续扩大现有规模。这一派认为，当前美国政府有效的政策协调仍然发生在国安会层面，其他部门和机构均无力确保跨部门政策协调。在没有替代机制的前提下，国安会保持一定规模才能更好应对不断变化的国际形势。另一派指出国安会人数过多，导致其职能超越最初设想，不再仅仅是协助总统制定战略和监督执行。更严重的是，国安会人员已经越权干涉其他部门事务，前国防部长罗伯特·盖茨就曾表示，国安会幕僚有时会直接打电话给前线的四星上将，对整个指挥链条构成破坏。(11)Eyder Peralta and Mark Memmott, “Gates: Obama Made Solid Decisions, but Was Swayed by Factious Staff,” NPR, https://www.npr.org/sections/thetwo-way/2014/01/13/261419660/gates-obama-made-solid-decisions-but-was-swayed-by-factious-staff. (上网时间：2019年9月17日)这一派认为，只有限制规模，国安会才能更好地聚焦于核心战略职责。(12)Shawn Brimley, Dafna H. Rand, Julianne Smith and Jacob Stokes, Enabling Decision: Shaping the National Security Council for the New President, Center for a New American Security, June 2015, https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report_NSC-Reform_Final.pdf?mtime=20160906081915.(上网时间：2019年10月11日)美国前国防部副部长、战略与国际研究中心总裁约翰·哈姆雷建议把国安会人员数量限制在50人，因为过多的人员只会让国安会精力分散在本应由各行政部门处理的事务上。(13)John Hamre, “Reflections: Improving the Interagency Process,” CSIS, February 23, 2016, https://defense360.csis.org/improving-the-interagency-process/.(上网时间：2019年9月21日)

特朗普执政后，受到他向内阁放权之言的鼓舞，不少人呼吁新总统应建立更加“去集权化”、下放决策权的新机制，甚至是董事会式的国安会。以此而言，外界对特朗普任内的国安会并非没有期待。特朗普政府于2017年1月28日公布《关于国家安全委员会和国土安全委员会组织的第2号国家安全总统备忘录》(NSPM-2)，4月4日又公布《关于国家安全委员会、国土安全委员会和子委员会组织的第4号国家安全总统备忘录》(NSPM-4)，勾勒出新一届国安会的组织架构和人员设置。文件中规定，国安会常规出席人员包括总统、副总统、国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、能源部长、国土安全部长、国家安全顾问、国土安全顾问和美国常驻联合国代表。当讨论议题涉及国际经济时，商务部长、美国贸易代表和总统经济政策顾问将受邀参会。国家情报总监和参谋长联席会议主席作为国安会法定顾问也将参加会议。

特朗普缺乏从政经验，却并未虚心采纳战略界对国安会的政策建言，反而更信任选举团队中政治经验普遍欠缺的“小圈子”成员。特朗普完全忽略外界的诸多国安会改革建议，几乎原封不动保留奥巴马任内的国安会架构。其任内国安会的新变化主要受总统执政风格、管理方式以及非正式决策流程冲击的影响较大。

第一，特朗普不重视国安会机制及国家安全团队建设。国安会的人员和组织问题在特朗普正式就职前的过渡期就有预兆。从任命新泽西州州长克里斯·克里斯蒂担任过渡团队负责人到转由副总统彭斯和女婿库什纳接手负责，特朗普的国家安全团队组建历经波折。在特朗普女儿伊万卡举荐下，迈克尔·弗林进入国家安全顾问候选人队列。(14)Nancy Cook, “How Flynn — and the Russia Scandal — Landed in the West Wing,” Politico, November 11, 2017, https://www.politico.com/story/2017/11/11/how-michael-flynn-got-west-wing-job-244790. (上网时间：2019年9月16日)然而，对弗林的背景审查出现严重疏漏，暴露出特朗普及其团队对这一职位的轻视。在正式任命前，一些媒体已经报道弗林曾为土耳其的利益游说，但弗林并未如实报告，过渡团队毫无察觉。弗林得势后立即“清洗”克里斯蒂在国家安全团队中的人员，严重迟滞了团队组建速度。直到2016年12月中旬，弗林的亲信基斯·凯洛格才被任命为国安会行政秘书，可见国安会上层官员的任命十分缓慢。

特朗普过渡团队对国家安全事务的非专业性是国安会机制初期陷入混乱的另一重要原因。团队成员对接触奥巴马政府的国家安全团队毫无兴趣，直到2016年11月22日，特朗普的国家安全团队才与奥巴马的国家安全团队首次会面。(15)Mark Landler, “Trump National Security Team Gets a Slow Start,” The New York Times, January 19, 2017, A12.在特朗普就职前，弗林与奥巴马的国家安全顾问苏珊·赖斯至少见过四次，但下属官员之间见面的次数寥寥无几。(16)Ben Rhodes, The World as It Is: A Memoir of the Obama White House, New York: Random House, 2018, pp. 407-408.特朗普团队对奥巴马政府准备的过渡文件同样漠不关心。奥巴马的国安会官员曾准备大量不涉密文件和材料供特朗普团队阅读，但奥巴马任内的副国家安全顾问本·罗兹和白宫办公厅主任丹尼斯·麦克多诺均表示这些文件被束之高阁。(17)Ben Rhodes, The World as It Is: A Memoir of the Obama White House, New York: Random House, 2018, pp. 407-408; Chris Whipple, The Gatekeepers: How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency, New York: Broadway Books, 2017, p. 299.

第二，特朗普缺乏耐心、不喜欢文字的个人特性对国安会的工作提出了新要求，导致国安会难以向总统传递更为全面详尽的信息。身为卡特政府国安顾问的兹比格涅夫·布热津斯基认为，从国安会诞生之初，总统的个人工作风格就决定了国安会机制的特征。(18)Zbigniew Brzezinski, “The NSC’s Midlife Crisis,” Foreign Policy, No. 69， Winter, 1987/1988, p. 81.特朗普任内，国安会幕僚为了吸引总统注意力，必须在会议发言上尽量简短。此外，幕僚必须争取把重要文件的篇幅控制在一页左右，配上许多图标和地图以达到更好效果。(19)David Sanger, Eric Schmit and Peter Baker, “Turmoil at the National Security Council, From the Top Down,”The New York Times, Page 1, February 12, 2017.即使上报的文件已经“瘦身”，特朗普还是会认为篇幅过长。国安会官员会特意把特朗普的名字放在文件显眼之处，这样更有可能吸引总统注意力，确保总统阅读文件。(20)Steve Holland and Jeff Mason, “Embroiled in Controversies, Trump Seeks Boost on Foreign Trip,” Reuters, May 17, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-trip/embroiled-in-controversies-trump-seeks-boost-on-foreign-trip-idUSKCN18D0C7.(上网时间：2019年10月13日)特朗普很少阅读前任总统必看的《总统每日简报》，更喜欢官员的口头汇报，并且将惯常的与国家安全顾问、中情局局长和国家情报总监的每日会晤改为一周两三次，听取汇报的过程还经常会被其他闯入办公室的人和打进的电话所打断。(21)Dexter Filkins, “John Bolton on the Warpath,” The New Yorker, April 29, 2019, https://www.newyorker.com/magazine/2019/05/06/john-bolton-on-the-warpath.(上网时间：2019年10月15日)为了不让特朗普感到枯燥无聊，国安会的情报官员会想尽办法在汇报时加入照片、视频和图表。(22)Carol D. Leoning, Shane Harris and Greg Jaffe, “Breaking with Tradition, Trump Skips President’s Written Intelligence Report and Relies on Oral Briefings,” The Washington Post, February 9, 2018, https://www.washingtonpost.com/politics/breaking-with-tradition-trump-skips-presidents-written-intelligence-report-for-oral-briefings/2018/02/09/b7ba569e-0c52-11e8-95a5-c396801049ef_story.html.(上网时间：2019年10月15日)在2017年4月美国对叙利亚发动有限军事打击前，正是伊万卡和时任副国家安全顾问迪娜·鲍威尔准备的有关图片触动了特朗普，让他最终下定决心。(23)Michael Wolff, Fire and Fury: Inside the Trump White House, Henry Holt and Co., pp. 192-194.

第三，特朗普的决策风格与历任国家安全顾问冲突较大，其强调“内部竞争”但又谋求“忠诚度”的管理方式破坏了白宫内部权力稳定，干扰国安会发挥传统的协调作用。从特朗普正式就职后国安会的表现看，虽然第二任国家安全顾问麦克马斯特试图重新树立传统的国安会机制，但特朗普并未收敛个性，常常绕过国安会机制“自主决策”。从部门关系看，特朗普让下属竞争的执政风格加剧了各部门争斗。特朗普更喜欢开放、竞争、随意但其个人必须居于中心的决策体系，更愿意以命令的方式治理官僚体系，而不喜欢融入决策流程或者参与其中。前白宫办公厅主任赖因斯·普里伯斯曾透露，特朗普“让身边环绕着互相竞争的官员”,如在关税问题上曾经让商务部长威尔伯·罗斯和高级经济顾问加里·科恩当着自己的面辩论。(24)Kyle Balluck, “Priebus Counsels White House Staff to Ignore ‘Distractions’,” The Hill, March 4, 2018, https://thehill.com/homenews/administration/376632-priebus-counsels-white-house-staff-to-ignore-distractions.(上网时间：2019年9月25日)此外，特朗普会混淆下属职责领域，把同一个任务交办给不同官员，还常常把某些超出职责范围的任务交给特定官员去处理。这种竞争性的管理风格导致重要官员如走马灯般更迭。特朗普执政首年政府决策“A队(A-Team)”的离职率达到34%，第二年达到31%，而奥巴马执政首年官员离职率仅为9%，第二年为15%。(25)关于“A队”(A-Team)的定义可参考：Kathryn Dunn Tenpas, “Tracking Turnover in the Trump Administration,” July 2019, https://www.brookings.edu/research/tracking-turnover-in-the-trump-administration/; Kathryn Dunn Tenpas, “Why Is Trump’s Staff Turnover Higher than the 5 Most Recent Presidents?” January 19, 2018, https://www.brookings.edu/research/why-is-trumps-staff-turnover-higher-than-the-5-most-recent-presidents/.(上网时间：2019年9月23日)关键决策层官员的大量流失、新官员的不断涌入只会让国安会的协调工作变得更为困难。

第四，特朗普易受非正式决策流程左右，削弱了国安会这一正式政策协调机制。历任美国总统都有依靠非正式决策流程的传统，如约翰逊认为“周二午餐会”是讨论越南战争情况的绝佳场所；尼克松讨厌各个幕僚在正式会议上唇枪舌剑，更喜欢独自一人阅读文件或与基辛格私下商量；卡特重视一周一次的“周五早餐会”，在会上与副总统、国务卿、国防部长及国家安全顾问交换意见。而特朗普在一系列重大问题的表态上多次与国安会立场冲突，证明国安会这一正式决策流程并未充分发挥白宫政策枢纽的关键作用。在美军撤离叙利亚及对朝鲜制裁问题上，特朗普屡屡发出与第三任国家安全顾问博尔顿不同的声音，暴露出总统与国安会机制有所脱节。尤其在朝鲜问题上，特朗普曾强烈表达对博尔顿的不满，在解雇博尔顿后，特朗普直接批评博尔顿复制“利比亚模式”的想法“大错特错”，并暗示这与博尔顿离职有关。(26)Danielle Haynes, “Trump: Bolton’s Mistakes on North Korea, Tense Relationships Led to Firing,” September 11, 2019, https://www.upi.com/Top_News/US/2019/09/11/Trump-Boltons-mistakes-on-North-Korea-tense-relationships-led-to-firing/5681568228678/.(上网时间：2019年10月26日)由于对国安会机制不够信任，特朗普选择通过“小圈子”决策的方式推动一些重要议程。2019年9月，在秘密筹划与塔利班及阿富汗政府在戴维营秘密会晤前，特朗普直接绕过国安会的正式决策机制，只邀请国务卿蓬佩奥、时任国家安全顾问博尔顿等极少数幕僚参与前期商讨，最终导致对阿富汗政策出炉后遭到外界广泛批评。(27)Peter Baker, Mujib Mashal and Michael Crowley, “How Trump’s Plan to Secretly Meet with the Taliban Came Together, and Fell Apart,” September 10, 2019, https://www.nytimes.com/2019/09/08/world/asia/afghanistan-trump-camp-david-taliban.html.(上网时间：2019年9月12日)

三、对特朗普任内国安会机制作用的评估

由于美国国安会机制已在70余年中形成较为稳定的模式，随着美国政府决策体系权力向白宫聚拢，即使特朗普没有顺应国安会的发展规律，这一顶层协调机制的固定架构依然得以保留，并在特定时刻发挥不可或缺的作用。然而，国家安全顾问的频繁更迭对国安会机制发挥的作用产生了不同的影响。首任国家安全顾问弗林不足一个月黯然离场，第二任麦克马斯特力图将国安会带入正轨，其间较为高效地完成了部分政策协调和危机应对任务，而第三任博尔顿喜好“小圈子”决策，国安会机制基本陷入瘫痪。

特朗普任内的国安会并未改变“三级委员会”的层级决策协调架构，在制度上确保了国安会在整个决策体系中仍处顶层。在层级和主导权上，国安会继续设立三个级别的委员会，分别为由国家安全顾问召集并主持的部长级委员会，由副国家安全顾问召集并主持会议的常务副部长级委员会，由相关国安会高级官员召集和主持或与常务副部长级委员会指定的其他官员共同主持的副部长、助理部长级政策协调委员会。职能上，部长级委员会是高级别跨部门政策研究机制，负责审阅、协调和监管国家安全政策的制定和执行；常务副部长级委员会负责审查和监督跨部门小组的工作进程，就国家安全政策的制定和执行建言献策；政策协调委员会根据问题的地域和领域划分职责，主要负责日常国家安全政策的跨部门协调工作，向上级委员会提供政策分析，并及时回应总统决策。虽然“三级委员会”的架构得以保持，但特朗普任内的国安会机制仍然存在两方面严重问题，影响其作为顶层协调机制所发挥的作用。

第一，特朗普任内的国安会并未顺应其历史发展规律，在美国国家安全战略重点从反恐转向“大国竞争”时，(28)The White House, National Security Strategy, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.(上网时间：2017年12月20日)国安会机制并未实现重大改革，适应对外战略调整的要求。从历史上看，美国国安会机制一直处于演变之中，从来没有形成完全不变的固定模式。国安会机制演变的总体趋势符合两大规律，一是从外部动因上看，国际权力格局与外部挑战变化决定国安会机制的发展方向；二是从内部权力结构看，权力逐渐向白宫聚集推动国安会在决策体系中的地位总体上升。

从外部因素看，国际格局与外部挑战的变化是国安会机制演变的重要动因，其影响效果往往在国际形势剧变、美国国家安全战略出现重大调整时更为明显。国安会在1947年得以创立，既是美国对冷战的应对，走向战备状态的受压反应，同时一定程度解决了内部部门协调的问题。冷战期间，在两极格局相对稳定的情况下，国安会针对冷战的加剧、缓和做出了一定的应激性调整，通过对上一届政府国安会不足的“反应性补偿”不断修正机制，如逐步降低国务院在协调机制中的重要性、白宫尝试与内阁部门在决策协调中友好协作、国家安全顾问试图发挥核心协调作用等。这些尝试有的较为成功，协调了政策、应对了危机，有的却导致类似国家安全顾问布热津斯基和国务卿万斯的内耗、里根任内“伊朗门事件”这样的丑闻。直到冷战后，老布什任内开创的国安会“三级委员会”模式才成为历届政府模仿的样板机制。这一机制能够保持稳定，一方面是由于其设计符合部门协调规律，白宫与内阁部门能最大程度减少业务摩擦和重叠，清晰的三级决策程序链条还能有效避免“下级协调上级”的尴尬局面，各级官员分兵把守、各司其职；另一方面，冷战结束导致美国对外失去最大敌人，原本由外因推动的部分国安会变革也显得不再必要。美国在享受“单极时刻”“一超多强”的同时失去了对国安会大胆改革的动力，此后的克林顿、小布什、奥巴马、特朗普各届政府都未能抵制官僚惯性的诱惑，无力对国安会做出大刀阔斧的改革，只是在原有基础上修修补补。

国安会在本质上是一个总统幕僚班底，在不同总统的执政下，国际环境变化对国安会的塑造能力并不一致，这一点在特朗普执政下尤其明显。克林顿看到了全球化趋势并更为重视经济议题，在国安会之外设立国家经济委员会作为补充；小布什面临“9·11事件”挑战，国家安全政策重心转向反恐，因而设立国土安全委员会强化白宫相关政策协调能力；奥巴马则拓展了国安会在网络安全、能源安全方面的协调职能。相比前几任总统，政治素人出身、缺乏外交战略操盘手的特朗普显然更不具备根据国际形势发展调整国安会机制安排的意愿和能力。特朗普执政后美国的“安全观”再次变化，在白宫出炉的首份《国家安全战略》报告中，美国政府对国际形势的判断趋于负面，认为大国竞争和地缘博弈将全面回归，世界正面临愈发激烈的政治、经济和军事竞争。(29)同上。然而，特朗普并未依照“大国竞争”思路对国安会做出实质性改革，反而更侧重国内安全，强调非法移民对本土民众生活的冲击，体现特朗普仍为“内政总统”而非“外交总统”的特性。正是在重视国内安全理念的推动下，特朗普决定推翻前任奥巴马对国安会的改革，将国土安全委员会重新从国安会中剥离，恢复到小布什任内两个委员会共存的状态，成为其任内国安会机制的最大变化。

从内部权力转移看，国安会成立的初衷是在一定程度上制衡总统权力并防止部门主义、权力恶斗导致的决策偏差，但几十年间国安会的成长几乎与决策权力重心从内阁部门向白宫转移的趋势同步，国安会不但未能成为权力制衡器和刹车片，反而愈发成为总统决策的得力助手。国安会从肯尼迪时期因国家安全顾问邦迪的崛起而扮演的“小国务院”角色，到尼克松时期国家安全顾问基辛格一手打造的八个主要跨部门决策机制，再到老布什时期创立的“斯考克罗夫特模式”，整个过程中有过高低起伏，但在决策体系中的重要性却与日俱增。

国安会的重要性变化具体体现在两方面。其一，国安会人员数量总体保持增长趋势。一般而言，国安会体系由三组人马组成，第一组为总统、副总统、国务卿、国防部长等法定成员，第二组为国家情报总监、参谋长联席会议主席等法定顾问，第三组是国安会其他专业幕僚或行政辅助人员。前两组人相对固定，第三组人马的规模有所起伏，整体呈扩大趋势。历史上，国安会第三组人马一度寥寥数人，尼克松时期为50人左右，老布什时期回落至40人，但在克林顿时期则猛增至100人，奥巴马任内一度接近400人。(30)Karl F. Inderfurth, Loch K. Johnson, Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York: Oxford University Press, 2004, p.131; Karen DeYoung, “How the Obama White House Runs Foreign Policy,” https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html?utm_term=.38244b3fb02f.(上网时间：2019年10月20日)特朗普任内，这一组人马继续保持在310人左右，但受“通乌门”这一突发事件影响，特朗普希望通过缩减国安会人数提升内部保密能力，减少政府内部事务的知悉范围，有意让国防部、国务院、情报机构等部门委派至国安会的幕僚“打道回府”。(31)Jennifer Jacobs and Justin Sink, “Trump Orders Cut to National Security Staff After Whistle-Blower,” October 5, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-05/trump-orders-cut-to-national-security-staff-after-whistle-blower.(上网时间：2019年10月20日)同时，特朗普任内的国安会还计划把与白宫其他部门重叠的功能性岗位予以合并，如负责国际经济的部门将交由拉里·库德洛负责的国家经济委员会，以此实现在2020年初将国安会的174个政策岗位缩减至120个。(32)Robert C. O’Brien, “Here’s How I Will Streamline Trump’s National Security Council,” The Washington Post, October 17, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/robert-c-obrien-heres-how-i-will-streamline-trumps-national-security-council/2019/10/16/2b306360-f028-11e9-89eb-ec56cd414732_story.html.(上网时间：2019年10月21日)其二，国安会议题覆盖领域不断扩容。随着美国面临的国家安全挑战日益复杂，国安会协调机制根据白宫日益多元的决策需求不断演进，除了肩负推进“多方辩论”的内部组织文化和目标外，还根据热点地区和功能性议题拓展设立相应的子委员会(尤其体现在国安会“三级委员会”中最低一级的协调机制上)或类似的平行架构，如克林顿任内的国家经济委员会、小布什任内的国土安全委员会等。与之相对应的是国安会法定成员的拓展及参会人员的灵活性得以提升，诸如财政部长、司法部长、能源部长等官员在不同时期的政府中分别被赋予参加国安会部长级委员会相关会议的权利，国安会第三级跨部门工作小组的负责领域也不断增容，实质上不断挤压国务院对外决策空间。

第二，特朗普政府国家安全顾问频繁更迭，对国安会机制产生效果迥异的影响，干扰了这一协调机制发挥作用时应具备的稳定性。第一任弗林上任时间短，影响有限。第二任麦克马斯特实质上属于特朗普政府内部少有的“建制派”，更倾向以较为传统的思路打造这一政策协调机制，做出了一系列积极调整并明确国家安全顾问定位。麦克马斯特上任后，意识到此前国安会存在的争议，发布了《关于国家安全委员会、国土安全委员会和子委员会组织的4号国家安全总统备忘录》，让国安会重归传统，充分授权国家安全顾问。麦克马斯特不仅拥有召集和主持部长级委员会的绝对权威，还压缩了国土安全顾问的权限。

麦克马斯特上任后，国安会的政策协调和危机管理能力有所增强。特朗普执政初期，国务院、国防部等内阁部门缺乏人手，权力进一步向白宫集中，麦克马斯特领导的国安会适时“夺权”。在对朝鲜政策上，麦克马斯特领导下的国安会在2017年4月前完成了政策评估；(33)Matt Spetalnick, “Trump National Security Aides Complete North Korea Policy Review: Official,” http://www.reuters.com/article/us-northkorea-nuclear-review-idUSKBN1740UY. (上网时间：2019年9月21日)对古巴政策上，国安会2017年2月启动美古政策评估，5月初国安会副部长级委员会召开会议，最终协助白宫确立在经贸和旅游等方面收紧对古巴的若干政策。(34)Tim Fernholz, “Trump Might Ditch the Historic US-Cuba Opening for Slivers of Support in Washington”, https://qz.com/1000871/trump-might-ditch-the-historic-us-cuba-opening-for-slivers-of-support-in-washington/.(上网时间：2019年8月20日)在麦克马斯特的领导以及时任副国家安全顾问鲍威尔的努力下，白宫2017年12月发布《国家安全战略》报告，成为一段时期内指导美国国家安全战略的重要纲领性文件。(35)The White House, National Security Strategy, December 2017.

尽管在协调各部门工作方面亮点不足，但在处理危机时，麦克马斯特任内的国安会仍是特朗普政府较为倚重的危机应对机制，并能够有效发挥作用。2017年4月叙利亚“化武危机”中，特朗普认为叙利亚的行为越过“多条红线”，在60小时内召开4次国安会商讨如何应对。这次国安会决策遵循了标准的“教科书式”流程，相关部门搜集信息并研判化学武器使用情况，各方激烈讨论备选对策。特朗普多次会晤各位幕僚，听取大家意见，最终决定在当年4月7日发射导弹打击叙利亚机场。(36)Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership, p. 74.然而，在博尔顿接手国安会后，危机应对这一基本任务也无法完成。特朗普最后一刻撤回军事打击伊朗的决定以及谋划与塔利班领导人“戴维营会晤”被媒体披露后，国安会协调机制的混乱与无序暴露无遗。

第三任国家安全顾问博尔顿将国安会塑造成为自己所用的“小圈子”决策机制，完全背离了国安会博采众长、协调各方的初衷，国安会机制再度陷入危机。相比弗林和麦克马斯特，博尔顿拥有更为丰富的从政经历，理论上应当比两位前任更有经验。他在上任不久后就告诉特朗普，自己无法与前任麦克马斯特的助手凯洛格共事，迫使特朗普派遣凯洛格为副总统彭斯工作。博尔顿还裁减若干部门人员，如国安会负责中东和北非的部门在奥巴马任内有18人，博尔顿挂帅国安会时人数降到只有1/3左右。博尔顿还启用主张对古巴制裁的政治活跃分子毛里西奥·克拉弗·卡隆出任国安会拉美事务主管，取代原先担任这一职务的中央情报局职业情报官员。因此，国安会成为博尔顿强势推动自己议程的场所，国安会协调机制基本被束之高阁。博尔顿常常在国安会会议上率先亮明政策立场，挑战、驳斥来自各方的反对意见。他本人更多关注的是伊朗、朝鲜和中国议题，与国安会负责中东和亚洲部门的下属来往更多，鼓吹强硬对抗政策，而对其他地区关注较少。有白宫官员抱怨，麦克马斯特的办公室门总是开着，而博尔顿接任后总是房门紧闭，也很少针对备忘录文件给出反馈。(37)Dexter Filkins, “John Bolton on the Warpath,” The New Yorker, April 29, 2019, https://www.newyorker.com/magazine/2019/05/06/john-bolton-on-the-warpath.(上网时间：2019年10月15日)博尔顿独来独往的做法让本就不依赖正式决策体系的特朗普更为笃信，不依靠国安会也能做出决策，最终带来的副作用是让国家安全顾问的地位继续下滑。特朗普选择与博尔顿“分道扬镳”，甚至宁愿在一些议题上请教立场保守的福克斯电视台新闻频道主持人塔克·卡尔森。(38)John Gans, “How John Bolton Broke the National Security Council,” The New York Times, September 10, 2019, https://www.nytimes.com/2019/09/10/opinion/john-bolton-trump.html.(上网时间：2019年10月10日)在特朗普看来，缺少强有力的国家安全顾问并不影响决策机制运转，这也是他最终选择明显较为弱势、缺乏政策协调经验的国务院官员奥布莱恩顶替博尔顿的重要原因。

四、结 语

相比前几届政府，特朗普任内的美国国家安全委员会在组织架构上没有进行突破式改革，只做出细微调整，主要原因在于国安会机制经过70余年的发展已经形成稳定模式，缺乏政治经验的特朗普及其团队没有改革的能力和意愿。即便如此，特朗普的决策风格、管理方式以及国安会重要人员的变化都对国安会机制产生了诸多影响，导致国安会面临严峻的“暮年危机”。不过，其中一些问题并非肇始于特朗普任内的新问题，而是国安会创立至今在历届美国政府中不时涌现的老问题，短期内难以彻底化解。

国安会70余年的发展历史还证明，国际格局的结构变化、美国面临的国家安全挑战、决策体系内部的权力转移是决定国安会发展方向的重要动因。总体看，只要决策权力从内阁向白宫聚集的趋势没有改变，国安会在决策体系中的位置就会十分稳固，脱胎于尼克松时期、形成于老布什时期的“三级委员会模式”也依然是国安会机制稳定的主架构。这从一个侧面说明，作为一个全球性大国的国家安全决策协调机制，即使其存在诸多弊病，华盛顿的决策者在面临一系列不断演变升级的国家安全挑战时，仍不得不依赖国安会这一顶层机制，并在原有的架构上继续增补和改革。

冷战结束后，国安会进行突破式改革的动力减弱，两极格局的结束和内部的官僚惰性让美国总统认为沿袭既有机制已足够满足国家安全政策协调的要求。然而，倘若美国对外战略真正转向大国竞争并推进具体战略设计，把中国视为“冷战式”的战略竞争对手，重新将美国国家安全政策推入类似冷战时期的“战备轨道”，那么在所谓“全政府”“全社会”对华战略的刺激下，(23)侯海丽、倪峰：“美国‘全政府-全社会’对华战略探析”，《当代世界》，2019年第7期，第61～68页；张帆：“一加一大于二?——试析‘全政府’在美国国家安全体制中的应用”，《世界经济与政治》，2019年第8期，第62～95页。国安会机制仍有可能在外部强刺激因素下出现重塑与改革，以继续满足其对内统合及对外决策的政治和战略需求。