开放大城市落户，迈出了关键一步

于平

近期，多年成为社会关注焦点的户籍制度，出现了重大的改革举措。

国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出：“城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。”这一信号意味着，大城市的户籍堡垒首次出现了实质性松动。这不仅有利于保障公民的迁徙权，对于未来的城市化进程和人口流动趋势，也将产生深远影响。

改革开放以来，随着市场经济的建立和劳动力的自由流动，曾经僵化的户籍制度逐渐开始松动。但数十年来，户籍制度的改革之路，依然走得异常艰辛。追溯起来，1984年，国务院就发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。但此后，户籍制度改革却一度停滞。直到2000年，县级市以下的户籍限制开始逐渐废除。2006年，地级市落户放开，与此同时，各省份开始废除农业和非农业户口，统一成居民户口。

通过这一系列的改革，建制镇和中小城市落户限制，已基本全面放开。然而，大城市尤其是特大和超大城市的户籍坚冰，依然没有真正融化的迹象，始终坚持着“严格控制落户”的门槛。这一政策思路固然缘于各种客观因素的制约，但在一定程度上，也阻滞了城市化的进程，对人口和资源的流动造成了不小的障碍。

大城市户籍之所以长期难以放开，其主要担忧是，一旦大量人口涌入大城市，将会超过城市资源和环境承载力的极限，进一步加重“大城市病”。然而，许多国家的城市发展实践却表明，人口数量和“大城市病”并无直接因果关系。以日本东京为例，人口密度远远高于北上广，并没有出现严重的“大城市病”。我国香港也是典型的高密度城市，但拥堵程度却低于国内的不少地级市。《美国大城市的死与生》作者雅各布斯女士的调查也发现，美国城市绝大多数贫民区并不拥挤，而那些人口密度高的城市区域却往往秩序井然，充满活力。

人口的高密度并不必然带来大城市病。恰恰相反，在自由的城市里，资源是没有极限的。越是高密度的城市，资源越能得到集约化的利用。因而，一味强调外来人口进城加剧了城市资源的紧张，却看不到他们所带来的资金、智力、劳动力以及各种创造性资源，无疑是短视的观点。说到底，人，其实才是城市最宝贵的资源，只有人的创造，才能给城市带来无限可能。

当然，不可否认的是，当下我国的诸多大城市，的确存在着交通拥堵、环境污染、资源紧张等“大城市病”。但从根本而言，这些“大城市病”更多缘于城市规划和管理的缺陷，缘于公共服务供给的不足，而非人口的过错。

此次，开放大城市落户的新政，突破了传统管制思维，将户籍制度改革推向了新的节点，“人的城市化”从此成为共识，这无疑是制度和观念的重大进步。不过，在降低一批大城市准入门槛的同时，更需要关注的是，未来新落户的人群，能否被大城市全然接纳？外来人口和本地人口如何实现融合？人们能否从此安居乐业？

可以说，这一系列的问题，既是未来的悬念，也是对城市主政者的挑战。解决问题的思路在于两大关键：一是重新审视和改进城市规划和管理，使之更加科学、合理，满足高密度城市发展的需要。二是扩大公共服务的供给，加大住房、医疗、养老、教育、文化等社会基础设施的建设，保障公共服务的高质量和均等化。如此，才能避免资源供应不足而引发的社会矛盾，保障民众安居乐业，避免“大城市病”的发生。

正如一些专家所预测的，新一轮城市化将成为我国经济的新引擎。但是，需要明确的是，开放大城市落户的终极目标，并不仅仅是为了城市和经济的繁荣，而是于这样的繁荣之下，让每一个平凡人有尊严地生活在城市之中，这，才是城市主政者的最高使命。