关于加强和改进地方人大司法监督的思考

□郭拥军

作为各级人大及其常委会监督工作的重要组成部分，依法对司法工作实施监督是司法权正确运行的重要保证。党的十九大报告明确指出了人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度，必须长期坚持、不断完善。这不仅对坚持和完善人民代表大会制度具有重要的现实意义和深远的历史意义，而且也为各级人大加强和改进监督工作指明了方向。

经过多年不断探索和实践，虽然人大司法监督工作取得了重大成就，但是人大司法监督职能的发挥还不够充分，与新时代中国特色社会主义司法制度的要求之间尚存距离，也难以满足司法实践对人大监督提出的诸多要求。在发展不平衡、矛盾日益凸显的社会背景下，如何按照监督法的要求开展司法监督，保持人大监督与司法独立之间的平衡，做到既不失职，又不越权，满足人民群众对司法需求的新期待，是亟需各级地方人大常委会研究解决的问题。

人大常委会司法监督的内容和司法监督的原则

人大常委会监督什么？宪法和有关法律作了明确规定，概括起来是工作监督和法律监督两个方面。所谓工作监督，就是对“一府一委两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。监督法规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。这表明，人大常委会对“一府一委两院”的监督，是对其工作进行监督，而不能代替“一府一委两院”行使行政权、监察权、审判权、检察权，不直接处理具体事务。具体事务由“一府一委两院”依法办理。人大常委会监督的目的，是督促“一府一委两院”完善机制，改进工作，促进依法行政、依法监察、公正司法。所谓法律监督，就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。

司法监督是人大常委会监督工作的重要组成部分，是人大及其常委会依照宪法和法律的规定,对司法机关及其工作人员的司法活动进行的监督。司法监督工作的指向，着眼于普遍性问题，而不是对具体个案的监督。监督法实施后，司法监督的主要目的是推动司法机关的内部制度建设。

人大常委会司法监督必须坚持以下原则：一是必须坚持党的领导，各级人大常委会在对“两院”进行工作监督和法律监督的过程中，必须坚定不移地坚持党的领导，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势；二是必须坚持依法行使监督权，人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的，离开了宪法和法律，人大监督就失去了法律依据，人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对“两院”进行司法监督；三是必须坚持民主集中制，遵循集体行使职权的原则，宪法规定各级人大及其常委会行使职权，实行集体负责制，由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定；四是必须坚持接受人民代表大会监督的原则；五是必须坚持公开的原则。

地方人大常委会司法监督的现状

长期以来，地方各级人大及其常委会在依法行使监督职权过程中，始终坚持党的领导、坚持依法履职、坚持问题导向、坚持监督和支持有机结合，不断完善监督方式、规范监督程序、加大监督力度，监督工作取得了显著成效。

党对人大工作的领导进一步加强。坚持党的领导，是人大行使职权、开展工作的基本前提和根本保证。地方人大常委会自觉把监督工作置于党的领导之下，并形成了一整套行之有效的工作机制，使人大监督工作始终沿着正确的政治方向前进。一是紧紧围绕推动中央和地方党委重大决策部署的贯彻落实开展各项工作。地方各级人大注重选择带有全局性、根本性、长远性的大事要事作为监督工作议题，确保人大监督工作与党和国家工作大局紧紧相扣，确保中央和地方党委决策部署在人大工作中的全面贯彻落实。二是坚持重大事项及时向同级党委请示报告制度。人大及其常委会作出重要决议决定，开展重大执法检查、视察调研等重要事项，确定监督议题特别是涉及面比较广、社会关注度比较高、影响比较大的议题等，都注意及时向党委请示汇报，积极争取党委的支持。

监督工作程序进一步规范。2007年1月1日实施的监督法对各级人大常委会监督工作的内容、方式、程序等都作了比较明确的规定。在具体工作实践中，地方人大常委会在贯彻实施监督法的基础上，不断完善工作程序，规范运作要求，避免监督工作的随意性和盲目性。一是注重强化制度保障，使监督工作在制度框架内规范运行。比如，一些地方人大常委会结合本地实际情况，制定了监督法实施办法或具体意见，进一步细化监督工作具体程序规定，建立了比较规范的监督工作流程，使监督工作各个环节做到了有章可循、衔接严密、便于操作。二是进一步延伸监督工作链条，把跟踪问效作为监督工作的重要环节，并不断健全跟踪问效机制，使监督工作更加有力有效。比如，济南市天桥区人大常委会作出规定，凡是经常委会会议审议的“两院”相关议题，有关审议意见经主任会议研究后统一转交处理，相关处理意见需在四个月内向区人大常委会反馈，并印发常委会会议；对于比较重大或常委会组成人员重点关注的议题，就处理情况再次听取报告。

监督工作方式进一步完善。根据宪法和监督法的规定，地方人大及其常委会对于司法工作的监督可以采用多种手段，包括听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等7种方式。不同的监督对象和监督内容，需要采用不同的监督手段，同时这些监督手段相互之间还可以转化。近年来，一些省、市人大常委会根据监督法和其他法律的相关规定，开展了司法监督再探索。2012年以来，浙江、河北、武汉、广州、沈阳、宁波、杭州、大连等省、市人大常委会以常委会或主任会议的形式，制定了人大常委会监督司法工作规定、办法等。这些规范性文件明确了司法监督工作的原则和要求、领导体制、组织实施主体，司法监督的对象、内容、形式、途径、程序等等。

监督工作实效进一步增强。近年来，随着人大监督工作的不断加强和改进，人大监督在推进社会主义民主法治建设、促进改革发展稳定、维护人民群众根本利益方面发挥了重要作用。一是推动了中心工作。坚持围绕中心、服务大局，对事关改革发展稳定大局的重大事项、重要问题进行监督，并提出意见建议或作出决议决定，推动了中心工作顺利开展。二是推进了法治建设。通过依法开展对“两院”的法律监督和工作监督，增强了各级司法机关的人大意识和法治意识，提高了“两院”的公正司法水平，为社会主义法治建设作出了积极贡献。三是提升了人大的地位和权威。地方人大及其常委会紧密结合自身实际、充分发挥人大优势，认真履行监督职责，以自身作为提升了人大地位和权威，人民群众对人大的期望越来越高，人民代表大会制度的优势也得到进一步彰显。

当前地方人大司法监督工作存在的问题

监督法颁布实施以来，各级人大常委会在加强对本级审判机关和检察机关的监督方面，进行了有益的探索和实践，积累了一些好的经验，取得了较好的监督效果，对促进公正司法起到了积极作用。但也存在以下几方面的问题。

对人大司法监督的认识不到位。人大司法监督制度能否产生出理想的效果，能否切实地发挥作用，关键取决于监督理念的正确与否。目前支配人大司法监督的理念主要有四点偏颇：一是在监督的价值目标上倾向于追求实体正义，而对于程序正义，包括程序公正与司法效率则关注较少，不仅如此，在司法宏观、整体问题上所投入的关注比在司法微观、个体问题上所投入的关注要少；二是在监督的主动性上尚有欠缺，对监督事项的提出，一般都是以司法机关为主，人大及其常委会仅仅对司法机关提出的专项报告等进行审查和监督，较少体现出人大监督对司法的引领作用；三是在监督和支持的关系上偏重于监督，相对忽视了对司法机关依法独立行使司法权的支持与保障；四是在事后监督与事中监督的关系上偏重于事后监督，对事中监督则相对不够重视。

人大司法监督工作机制不健全。虽然监督法的出台为新形势下各级人大常委会进一步加强和改进司法监督工作提供了依据，但由于监督法对司法监督的对象、监督的内容、监督的方式、监督的程序和相关责任等方面规定非常原则，究竟怎样才能搞好司法监督工作，增强司法监督的实效，各级人大常委会都还在进一步探索中，至今较少形成一套行之有效的、操作性强的监督机制，缺乏规范性。

监督效果有待增强。近年来，人大司法监督工作的质量还是不够高，效果仍然比较平淡。对司法机关整体工作的监督仍局限在表面，缺乏深度。在日常工作中，人大司法监督存在着弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，一般监督多、跟踪监督少，工作监督多、法律监督少等问题，司法监督没有起到应有的实际作用。如在听取和审议专项报告方面，听取和审议专项报告的重点在选题，具体选题是人大司法监督工作的重要环节，事关监督的方向和着力点。监督法规定各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“两院”专项工作报告，这就明确了选题的决定权在人大而不在“两院”。实践中，“两院”专项工作报告选题往往是人大与“两院”相互协商确定的，甚至是由人大征询“两院”的意见后拟定的，还有些是根据“两院”的要求而定的，对人大而言，被动选择的多、主动选择的少，考虑工作方便的多、考虑务实推进的少，导致有些选题与实际需要、与群众期望的关联度不高，选题太大、过于笼统。

人大履行司法监督的力量不足。由于司法工作是一项专业性、实践性极强的工作，人大要对其进行监督，尤其要通过类案监督寻找司法工作中的薄弱点，就要求监督者必须具备相应的法律知识和丰富的司法实践经验，这样才能为司法工作把好脉，对好症，下好药，使司法监督取得实效。但在实践中，各级人大特别是常委会组成人员中具备这方面专业知识的人员较少，缺乏专业支持，一定程度上影响了人大司法监督工作的效果。

强化地方人大司法监督工作的几点建议

司法是社会公平正义的最后一道防线，加强和改进人大司法监督工作，不仅是贯彻落实党的十九大精神的具体实践，也是当前经济社会发展的客观要求。为顺应人民群众对司法工作的新要求、新期待，促进公正司法，针对当前人大司法监督中的困难和问题，2018年全国人大常委会工作报告和“两高”工作报告呈现出了最高国家权力机关开展司法监督工作的路径和态势。笔者认为应从监督意识、监督机制、监督实效、监督能力四个方面着力，不断强化地方人大司法监督。

增强监督意识。一是坚持党对人大监督司法工作的领导。从党委的角度来说，地方党委要把人大工作列入重要议事日程，定期讨论、研究人大工作，关心人大建设，既要保证党对人大工作政治、思想和组织的领导，又要对人大进行的各种形式的监督大力支持。从人大的角度来说，地方人大及其常委会务必自觉接受和紧紧依靠党委领导，围绕党委中心大局来确定监督司法工作的重点。具体实践中，要认真贯彻党管干部的原则，依法行使司法人员任免权；要紧紧围绕党委关于司法改革的各项决策部署，确定年度司法专项工作报告选题、执法检查；要积极争取同级党委的领导，凡属司法监督工作中的重要问题、重大案件及重大监督意见及决定，建立事前主动向党委请示、事后及时向党委报告制度等等。二是转变监督观念。司法独立与接受监督看似对立,但根植于中国本土的政治体制和司法体制，二者的统一性更为突出。人大监督司法工作的最终追求是为了实现公正司法，而司法独立的最终追求也是实现司法公正，两者必然能够相互依存和依赖，并没有根本上的矛盾。从价值层面上说，人大监督与司法独立是统一的，归根结底在于保证司法活动沿着正常的轨道运行，最终实现公平正义的价值追求；从操作层面上说，合理适度的监督不仅不会干扰、阻碍司法独立，反而可以为其提供可靠的保障。因此，从监督主体的角度看，人大对司法的监督既是人民主权原则的必然要求，也是人大作为国家权力机关的应有职责，更是促使人民群众更好感受公平正义的重要保证。

完善监督机制。要改进人大代表旁听法院庭审制度，促进司法公正。要完善人大议事制度,规范监督程序，提高监督实效，特别是对司法机关工作人员，要建立任前考察、任前公示、法律知识考试制度，此外还可采取听取情况汇报、执法检查、履职评议等方式，了解和掌握被任命对象的工作情况，进行跟踪监督。要加大司法监督力度，通过推动司法机关内部启动监督机制，畅通法律规定的再审渠道，重点要对司法工作中带有普遍性、影响较大的问题，认真加强监督。建立人大司法监督工作与检察机关法律监督工作的衔接机制，既有利于人大常委会掌握检察机关法律监督工作情况，监督和支持检察机关依法全面履行法律监督职责，也有助于形成人大常委会和检察机关的监督合力，共同破解“法律监督难”的问题，提高监督实效。

增强监督实效。一是紧扣群众关心关切，合理制定监督议题。做好监督工作的立项选题，是做好人大监督工作并取得监督实效的重要基础。党的十九大对决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利进行了全面部署。合理制定监督议题，就是在制定监督工作计划时，要按照党的十九大具体部署，将中央关心、社会关注、直接关系广大人民群众切身利益、能够回应人民群众关心关切的热点难点问题列入监督议题，全面提高监督质量和针对性。要根据“两院”工作开展的不同阶段，选择最合适的时机，进行有计划、有步骤、有重点地持续监督，确保党的每一项政策在基层落地生根。二是创新监督方式方法，对不同议题分类制定符合实际的监督工作方案，提高监督实效。运用好人大的刚性监督手段，人大及其常委会进行司法监督，不仅可采取听取审议专项工作报告，开展视察、检查等手段，还应充分发挥质询、询问、罢免职务、撤销决定、组织特定问题调查委员会等法律赋予的刚性手段。要坚持以事后监督为主、事中监督为辅，做到既不越权，又合理把握监督尺度。要认真研判涉法涉诉信访案件，实施动态监督，发现问题及时向司法机关提出，将事中监督与事后监督有机结合起来，确保司法监督权的有效行使。

提高司法监督能力。对法律性、专业性、程序性、实践性极强的司法工作开展监督，监督者必须首先熟悉法律，具有丰富的司法实践经验，才能从纷繁复杂的案件中，发现司法运行的问题，搞好人大司法监督工作。要强化人大代表培训，人大代表是人大工作的主体，这就要求人大代表必须具有较高的思想理论水平、政策水平、法律水平和广博的知识，必须具有宽阔的视野和全局观念。因此，要确保人大代表保质保量地完成宪法、法律赋予的监督职责，对人大代表进行培训是必不可少的。增加有法治实践经验的专职委员比例，通过培训、进修、研修等方式对常委会组成人员和机关工作人员进行法律专业知识培训，提高法律素养和司法监督经验。同时，可逐步从司法部门、政法类大学生中选调一批法律理论功底深厚、专业知识扎实、实践经验丰富的人才充实到人大工作队伍。通过“走出去、请进来”等不同方式，不断提高人大司法监督能力，增强人大司法监督权威。