全国两会：民主法治的年度盛会

张吕好

伴随着阳春三月的脚步，一年一度的全国两会季再次拉开了序幕。两会聚焦政治议题，调动政治资源，激发政治讨论，汇集各方关注，作为最大的公共政治参与平台，两会的短期作用和长期效应，都是政治民主的最重要形式。

自上世纪80年代至今，制度化的两会已运行了三十多年。伴随着改革开放的历史进程，两会的制度建设和政治实践亦在日益发展。两会在不断调适自身组织结构机制的同时，以民主立法、政治监督、参政议政等诸多功能，促进了以民主、法治为目标的经济和社会体制建设，已形成了具有标签意义的政治制度成果。

两会组织结构机制的不断发展进步，顺应了全社会对人大、政协政治功能的要求和期待。其中包括代表和委员的产生机制、会议的组织和运行机制、议事程序机制的演变，等等。在民主法治的发展进程中，人大相比于其他国家机关，其意义最为突出，与民众联系最为密切。人大是立法的最重要输出者，发挥了民主决定国家事务和民主监督国家机关的重要作用，在立法和监督工作中负责保障公民的基本权利。从长远看，为了推动民主法治的持续发展，政治机构本身应当按照民主法治原则进行组织建设，回应民主扩大化的吁求，恪守严格法治的准则，进一步改革和完善其组织结构。

就人大立法而言，上世纪50年代以后经历了一波上升期和波谷，80年代开始重新活跃，保持在较高水平。但由全国人大制定的立法总体上只有十分之一左右，立法主要交由全国人大常委会讨论通过。这固然满足了立法需求，提高了立法效率，充分实现了人大常委会的政治功能。但就民主和法治原则而言，基本法律的制定及其重大修改应当仅属于人大，这既是人大机构重要性的体现，也是基本法律重要地位的要求。值得注意的是，最近几年，全国人大的立法数量正在逐步回升，这是人大立法趋向健全和完善的重要标志。未来，有必要进一步明确界定和切实践行人大的立法权限，以强化最高立法机关的属性，保障国家重要法律的权威性和民主性。

就两会监督职能而言，需要进一步向深度和实质方面推进。人大与政协都具有监督的职能，前者负责对国家机关进行工作监督和法律监督，后者实行政治监督。监督是人大职能的重要环节，但在以往的政治实践中，人大监督相对而言较为薄弱，表现为监督职权运用不够充分，实质内容和精细程度有待充实。例如，监督制度框架下的一些条款处于睡眠状态，长期得不到实际应用或应用力度不足。也正是在这一背景下，强化人大监督功能是近年来民主政治发展的重要目标，加强立法的备案审查、推进合宪性审查等等，就是其重大进展，代表了未来改革的正确方向。

社会公共的政治事务都是具体的，议事机构需要处理十分具体的政治议题，将民众的具体关切，经由民主法治程序纳入制度体系中，从而不断丰富国家的道义内涵。正因为社会生活是开放、活跃的，需要议事机构保持组织的开放性和职能的活跃性。社会在发展进步中呈现的问题，应当首先在民主政治程序中得到准确、全面、清晰的反映，而后通过代表、决策机制制定解决方案，最终化解社会矛盾和问题。

全国两会近几十年的制度化运作，通过汇集、表达、调适民意，将民众与国家中心权力联系起来，塑造了改革开放以来的政治风貌。正是基于此，两会成为国家政治发展的风向标，政治生活的开放活跃性可以借助两会作为观察视角。总而言之，应当继续推进两会的发展完善，以全体中国人民的福祉为根本考量，丰富政治生活的现代内涵。通过两会的立法、监督等功能形式，最终促进国家民主与法治的持续发展。