规范行政决策程序的法治意义

欧阳晨雨

近期，国务院发布了《重大行政决策程序暂行条例》。该条例分6章、共44条，对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定，自2019年9月1日起施行。

众所周知，行政权力的起点是决策。只有规范了行政决策行为，才能有效规制行政权力，这也是建设法治政府的应有之义。在现实生活中，尽管随着各级政府机关推进依法行政，行政决策的法治化水平有所提升，但胡乱决策、违法决策、专断决策等现象并未绝迹，坊间流传的“拍脑袋上马、拍胸脯保证、拍屁股走人”等戏谑之言，即从某种程度反映了社会观感。诸如此类的决策乱象，不仅损害国家利益、侵蚀公众权益，也影响了政府的法治形象。

为行政决策程序立法，当为破解这一难题的釜底抽薪之策。事实上，不少地方对此早已迈开了探索的步伐。最近十多年来，湖南、宁夏、重庆等地先行先试，先后创设了多项程序制度，为中央立法积累了较为成熟的立法经验。但也应当看到，地方先行立法也存在着不少问题。比如，立法路径不统一，既有在综合性行政程序规定中规定重大行政决策程序，也有制定专门的重大行政决策程序立法和行政规范性文件，或是关于重大行政决策的单一程序机制。再比如，立法效力不够高，地方的先行立法多以地方政府规章、规范性文件形式出现，其效力远不及法律和行政法规，范围也多有限制。

相形之下，全新出炉的《重大行政决策程序暂行条例》，在综合考量地方模式的基础上，采取了专门就重大行政决策程序进行立法的路径，立法的针对性和层次性显而易见。而行政法规的立法位阶，又高于地方政府规章和规范性文件，确保了条例对各级政府的约束力。从内容上看，条例将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重点，逐一明确、细化这五大法定程序的具体要求，既充分尊重和吸收了地方立法的经验成果，又以行政法规的形式强化了其权威性。

遏制行政决策的“任性冲动”，更是《重大行政决策程序暂行条例》的亮点所在。针对行政决策“朝令夕改”“新官不理旧账”等乱象，条例在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度的基础上，明确规定，依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。这些约束性机制，无疑有利于防止行政决策的随意性。与此同时，条例还要求，决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，对决策机关违反规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，倒查责任并实行终身责任追究。这些责任条款，显然有助于打通责任链条缺失、末端压力不够的瓶颈，以保证行政决策的严肃性。

一个现代的法治政府，必然要求行政决策程序规范，也只有严格的行政决策程序，才能确保行政权力在阳光下运行。回溯历史，从2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》，到2008年推出《关于加强市县政府依法行政的决定》；从2010年公布《关于加强法治政府建设的意见》，再到十八届四中全会出台《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》……在持续推动法治政府建设的进程中，行政决策机制逐步建立健全，日趋走向民主和科学。而《重大行政决策程序暂行条例》的问世，标志着向着法治政府的远大目标，又前进了一大步。

当然，条例出台只是一个新的起点，而绝不应是终点。从长远看，所有的行政决策程序乃至对行政权力的全面规制，都应进入法治规范的视野。如此，才会真正抵达法治政府的既定目标。