新一轮世贸组织特殊和差别待遇之争及其前景*

柯 静

[内容提要] 世贸组织中特殊和差别待遇(S&DT)概念自诞生以来，发达成员和发展中成员始终围绕其内涵、范围及实现方式存在严重分歧。近年来，随着世界经济格局变化和美国政府总体对华战略转变，S&DT之争进一步激化。新一轮争论由美国为首的发达成员率先挑起，向发展中成员适用S&DT的资格条件发起全面挑战,矛盾焦点和斗争进程呈现出不同于此前的复杂性、针对性和紧迫性。未来S&DT如何演进，主要取决于世贸组织各方在这一问题上的利益认知和互动方式。鉴于中国经济发展水平的逐步提升，特别是中美间日趋激烈的竞争态势，未来中国在世贸组织中的S&DT回旋空间可能会逐步缩小。

特殊和差别待遇(Special and Differential Treatment， S&DT)是关贸总协定/世贸组织(GATT/世贸组织)体制为发展中成员所提供的一种优惠待遇。它允许发展中成员在一定的范围和条件下背离协定所规定的一般性承诺，从而拥有相对发达成员较轻的义务水平。自其诞生以来，发达成员和发展中成员就围绕其内涵、范围及其实现方式出现激烈分歧和纷争。随着特朗普就任美国总统，其美国优先的执政理念和贸易保护主义的政策实践使世贸组织面临前所未有的严峻危机。在特朗普政府看来，S&DT成为诸多“自我认定”为发展中国家的成员不恰当地寻求世贸组织规则和谈判中的灵活性工具，并借此规避更高标准的自由贸易规则，是造成世贸组织体系不够公平的重要原因。因此，取消发展中国家身份“自我认定法”，重新界定世贸组织成员适用S&DT的资格条件，成为美国推动本轮S&DT改革的重要目标。2019年初，美国先后向世贸组织提交两份文件，主张修改发展中国家地位的“自我认定法”并提出排除部分成员S&DT资格的四类标准。7月26日，美白宫发表《关于改革世贸组织发展中国家地位的备忘录》，声明将采取一切可用手段来改变世贸组织体制中的这一现状。在美国压力下，欧日等发达成员也对此问题表现出极大关注。S&DT由此成为本轮世贸组织改革的焦点议题。重要的是，新一轮S&DT之争是在世界经济格局变化和美国政府总体对华战略转变的背景之下展开的，不仅关涉到发达成员和发展中成员之间尚未弥合的分歧，更关乎日益激烈的中美战略竞争和美国改革世贸组织的政治意愿，呈现出不同于此前的复杂性、对立性和紧迫性。本文主要分析新一轮S&DT之争的矛盾焦点和改革方案，在此基础上探讨S&DT的发展前景及其对中国的影响。

一、 新一轮特殊和差别待遇之争的矛盾焦点

2017年12月，美国贸易代表莱特希泽在世贸组织部长级会议上阐述了美国对世贸组织发展问题的立场，表示不再容忍任何新规则只适用于少数成员，而大多数成员却得以通过“自我认定”为发展中国家来规避规则义务(1)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference, ”https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/december/opening-plenary-statement-ustr. (上网时间：2019年7月30日)，由此揭开了世贸组织体制中新一轮S&DT之争的帷幕。与此前发达成员与发展中成员主要围绕着如何具体实施S&DT安排不同，发达成员对发展中成员的S&DT资格条件发起了全面挑战。从事态进程来看，矛盾主要围绕着以下问题而展开。

第一，发展中国家身份的“自我认定法”。世贸组织框架内虽多次提及“发展”和“发展需要”，但未曾对此作出精确定义。除了经济标准，是否还应包括人权、环境等社会政治目标，仍然存在争议。即便是经济指标范围，观点也难以统一。在世贸组织官网上明确提到，世贸组织未对“发达国家”和“发展中国家”进行定义，由成员方自行宣称它们是“发达国家”还是“发展中国家”，(2)WTO， “Who Are the Developing Countries in the WTO?” https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm. (上网时间：2019年8月14日)也即“自我认定法”。近段时期以来，这一方法频繁遭遇发达成员的责难，并被认为是发展中国以此规避自由贸易规则，成为阻碍世贸组织发展的重要原因。

2017年12月，莱特希泽在世贸组织部长级会议上指出，当今世界最富有的六个国家中有五个都声称自己是发展中国家。(3)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”.而根据白宫最新发布的《关于改革世贸组织发展中国家地位的备忘录》，按购买力平价法计算，全球人均GDP排名前十的经济体中有七个都宣称自己是发展中国家，经合组织成员国中的墨西哥、韩国和土耳其也是如此。(4)The White House, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization, ”https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/. (上网时间：2019年8月8日)发达国家宣称，越来越多成员通过这种方式此规避自由贸易规则。莱特希泽宣称，如果有众多成员认为可以从规避规则中获得利益，会让所有成员感到不安。(5)USTR, “Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”.美国总统特朗普在一次公开演讲时甚至声称美国也应被列入发展中国家。(6)Davis Richardson, “Trump Calls the United States a ‘Developing Nation’ at North Dakota Rally, ”https://observer.com/2018/09/trump-calls-the-united-states-a-developing-nation-at-north-dakota-rally/. (上网时间：2019年8月5日)美国认为，多哈回合的失败正是因为日益强大的发展中成员不愿意承担与其能力相适应的责任。(7)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019，p.13.欧盟也持类似观点，表示发展中成员方所要求的全面灵活性甚至可以被用来作为阻止谈判取得进展的工具，是造成当前世贸组织内部紧张和谈判僵局的主要原因。(8)European Commission, WTO modernization Introduction to future EU proposals, Sep.18, 2018，p.6.

第二， 发展中国家发展水平的区分标准。虽然世贸组织对联合国所认定的最不发达国家进行了确认，(9)WTO, “Towards Free Market Access for Least-developed Countries， ”https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/brief_e/brief03_e.htm. (上网时间：2019年8月12日)认同此类成员有更加特殊的发展需求，但并未在发达国家和发展中国家之间增加其他类别。在世贸组织官网上，发达国家以外的成员仍被区分为“发展中国家”和“最不发达国家”两大类。而根据1979年关贸总协定通过的《关于发展中国家差别、更优惠、互惠和较全面参与的决定》(“授权条款”)，为发展中成员所提供的优惠应该具有普遍性和非歧视性，(10)WTO, “Implementation-Related Issues and Concerns, ”https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_implementation_e.htm#crosscutting. (上网时间：2019年8月12日)也即优惠应给予所有的发展中成员，不应有所区分。世贸组织整体上未对发展中成员发展水平进行区分的做法，同样成为发达成员抨击的焦点。

发达国家认为，缺乏分类标准是“自我认定法”的产生原因。美国就此认为，正是因为世贸组织欠缺诸如IMF等国际组织对经济体发展状况进行归类的清晰标准，才导致有近2/3的世贸组织成员都自我宣称为发展中国家，造成世贸组织无法有效运转的不利局面。(11)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019.西方发达国家进而认为，“二分法”已不再符合当今世界经济的现实。2018年7月，欧盟贸易政策委员会在讨论世贸组织问题时宣称，一方面，发展中成员和发达成员之间的经济差距越来越小；另一方面，同是发展中成员，彼此之间的发展水平却存在很大差异。(12)European Commission, WTO modernization Introduction to future EU proposals, Sep.18,2018，p.6.2015年1月1日，欧盟将中国所有商品排除出“普惠制”，理由便是中国的受惠商品已经在国际市场上显示出较强竞争力。而特朗普上任以来，更是在多个场合对新兴国家仍然位列发展中国家表达强烈不满。

西方发达国家还指责，“二分法”是导致世贸组织成员之间不对称性的重要原因。2018年2月，美国贸易代表办公室(USTR)在其发布的《贸易政策议程》中提到，世贸组织未能根据经济发展水平对发展中成员进行区分，导致相对发达的“发展中国家”得以享受与经济上落后国家相同的灵活性，对此现象应考虑重新加以平衡。(13)USTR, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, p.86.与此同时，西方将“二分法”视为阻碍世贸组织发展的重要原因。2018年9月，美欧日三方贸易部长在关于世贸组织改革的联合声明中指出，过于宽泛的发展分类便利众多发展中成员承担不同的义务水平，阻碍了世贸组织达成扩大贸易的新协定。(14)European Commission, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157412.pdf.(上网时间：2019年7月25日)

第三，中国的发展中国家地位问题。自1986年7月中国正式向关贸总协定提交复关申请后，根据要求与世贸组织的37个成员展开了拉锯式的双边谈判，最终于2001年12月11日加入世贸组织。中国的发展中国家地位，是中国当初谈判时所坚持的基本原则之一，与中国经济发展水平和产业承受能力相一致，并且通过一系列的双边谈判所确立。(15)龚雯：“让历史铭记这15年——中国入世谈判备忘录”，《人民网》，http://www.people.com.cn/GB/jinji/222/6755/6757/20011111/602478.html。(上网时间：2019年8月2日)然而，随着近年来中美经济实力差距日益缩小，美国逐渐从地缘政治角度看待中国经济崛起，将同意中国加入世贸组织视为重大战略错误，为美国培养了一个可怕的竞争对手。(16)Robert E. Lighthizer， Testimony Before the U.S.-China Economic and Security Review Commission: Evaluating China’s Role in the World Trade Organization Over the Past Decade, Jun.9, 2010.在此背景下，美国政府总体对华战略开始发生转变，从曾经鼓励中国融入世界的“接触战略”开始转向对华“不接触政策”，反映在贸易政策中，突出表现为美国越来越不能容忍中国的发展中国家地位。在特朗普政府挑起本轮世贸组织系统性改革后，带头向中国的发展中国家地位发起了前所未有的猛烈攻势，使这一问题成为当前S&DT之争中最受关注的焦点，也使本轮改革呈现出不同寻常的针对性。围绕这一问题，中美驻世贸组织大使在世贸组织总理事会上开展了针锋相对的交锋。为剥夺中国发展中国家身份以及附随产生的S&DT资格，美国已经至少采取了以下五种措施：

一是从观念层面，试图扭转国际社会对中国身份的认知。特朗普上任后，多位美国政府官员频频列举中国占据世界领先地位的领域，抨击中国利用发展中国家身份，攫取不公平竞争优势，否认中国“自我认定”为发展中国家的权利。(17)WT/GC/W/745, July 26-27, 2018, pp.7-8.二是联手盟友国家，挑战中国的发展中国家地位。为形成统一战线，美国与欧盟、日本建立了对话机制。2018年9月，美欧日举行纽约会谈后将“发展中国家地位”问题纳入三方关于世贸组织改革的联合声明中，呼吁在世贸组织中拥有发展中成员地位的“发达成员”做出全面承诺，标志着对S&DT的改革意义和方向基本达成一致。(18)European Commission, “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157412.pdf.(上网时间：2019年7月25日)2019年3月，欧盟在其发布的《欧盟与中国的战略前景》中指出，中国再也不能被视为发展中国家，而是重要的全球行动者和技术力量的领先者。(19)欧洲委员会：《欧盟与中国的战略前景》，2019年3月12日，第3页。2019年4月，日本外相在中日经济高层对话中也指出中国已经“超出发展中国家”范畴。(20)“日本外相称中国‘超出发展中国家’，正引领世界经济”， https://www.guancha.cn/internation/2019_04_19_498343.shtml. (上网时间：2019年8月2日)三是分化发展中成员，削弱发展中成员的影响力。2019年3月，巴西总统在与特朗普会晤后宣布放弃S&DT。作为世界上最大的发展中国家和金砖国家之一，巴西此举会影响到发展中成员在世贸组织中的整体影响力，不利于包括中国在内的发展中成员维护自身发展权利。四是动用单边措施，施压世贸组织尽快修改相关规定。在白宫最新发布的声明中，美国不仅再次重申不接受中国的发展中国家地位，更表示将采取一切可用手段，迫使世贸组织修改发展中国家的“自我认定法”，并设定了90天的改革期限，(21)The White House, “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”.五是展开双边谈判，促使中国实质提升义务水平。因世贸组织的改革困境，特朗普执政以来，中美已就双边贸易问题展开多轮磋商，美国旨在让中国在知识产权保护、政府采购、国有企业补贴等方面全面提升义务水平，实质性地缩减中国的优惠待遇空间。

为推动世贸组织改革，美国特朗普政府采取一系列单边措施，向各方进行施压。一方面频繁诉诸国内政策工具，肆意对他国商品加征关税，“提醒”世贸组织规则不够与时俱进，要求以“对等”为前提，重构自由贸易秩序，(22)Trump,“President Donald Trump’s Davos Address in Full,” World Economic Forum, https://www.weforum.org/agenda/2018/01/president-donald-trumps-davos-address-in-full-8e14ebc1-79bb-4134-8203-95efca182e94/. (上网时间：2019年8月3日)另一方面以上诉机构无视诉讼程序期限、超越审查范围等为由，屡屡阻挠新成员任命，破坏世贸组织争端解决功能，以进一步提升改革的紧迫性，迫使各方重视美国改革诉求。在美国主导之下，发达成员频繁质疑发展中成员的S&DT资格。而白宫最近威胁世贸组织必须在90天内修改发展中国家的“自我认定法”，否则将单边取消成员S&DT优惠的做法，再次升级了美国与世贸组织体系的对抗色彩和推动改革的单边权力特征，使本轮S&DT之争更呈现出不同于以往的复杂性。

二、 新一轮特殊和差别待遇改革的主要方案及其特点

2018年9月以来，欧盟、加拿大、美国、挪威等发达成员相继向世贸组织提出包含S&DT改革动议的方案，内容聚焦于重新界定发展中成员适用S&DT的资格条件。随着发达成员越来越质疑发展中成员根据S&DT条款所获得的优惠，S&DT究竟是个尚未充分展开的问题，还是一个需要逐步取消的概念，围绕于此的分歧较从前更加激烈。

(一)发达成员的改革方案。第一，美国方案。2019年初，美国向世贸组织先后提交两份文件，即《无差别化的世贸组织：自我认定式的发展地位威胁体制相关性》和《加强世贸组织谈判职能的程序》，阐释美国对此问题的主张，主要有三点内容。一是主张修改发展中国家的“自我认定法”。美国强调，S&DT的设计初衷是帮助那些被认为难以融入全球贸易制度的成员，但“自我认定法”导致包括OECD成员、G20成员等世贸组织成员都可以宣称自己是发展中国家，在实践中给世贸组织谈判制造了巨大困难，是导致多哈回合失败的重要原因。(23)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019，pp.10-11.二是要修改发达国家和发展中国家“二分法”。美方上述文件宣称，自世贸组织成立以来，以中国为代表的一些发展中成员在多个领域实现了迅速增长，甚至超越了部分OECD成员的发展水平，但世贸组织却仍停留在发达国家和发展中国家“二分法”的过时结构之中。为此，美国建议世贸组织效仿IMF等国际组织，对国家发展状况作出更多区分。(24)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019.三是主张事先排除部分成员的S&DT资格。美国主张以下成员不得拥有S&DT：OECD成员或已启动加入程序的成员、(25)OECD现有36个成员，正寻求加入的有哥伦比亚(处于最后确认程序中)、阿根廷、巴西、秘鲁。G20成员、被世行列为“高收入”、(26)世行高收入经济体标准为人均国民收入超过12068美元。据IMF统计数据，2018年度超过该标准的经济体共有62个。中国目前人均GNI为9608美元，位于第72位。进出口额占全球商品贸易比重超过0.5%。(27)经整理UNCTAD数据，2018年进出口额占全球商品贸易比重超过0.5%的经济体共有37个。See https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=101. (上网时间：2019年7月3日)(28)WT/GC/W/764, WTO, 15 Feb.2019.根据2018年度数据，被这四类标准覆盖的世贸组织成员共有71个。而按目前状况，164个成员中属于发达成员的数量尚不足1/3。这一区分方法接近于“一刀切”，不考虑各国千差万别的国情特征，刻意忽略大国和小国之分，以剥夺一些规模较大从而具有较重要影响力成员的S&DT资格。

从方案来看，美国希望实现的目标有三个：其一，在剥夺中国发展中国家地位的同时，也一举将印度、越南等对发达成员市场具有一定冲击力的成员排除在优惠范围外，大幅削减拥有S&DT资格的发展中成员数量；其二，减少发展中成员适用规则的灵活性，提高世贸组织自由贸易化水平；其三，提升世贸组织成员之间权利和义务的对等性，遏制发展中成员利用S&DT所带来的竞争优势，重新平衡整个世贸组织体系的利益分配格局。

第二，欧盟和加拿大方案。欧盟和加拿大作为美国盟友，在S&DT改革方向上与美国大体保持一致。尤其是欧盟，还专门与美国和日本建立了对话机制，就世贸组织改革问题保持沟通。2018年9月，欧盟和加拿大分别向世贸组织提交了改革方案，对S&DT议题提出以下建议：一是同样主张修改发达国家和发展中国家的“二分法”，并突出强调世界上最重要的贸易国家不应被视为“发展中国家”，暗指不接受中国的“发展中国家”身份。二是主张在进行个案分析的基础上区分成员的发展水平。不同于美国，欧盟、加拿大不赞同事先确认或否定成员S&DT资格的“一刀切”做法。欧盟方案相对更加具体，提议修改发展中成员全面主张灵活性的“集体豁免”。以实际发展需求为导向，以客观证据为基础，提供具有差异性的S&DT。(29)European Commission, European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization, Sep.18,2018；WTO, JOB/GC/201, Sep. 21, 2018.三是落实发展中成员S&DT的“毕业机制”。欧盟认为，发展中成员适用S&DT的基础已经发生变化，主张享有S&DT的发展中成员应澄清具体拥有了哪些特殊待遇，在此基础上制定“毕业”的时间表，期满后便承担所有规则义务。此外，还提议将此设计纳入世贸组织贸易政策审议的组成部分，旨在使发展中成员承担通知义务，提升透明度，增强可执行性。(30)同上。

显然，欧盟和加拿大一方面希望尽可能回应美国的核心关切，化解美国的不满，为世贸组织改革争取时间；另一方面也希望一定程度地缩减发展中成员的优惠空间，以提升自身竞争优势和贸易自由化水平。

第三，挪威、冰岛、新西兰、瑞士的联合提案(简称“挪威方案”)。(31)新加坡随后加入这一提案。See WTO， WT/GC/W/770/Rev.2, May 7-8, 2019.这一方案不同于前述方案，主张绕开分歧较大的“二分法”本身，以结果为导向，设计S&DT的操作方案。在区分成员发展水平上，与欧盟方案较为类似。挪威方案重在打破目前僵局，注重在未来规则中实现发展目标。此外，在对目前世贸组织各协议中的S&DT操作方法进行比较后，方案指出《贸易便利化协定》(TFA)模式具有重要参考价值，也即允许发展中成员对其自身履约能力进行评估，自主选择履行义务的方式。(32)WTO， WT/GC/W/770/Rev.1, 7-8 May.2019. TFA中的履约方式分为三类：A类措施，立即执行；B类措施，一定过渡期后执行；C类措施，一定过渡期且提供技术援助后执行。

总体上，从发达成员方案来看，本轮S&DT之争已不再围绕着发展中成员的发展需求进行博弈，而是部分发达成员意图限制获得S&DT资格的发展中成员数量，削减发展中成员根据当前S&DT条款所拥有的全面灵活性。

(二)发展中成员的方案。面对发达成员的改革诉求，中国、印度等发展中成员也向世贸组织提交有关文件，阐述己方对S&DT议题的立场。

第一，中印等联合提案。在美国向世贸组织提交了旨在取消一大批发展中成员享受S&DT权利的改革文件后，2019年2月15日，中国、印度、南非和委内瑞拉等10个发展中成员联合向世贸组织提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的文件。该文件对美国方案进行驳斥和回应。文件指出，一方面，发达国家与发展中国家的“二分法”和世贸组织体制中S&DT条款都是经过各方谈判而确立，拥有坚实的世贸组织法基础，不得随意篡改。另一方面，虽然新兴国家作为一个整体在世界经济格局中地位得到提升，但大多数发展中成员参与多边贸易体制的能力依旧缺失。即便是被美国点名的“发达的”发展中成员，例如中国、印度，在人均GDP、贫困水平、全球价值链中的贸易附加值率等指标上，仍然与发达成员存在巨大鸿沟。基于此，发展中成员普遍适用S&DT的基础条件并未消除。该文件提出了发展中成员对S&DT的诉求。文件指出，发展中成员的发展需求远未得到应有的重视，导致与发达成员间的差距非但未能缩小，在一些领域仍在持续扩大。为此，世贸组织应继续致力于多哈回合关于S&DT条款“更精确、有效和有操作性”的目标。(33)WTO, WT/GC/W/765/Rev.1, Feb. 26, 2019.

第二，中国方案。2019年5月，中国向世贸组织提交《中国关于世贸组织改革的建议》，就S&DT提出五项建议：一是加强对现有S&DT条款的执行和监督，特别是有关最不发达成员所关切的免税免配额(DFQF)和服务豁免机制问题；二是强调技术援助应有助于发展中成员真正融入全球价值链；三是应继续推进多哈回合的未竟议题，也即坚持发达成员应履行其消除农业出口补贴、减少农产品国内支持等承诺；四是S&DT应继续体现在未来世贸组织规则中；五是鼓励发展中成员承担与其发展水平相符的义务。(34)参见《中国关于世贸组织改革的建议文件》，2019年5月14日，第11页。

从两份文件内容上看，发展中成员提出的并非是改革建议，而是在驳斥发达成员改革要求的同时，对坚持世贸组织应继续落实S&DT条款，持续提高S&DT的有效性的要求。发展中国家这些诉求早在多哈发展议程中就得到了确认。由于S&DT条款在立法时并未采用具有约束力的措辞，导致实施过程中欠缺可执行力，难以发挥应有效用。(35)WTO, “The Doha Implementation Decision Explained,” https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/implem_explained_e.htm. (上网时间：2019年8月3日)以普遍优惠制度(GSP)为例，这是由发达成员为发展中成员的出口商品提供普遍的、非歧视的、非对等的优惠关税，是在最惠国关税基础上进一步削减关税的一种特殊优惠。(36)WTO, Special and Differential Treatment Provisions, https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm. (上网时间：2019年7月3日)

但作为发达成员履行S&DT义务的重要方式，一直以来只能取决于发达成员国内立法，从而使得这一制度具有高度的不确定性和任意性。一是发达成员可以自行设置提供优惠的内容，时常将关系发展中成员大量就业、具有重要出口利益的商品排除在清单外且广泛实行配额。在ICTSD的分析报告中指出，美国迄今不愿在免关税待遇中纳入纺织品和成衣，但这恰是亚洲最不发达成员核心出口利益所在。同样，2013年巴厘岛部长级会议计划为最不发达成员97%的商品提供免税免赔额待遇，但被排除在外的3%却覆盖了最不发达成员90%～98%的出口；(37)ICTSD, “Promoting Capability Enhancing Development”, Mar. 2018, pp.2-3.二是发达成员可以通过修改国内立法随时改变授益条件甚至取消一方受益资格。例如2017年12月以来，特朗普政府先后以乌克兰未能提供充分有效的知识产权保护、土耳其发展水平不再符合发展中国家身份、印度未能为美国商品提供公平合理的市场准入为由，暂停上述三国的GSP资格。(38)WTO, WT/COMTD/N/1/Add.10, Jun. 17, 2019.为纠正S&DT缺陷，多哈回合授权世贸组织贸易与发展委员会对此进行研究并提出建议，旨在让S&DT条款更加精确、有效，具备可操作性，而这也成为发展中成员一直以来所致力于实现的目标。这便是为何在新一轮S&DT之争中，发展中成员的诉求并未有明显变化的根本原因。

综合对比各方方案，可以明显看出，不仅两大集团的诉求具有巨大差异，甚至严重对立，而且发达国家内部也存在较大分歧。

首先看两大集团诉求的冲突性。尽管发展中成员的诉求较此前并未有多大变化，但随着发达成员在S&DT立场上的集体后退，两大集团间的分歧进一步凸显，突出体现在三个方面：一是在对待多哈回合的立场方面。发展中成员坚持应继续推进多哈回合的未竟议题，发达成员应切实履行多哈回合承诺。(39)Third World Network, “South Reject Moves to Curtail Policy Space to Pursue Industrialization,” https://www.twn.my/title2/wto.info/2019/ti190513.htm. (上网时间：2019年8月3日)对此，2019年7月24日，美国驻世贸组织大使丹尼斯·谢伊在世贸组织总理事会议上明确表态，美国不支持为加强S&DT而重新谈判或者修改条款的额外工作，并将多哈回合的失败原因归咎于发展中成员拒绝承担相应义务。二是在对待政策空间的立场方面。考虑到全球价值链发展的新特征和边境后监管措施协调的增长趋势，发展中成员认为世贸组织应允许为促进国内结构性改革而保留更多的政策空间,应积极为发展中成员提供包括行政、财政、技术等方面的支持和援助。(40)参见《中国关于世贸组织改革的建议文件》，2019年5月14日，第11页。然而，在发达成员看来，这些大多属于政府干预的产业政策范畴。美国在其改革方案中宣称，对一些发展中成员把S&DT条款用作在世贸组织规则外保留本国政策空间的手段表示强烈质疑。(41)WTO, WT/GC/W/757/Rev.1, 14 Feb.2019， p.12.三是对于发达成员频繁敦促“发达的”发展中成员全面履行义务，发展中成员坚决予以反对。5月7日，南非在世贸组织总理事会上表示，世贸组织成员有权决定自己是否属于“发展中国家”，而非由其他成员强加“毕业标准”。(42)“强调发展目标，反对美国荒诞的世贸组织改革建议”，http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-07/28/c_1124807645.htm. (上网时间：2019年8月14日)2019年5月24日，在美欧日三方贸易部长第六份联合声明发布后的次日，印度、南非和G90集团的贸易部长和高级官员即对该声明试图缩减发展中成员政策空间的意图予以强烈驳斥，认为发达成员应切实履行其在S&DT条款下的义务。(43)“South Reject Moves to Curtail Policy Space to Pursue Industrialization, ”https://www.twn.my/title2/wto.info/2019/ti190513.htm. (上网时间：2019年8月7日)当美国将单边取消特定成员的S&DT优惠作为威胁，为世贸组织体制中的S&DT改革设定最后期限时，美国与发展中成员的冲突更上升至前所未有的程度。

接着再看发达成员立场的差异性。一方面，因同样面临着近年来国内经济民族主义升温和世界经济权力下降的突出挑战，发达成员普遍具有限制发展中成员S&DT资格、提升贸易自由化标准、促进本国就业和经济繁荣的共同诉求。与此同时，美国的主导地位、彼此的盟友关系和相同的价值观，也会促使其他发达成员产生追随动机。但另一方面，其他发达成员并无美国维护全球主导地位的考量，不具备从地缘政治视角看待S&DT的动因，改革目的并非为了遏制他国发展，而是更多从自身经济利益出发。这一重要区别自然会反映在改革方案中，主要体现在美国的立场最为激进，而其他发达成员的立场稍显温和。一是在方案的可行性方面，为尽可能避免谈判僵局，其他发达成员或多或少会考虑广大发展中成员的诉求。挪威方案很好地诠释了这一点，在重申世贸组织发展目标和S&DT重要性的基础上，建议各方搁置“二分法”分歧，以务实的态度设计S&DT的操作方案；二是在区分发展水平的标准方面，其他发达成员相对客观，并未如同美国，根据特定成员的特征，量身打造区分标准；三是在操作方法上，不赞同美国近乎“一刀切”的做法，而是主张在证据基础上，根据发展中成员的实际需求进行个案分析。

三、 世贸组织体制中特殊和差别待遇前景展望及对中国的影响

从上述各方围绕S&DT的斗争脉络中清晰可见，S&DT成为世贸组织制度的一部分并不能说明世贸组织成员已就这一待遇的内涵、范围和实现方式达成共识。正相反，发达成员和发展中成员之间始终未能化解的分歧是导致S&DT制度基础迄今并不牢固的主要症结。在新一轮的S&DT之争中，各方矛盾更加凸显。未来S&DT将如何演进，主要取决于世贸组织各方对此问题的利益认知和互动方式。

(一)各方的利益认知与互动。一般而言，不同行为体总是基于对各自利益的认知采取行动，一方的行为又会对他方的认知发生影响并可能导致他方作出调整，进而影响事件的发展趋势。因此，在S&DT议题上，各方怎样看待自身的利益，据此会采取怎样的行动，成为分析S&DT前景的起点。

对于美国来说，如果执着于维护其全球主导地位，坚持从地缘政治角度看待以中国为代表的新兴国家崛起，那么这些国家因拥有发展中国家身份便会与美国利益认知严重不符。美国必然不愿意为促进实现世贸组织发展目标而做让步。但若美国能够超越以自我为中心的行事思维，客观看待世界经济中心逐渐从大西洋沿岸转移至新兴国家的历史趋势，正视这一趋势背后的分化现象，承认发展中成员和发达成员之间的巨大发展不平衡，则不会对当前国际经济秩序和发展中成员的优惠待遇如此不满。美国坚持既有思维行事，S&DT的调适空间将会严重受限。若其执意以单边权力手段迫使世贸组织做出改变，非但发展目标遥不可及，多边贸易秩序也会遭遇巨大破坏。

对于其他发达成员来说，如果过于看重短期经济利益，乐于追随美国步伐，也会将发展中成员的优惠待遇看作是一种负担，从而倾向于减少让渡利益，尽可能地限制发展中成员的S&DT资格；但若能够拥有更广阔的全球思维，逐步摆脱对美国霸权的依赖，则更有可能认识到建立在发展不平衡基础上的一时繁荣并不具有可持续性，而只有全球均衡发展，才能共同拥有更加光明的前景。坚持短期思维行事，不但无助于缓解新一轮S&DT之争中的冲突与对抗，也会因共同将多边贸易秩序推向深渊而最终殃及自身。若能更多地考虑到发展中成员的发展需求，共同维护多边贸易秩序，则有助于抵制美国的单边做法，推动世贸组织改革的良性发展。

对于发展中成员来说，固然需要致力于推进S&DT各项安排落于实处，敦促发达成员兑现多哈回合承诺，但在目前两大集团诉求严重对立的情况下，必须分步骤、分阶段地推进发展目标，不能急于求成。同时，又因市场竞争关系，S&DT可能会在发展中成员内部带来贸易转移效应，使得发展中成员之间也会产生利益分歧。然而，一旦被眼前利益所分化，于根本利益上行短视之举，面对实力和资源远强于己的发达成员集团，推进S&DT将会更加遥遥无期。因此，发展中成员能否搁置分歧，共同抵制不公正的改革诉求，对于实现发展目标至关重要。

(二)S&DT的改革前景展望。在新一轮S&DT之争中，各方利益认知方面存在较大差异，政策调适空间相对有限，特别是表现在发达成员和发展中成员之间，这必然会影响到S&DT的改革进程。但同时，这并非意味着完全没有调适的可能，世贸组织谈判本身就是在讨价还价中寻找和确认共同利益的过程。

从短期来看，发展中国家身份的“自我认定法”以及国家发展水平的区分标准，因分歧明显，在共识原则下取得进展的可能性较小，各方或许必须在一个争端解决功能不畅的世贸组织中继续寻找打破僵局的方法。如果“毕业机制”设计合理，充分照顾到发展中成员所需要的灵活性，也许能够有一定突破。事实上，TFA中的履约模式就已经充分体现了“毕业”概念。但需要注意的是，在TFA模式下，发展中成员选择履约过渡期间的灵活性比较充分，然而这一协定是在2013年巴厘部长会议上获得通过的，如今的美国是否认同这样的灵活性，答案却很可能是否定的。这意味着即便是TFA模式，如今的谈判难度也会更甚于从前。相对来说，由于美国也认同最不发达成员亟需提升发展水平，(44)WT/GC/W/757/Rev.1, WTO, Feb.14, 2019.世贸组织贸易与发展委员会在过去年间所提交的有关最不发达国家S&DT安排的提案或许能够较快取得进展。但从目前美国所呈现出的尽可能减少提供国际社会公共产品、极其强调权利义务的公平和对等、不断加大运用单边权力且无视多边秩序能否存续的行事风格来看，发展中成员若要在落实S&DT问题上获得任何进展，即便是在最不发达成员的S&DT安排上，都很大程度取决于美国的“良善意愿”。而若美国在S&DT议题上的核心关切未能如愿解决，那么至少需要在其他议题上获得满足，例如正在进行的电子商务谈判、渔业补贴谈判，以彰显世贸组织依旧对美国具有不容忽视的重要价值，才有可能换取美国配合推进S&DT实施的“良善意愿”。尤其是在特朗普执政时期，美交易型决策思维十分明显，更有可能会出现这一情形。

从长期来看，全球权力转移已经成为一种必然现象。南方国家占全球GDP的比重从1980年的33%上升至2010年的45%，南方国家之间的贸易额占全球比重从2008年时的不足8%上升至2011年的26%，这一增速较北方国家之间和南北国家之间更快。这意味着未来全球化更多是由南方国家之间的贸易活动所推动。(45)Amitav Acharya, Constructing Global Order: Agency and Change in World Politics, Cambridge University, 2018, p.200.这种趋势必然会对世界权力分配产生潜移默化的影响，未来包括世贸组织在内的全球经济治理机制中的规则制定权不会仅由发达成员所主导，发展中成员甚至非国家行为体的作用将会有更多的体现。事实上，这一趋势已经呈现，但发达成员未能及时作出调适，既不愿正视发达成员与发展中成员之间的发展差距，也不愿接受发展中成员逐渐上升的话语权，而这才是导致多哈回合以来世贸组织改革及谈判陷入僵局的根源，更是本轮S&DT之争的症结所在。

综上所述，未来S&DT发展前景一方面取决于发达成员对世界权力格局趋势的认知程度，其中还包括其他发达成员能否逐步摆脱对美国霸权的依赖与追随，接受发展中成员正在提升的国际经济地位并愿意与之分享全球经济治理的规则制定权；另一方面则取决于发展中成员对此是否做好了充分准备，在发达成员意图修正国际经济规则，再平衡当前国际经济秩序中的权力义务分配格局的紧要时刻，能否团结一致，顶住压力。在此基础上，积极参与世贸组织谈判，主动提出促进世界均衡发展的方案，为实现世贸组织发展目标做出贡献。

(三)对中国的影响。总体而言，囿于共识决策原则，美国推动本轮S&DT改革，意图从多边层面剥夺中国等世贸组织成员的发展中国家地位，这一目标很难在短期内有所进展。但同时，世贸组织其他成员也很难阻止美国单边拒绝承担S&DT的相关义务。除此之外，随着发达成员愈来愈执着于区分发展中成员的发展水平，所有发展中成员笼统适用S&DT条款的情形很可能会在未来发生变化。中国作为全球第二大经济体，尤其在美国将中国视为战略竞争对手的背景下，S&DT的任何改革都会对中国产生实质影响。

第一，中国在世贸组织未来谈判中争取S&DT的难度将会显著提升。新议题的谈判是世贸组织成员围绕S&DT进行角力的新战场。由于较少溯及既往，发展中成员和发达成员在S&DT中的权利和义务都将取决于正在进行中的谈判，故此被视作S&DT发展的重要尝试。例如，美国在提交世贸组织的改革文件中强调，渔业补贴谈判是未来世贸组织如何处理S&DT问题的试金石，检验世贸组织是否有能力制定有效规则以禁止恶劣形式的渔业补贴，且必须同样适用于许多自我宣称是发展中国家的成员。(46)WT/GC/W/757/Rev.1, WTO, Feb. 14, 2019, p.11.中国在不久前向世贸组织递交了提案，主张允许所有成员根据自身情况的多样性和差异性，自主选择三种补贴上限中的其中一种。(47)Inside US Trade, China Offers Spending-Cap Options in WTO Fisheries Negotiations, Vol. 37, Iss. 23, Jun. 7, 2019, p.61.对此，美国很可能会在自主选择的空间、具体的阈值和分类标准等方面，向中国发起挑战。又比如世贸组织正在进行的电子商务谈判，中国此前提交的提案并未表明中国在电子传输关税问题上的立场，而其他多数谈判方，特别是美国，坚持永久禁征关税。(48)Inside US Trade, China’s E-commerce Proposal Includes Privacy Protections, Lacks Data Flow, Vol.37, Iss.20, May 17, 2019, p.61.对此，印度和南非曾表示，禁征关税会让发展中成员每年损失数十亿美元的收入，(49)Inside US Trade, India, South Africa: WTO E-commerce Moratorium too Costly for Developing Members, Vol. 37, Iss. 23, Jun. 7, 2019, p. 14.可见关税事关发展中成员的发展利益。然而，美国多次表态必须要达成一个高标准的电子商务协议。美国驻世贸组织大使丹尼斯·谢伊甚至认为所有谈判方都应承担相同水平的义务。(50)Inside US Trade, Shea: Cross-border Data Flows “Lifeblood” of Digital Economy, Vol. 37, Iss. 21, May 24, 2019, p.56.可见，未来中国在任何世贸组织谈判中争取S&DT的空间都会受到美国压力，难度较之从前会明显增大。

第二，中国在世贸组织既有协议下的S&DT可能会提前“毕业”。从美欧日加等主要发达成员发布的一系列包含S&DT改革内容的文件来看，虽然在区分国家发展水平的具体方法和标准上仍然存在分歧，但在区分的必要性和意义、敦促发展中成员尽快从S&DT中毕业、改变发展中成员所拥有的全面灵活性等问题上已基本达成共识，未来很可能会围绕这些问题展开磋商。一旦有所进展，鉴于发达成员普遍对中国的发展中国家地位存在质疑，中国在现有S&DT条款下的利益很可能会受到影响，不排除在一些具体条款中提前承担和发达成员相同的义务水平的可能。

第三，中美双边贸易谈判进展可能会加重中国承担的义务水平。因认识到在多边层面很难迫使中国大幅提升义务水平，目前美国正与中国开展双边贸易谈判，意图绕开世贸组织改革，从双边层面拉平彼此所适用的规则标准，使中国在知识产权、国有企业补贴纪律等美国特别关切的问题上，承担高于世贸组织的义务水平。为实现这一目的，美国已经发起了对华贸易战，并在科技、金融、人权、安全等多个领域向中国进行施压。因此，不排除未来双方在一些领域达成一定安排。若如此，中国在双边层面上对美国所须承担的义务将会显著提高，而这又可能会通过世贸组织最惠国待遇义务等渠道，影响中国在多边层面上的S&DT空间。○