力推精细化改革 清除经济体制关键堵点——对基层若干现象的观察与思考

蓝海涛

作者单位：中国宏观经济研究院

历经40多年改革开放，我国四梁八柱型的重大经济体制改革已取得重大成果，现代经济管理制度逐渐成型。但是，与国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，决定我国社会主义市场经济体制成熟与否的关键，一定意义上取决于清除经济体制关键环节“堵点”的小改革能否成功。

制度要害“小堵点”，降低经济运行效率

职位层级较高的经济管理部门因其职能定位，习惯于推动重大经济改革。一些影响全国、一个区域或一个行业经济发展全局的要害环节的制度规定“小堵点”，往往因其个头小、专业强、埋藏深（深埋于浩繁文件中）被误当作“小事”忽略掉。这些经济管理制度“小堵点”因堵在要害环节，增加交易费用，削弱经济竞争力，危害极大，却不容易被高层党政部门和领导发现。于是，方方面面的经济制度“小堵点”就像无数细细的钢丝捆在管理对象身上，出现了“被管者疼得嗷嗷叫、下级政府知道不能改不愿改、上级政府能改想改不知道”的怪圈。经济体制改革“最后一公里”矛盾凸显，重大改革举措落地效果大打折扣，市场主体获得感亟待提升。下面例举六个经济管理制度要害“小堵点”。

一是高速路部分限速规定不合理。据多年调研观察，全国高速路网同样路段限速标准本应统一，却被打着“因地制宜”的旗号而地方化。发达地区高速路同样路段限速标准要高于欠发达地区。后者高速路部分路段苛刻的限速标准，降低了欠发达地区高速路利用率，延长了交通时间，增加了运输成本，导致大量被迫违规，抑制了企业投资，限制了居民消费，拉大了区域经济发展差距。例如，湖北某地的山区高速路限速标准比北京同样路段每小时低20公里左右，当地群众多年反映强烈，有的地方领导赴省里汇报要求调整，却改不动。高速路部分路段不合理的限速标准在新疆阿勒泰和河南洛阳山区等地都存在，逼得一些地方被迫采取风险高、合理不合规的变通措施来应对。

二是认定违规标准不一致。目前经济领域督察、检查、巡视多由不同部门牵头主导，时间、侧重点、人员不同，有时对地方出现的争议性“违规”行为因现行标准模糊，判定因机构而异，导致地方干部无所适从，从而打击了一些敢于开拓创新干部的积极性，这是目前不少干部不敢为不担当的重要制度成因。例如，某地有人举报一位扶贫帮扶干部帮助贫困户养蜂中的资金使用违规违纪，各部门的判定不一致，前期的省和国家审计部门现场调查后认为不违规，但后期的巡视机构却认为违规违纪，并对该干部予以处罚。此外，该地区建在基本农田上帮助贫困户脱贫的2400亩蘑菇大棚，只是简易种植设施，并没有固化土地、破坏耕作层，但上级督察检查机构在地方领导依据国家有关规定反复解释后依然要求整改处罚。中部某省开展地区间交叉执纪检查，围绕地方政府看望慰问对象的资金规模是否违规问题，判定标准不一致，这方面并无国家和省里统一规定，由各地市州自定。交叉检查机构不用被检查地区政府的标准，却用派出地区政府的标准判定违规并要求整改。

三是公务员奖金和绩效管理规定激励弱化。当前对公务员的激励，除了职务晋升和荣誉表彰之外的激励机制不足，积极性难以调动。表扬表彰性的精神激励和职务晋升的政治激励主要对少数优秀公务员管用，因表彰人数和晋升职位有限，激励面窄，与大多数公务员平时的实际工作努力不直接挂钩，对其激励较弱。邓小平同志指出：“革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”大多数公务员对奖金和绩效工资等物质激励敏感，但是受到平均主义倾向较重的奖金和绩效管理规定束缚，吃大锅饭问题回潮，激励弱化，许多干部积极性不高，“多一事不如少一事”成为一些干部不愿为不作为的重要因素之一。这表明一些具体管理规定不符合管理学原则，脱离实际，造成中办所发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中的“健全干部待遇激励保障制度体系，……，完善公务员奖金制度，……，做好平时激励、专项表彰奖励工作”的具体规定未能精准落地，削弱了广大公务员的工作动力。例如，2017年财政部规定的公务员奖金标准分别为：嘉奖800元、三等功1500元、二等功3000元、一等功6000元、授予荣誉称号10000元，获得这类奖金的条件高、比例低、难度大，奖励标准占公务员薪酬比例更低，奖金激励效果弱，至多属于荣誉性的精神激励，可能利于今后晋升。同时，受奖励的公务员集体获得奖金作为工作经费，原则上不得向公务员个人发放。实际上不少单位根本不敢向个人发放，有的单位工作经费不缺，怕工作经费使用集体奖金受到处分，又将集体奖金退还。此外，某地公务员基本工资低，绩效工资占比高，人均年度绩效工资4万—5万元，优秀与合格的绩效工资差别只有2000元，占人均绩效工资的4%—5%，占全年工资的比例差距可以忽略不计，全地区20亿元左右的绩效工资变成了“大锅饭”，导致一些发展任务重、考核要求高的部门和科室的人员设法调入任务轻、要求低的部门和科室，出现了逆向激励。相反，杭州市余杭区的年度绩效工资人均10万—12万元，最高和最低相差2—3倍，乡镇干部比区政府干部平均绩效工资高，绩效与重要任务挂钩，人人要活干，一些干部愿意下基层，激励效应显著。

四是不同科研项目经费按统一比例支出等规定脱离实际。中国的科研经费申请、使用及监管规定比美国、欧盟、日本等更严苛更详尽，不同科研项目支出差异较大，却要求按统一比例支付和报销，既不符合国际惯例，又偏离实事求是原则，导致科研项目中有的科目资金浪费、有的科目资金不足。

美国科研经费相当比重用来为科研人员发工资和福利，中国科研经费不能或很少用于科研人员的工资奖金和福利。中国目前科研经费管理政策形成于计划经济时代，当年参与科研项目的人员都是公立大学和事业单位人员，其工资福利都由政府制定和发放，而现在国家科研项目参与者已经扩展到民企及国企，若科研经费不能或很少可用于科研人员工资，则很难支撑其承担科研项目的创新。只有设备购置、没有人才参与的项目是不可能完成创新的。

对于公立大学和国家科研机构来说，教师和科研人员的基本工资很低，基本属于生存工资，与目前高昂的生活成本以及高级知识分子的市场价值相差甚远，因此，科研人员必须自己赚一些“外快”来维持日常生活。如果科研人员花费大量时间和精力做项目又不能增加经济收益，面对付房租、还房贷、子女教育、看病、赡养老人等高昂生活支出，正常生活都难以为继，不能安心搞科研。于是，逼得一些高校教授不得不借用研究生之名来领点按多劳多得原则该得的“辛苦费”。

对参与国家科研项目的企业来说，科研经费只能买设备而没有相应的人员工资配套，国家科研项目具有很强的公共外部性，企业特别是民营企业也不愿意承担主要为国家服务的科研人员费用，承担的项目还要进行，于是不少参与国家科研项目的企业只好普遍变通支付。科研项目支出不合理规定的障碍，不仅隐在“基础研究项目”中，也藏于“应用研究项目”里，不仅捆住了自然科学项目人员，也束缚了社会科学和智库类项目人员。由于国家科研项目不承认科研人员的脑力劳动贡献，导致代领劳务费、违规报销等“潜规则”出现，严重削弱我国科技创新竞争力。

五是一些地区乡镇公务员公车补贴发放规定产生逆向激励。国家发展改革委2016年发布了《关于完善配套政策持续巩固公车改革的通知》（发改电〔2016〕757号文件），规定“允许县乡保障范围之外的、公共交通不便地区的公务出行，……，采取按距离远近包干交通费的办法。交通费应按次发放，不应采取定期定额的形式脱离工作实际需要变相发放给个人”，但是，这一实事求是的乡镇公务员公车补贴发放规定并未得到全面贯彻落实。到2018年，一些地区乡镇公务员的普通办事员每月公务交通补贴500元，还是直接发入工资。谁下村工作越多，公务补贴开销越多，交通补贴结余越少，谁就越吃亏。某地山区多数乡村距离乡镇政府远，通公交的行政村很少，即使有公交，1天也只有1-2趟，坐公交办事需要1天，耽误时间、办事效率低，乡镇办事员大多凑齐2人以上合租车下村办事，一辆车半天租金150元-200元，全天300元左右，1个月下去3-4次就花完了公交补贴，有时因工作需要下去多，公务交通补贴还不够，就得自己贴钱下村。在缺乏绩效工资、奖金激励下，又遇到下村工作越多、支付交通费越多的逆向激励，导致许多乡镇办事员尤其是有一定资历、又晋升无望的干部想方设法“躲事”而不作为。

图/中新社

六是葡萄酒厂房消防标准疑似套用白酒标准。不同行业的产品生产工艺不同，一些环节产品易燃性不同，厂房消防标准理应不同。但是，有的行业厂房消防标准制定粗放，未对生产工艺和消防要求明显不同的子行业分类设定标准，导致国家消防标准误用。例如，不易燃的葡萄酒生产工艺、建筑防火要求与易燃的白酒区别很大，但是国家标准《酒厂设计防火规范》中白酒和葡萄酒厂的建筑消防标准一样，大大增加了我国葡萄酒企业的建筑安装成本，成为我国葡萄酒成本高于国际的重要制度“推手”。据新疆吐鲁番市高昌区某酒庄介绍，因葡萄酒厂房套用白酒厂房的消防标准，仅建筑类成本就增加30%以上。

打响关键环节改革攻坚战，定点清除制度“小堵点”

经过40多年改革开放，各方面重大经济体制改革文件出台了很多，体系比较健全，经济领域的“放管服”改革也取得了明显成效。目前，要借鉴“打老虎、拍苍蝇”双管齐下的成功反腐策略，经济体制改革既要采取大兵团作战的重大改革，也要高度重视特种兵作战的精细化改革，定点清除诸多领域关键环节的“微型地雷”式堵点，让各种重大经济体制改革真正落地，增强经济改革获得感，激发市场主体活力。面对专业壁垒高、任务艰巨、深埋于各行各业关键环节的“微型地雷”式堵点，仅靠高层领导发出抓好关键环节改革、清理不合理规定的一般要求，多年实践证明，成效有限。为此，建议在综合改革部门探索设立主抓关键环节改革的精细化改革机构，也可以依托现有机构专设此项改革职能。由不存在部门利益的综合改革部门牵头，督导评估各级政府、各有关部门关键环节改革，建立配套的奖惩和堵点举报机制，向社会公开发布精准修定的改革文件，附上核心条款修改前后对照表，利于社会公众精准发现和监督。防止实施改革的部门自改自评，或借关联机构搞貌似公允的第三方评估，要由综合改革部门委托第三方机构评估改革成效，重点从改革受益对象角度评估精细化改革效果，将关键环节改革成败的评价权主要交给受益的改革对象。

一是清理高速路不合理的限速标志。建议交通运输部门借鉴发达国家高速路限速经验，结合国情，依托速度与事故发生率的大数据，坚持速度与安全最佳配置的科学原则，在确保高速路运输安全基础上，最大限度释放14万多公里高速路潜藏的运输效率，降低高速路单位里程运输成本，增强国家高速路网国际竞争力。根据先进地区高速路限速标准，结合各地相同路段速度导致的交通事故发生率，听取地方部门和群众意见，排查并统一全国相同路段限速标志，个别地区事故多发的特殊路段单独设定限速提醒标志。举一反三，随着我国交通运输车辆安全性能提升，对城市道路部分路段名不副实的不合理限速标志予以修改，释放司空见惯限速标志背后的交通运输动能。

二是统一专业性强的违规认定标准。建议巡视、督察、审计等机构，根据工作需要配备相关行业部门人员参加，对行业性、专业性强的疑似违规问题，要交行业主管部门根据相关规定进行认定后再提出处罚建议，同时要建立被处罚部门和个人的申诉机制，防止出现错案。同时，后来部门原则上要承认先前部门认定的疑似违规问题，对先前部门可能因舞弊、疏忽等原因认定不当的疑似违规问题，要稳妥慎重纠偏并在一定范围内公开说明。在各地区之间开展交叉督察、检查中，对上级部门未做出明确规定的疑似违规问题，要尊重并按照被检查地方出台的具体规定予以认定。

三是修改抑制公务员积极性的奖金和绩效工资条款。在社会主义市场经济体制下，公务员消费的货币化程度大幅度上升，对货币激励非常敏感。奖金与绩效工资是最能体现公务员工作努力程度的激励机制。要按照习近平总书记在纪念邓小平同志诞辰一百一十周年讲话中重申的邓小平同志对搞建设和搞改革强调的“三个有利于”标准，坚持马克思主义唯物辩证法的要求，判定奖金和绩效工资具体规定改革成败的重要标志就是大多数公务员的工作积极性是否被调动起来，既要重视公务员队伍的晋升晋级和荣誉表彰的政治和精神激励，也要高度重视奖金和绩效工资的物质激励。建议主管部门修改类似大锅饭的奖金和绩效工资条款，按多劳多得原则设计，今后公务员增量报酬主要用于增加奖金和绩效工资，提高其占薪酬的比例，推广杭州市余杭区的经验，拉开公务员不同考核等级绩效工资差距。这既不增加财政经费负担，又能调动工作积极性，一举多得。开展允许公务员集体获得奖金的一半以上用于奖励表现突出的公务员试点，其余部分用于工作经费，1—2年后评估改革成效，一旦试点成功，迅速向全国推广。

四是调整科研项目经费支出的不合理规定。建议有关部门尽快严格落实2019年李克强总理在政府工作报告中对社会的承诺，“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用。要在推动科技体制改革举措落地见效上下功夫，决不能让改革政策停留在口头上、纸面上。”同时，要将科研项目经费支出这一关键环节改革明确从“基础研究项目”扩大到“应用研究项目”，扩大到自然科学、社会科学以及智库决策咨询类的所有政府资金支持的科研项目，充分释放各类科研人员头脑智慧潜能。

五是开展乡镇公务员公车补贴发放配套文件落实情况检查。中央部门发了清除关键环节堵点的文件，如果不及时检查督导各级政府部门抓落实，不仅改革成效打折扣，还影响中央部门权威。建议相关部门对全国县市落实《关于完善配套政策持续巩固公车改革的通知》中的“……，交通费应按次发放，不应采取定期定额的形式脱离工作实际需要变相发放给个人”的具体规定情况进行调研。如果发现有些县市近3年依然未能落实中央部门文件，就要进行排查，下发限期整改通知。

六是研究修订葡萄酒厂房消防标准。建议国家消防部门牵头标准制定部门等，组织葡萄酒行业专家和代表性企业，研究修订《酒厂设计防火规范》中的不合理标准，区分葡萄酒与白酒，单独设定葡萄酒厂房消防标准。同时，建议国家消防与标准部门等举一反三，清理不合理的建筑消防标准，精准细分易燃性不同的子行业，分类设定建筑消防标准。