流域生态环境协同治理的困境与对策

彭本利 李爱年

摘 要：受地方保护主义、部门本位主义等因素影响，我国流域生态环境治理存在碎片化的问题，治理效率低下。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性，决定了流域治理必须从碎片化走向协同，这是实现流域可持续发展、建设流域生态文明的必由之路。为此，要构建流域内各级政府及其有关职能部门在流域生态环境治理领域跨区域协同决策、协同执法、协同司法、执法与司法相衔接等协同治理体系，构建约束和激励并举的机制，将协同理念融入流域生态环境治理制度建设的各个环节，使流域生态环境治理获得利益相关方的参与和全社会的支持。随着流域、区域协同发展的加强，流域生态环境协同治理的具体事项范围应更加广泛，相关体制机制应适时完善。

关键词：流域生态环境;协同治理;可持续发展

中图分类号：D922.68文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）09-0093-05

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”①。2017年中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》提出，“将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置”②。党的十九大报告明确提出：“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。”③在此背景下，如何打破实践中流域生态环境治理区域分割、部门分割的籓篱，构建协同治理的长效机制，是一个亟须研究的重要课题。

一、流域生态环境治理的碎片化问题

“流域是地面水和地下水天然汇集的区域，是与水相关的资源和功能的重要载体。”④流域生态环境治理是指，将流域作为一个基本单元，以流域生态系统的承载能力为约束，科学实施流域开发利用、污染防治和生态保护，实现流域可持续发展，建设流域生态文明。我国流域生态环境治理已取得不少成效，但治理模式存在碎片化的问题。流域上下游、左右岸归属于不同行政区域管辖，水资源、水环境和水生态由不同职能部门管理，使得流域生态环境治理呈现出“条块结合、以块为主”“纵向分级、横向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生态环境的整体性和系统性，影响治理成效。

（一）流域生态环境区域管理碎片化

实践中，自然分布的流域通常被人为分割，按行政区划进行管辖。我国跨行政区域的河流较多，如长江干流流经11个省级行政区，黄河干流流经9个省级行政区，海河干流流经7个省级行政区。20世纪50年代以来，我国先后成立了长江水利委员会等7个流域水利委员会。2019年7月，国家生态环境部宣布成立7个流域（海域）生态环境监督管理局，负责管辖长江流域、黄河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松辽流域、太湖流域东海海域，职责主要是流域生态环境监管和行政执法，具体包括组织编制流域生态环境规划、水功能区划，参与编制生态保护补偿方案，提出流域纳污能力和限制排污总量，实施流域生态环境执法、重大水污染纠纷调处、重特大突发水污染事件应急处置等。⑤目前，我国流域管理与行政区域管理相结合的管理体制并没有理顺流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系，存在中央与地方事权交叉、具體管理权限不明确等问题。比如，7个流域水利委员会作为水利部的派出机构，在性质上只是具有行政职能的事业单位，没有实质的执法权，开展工作需要地方执法部门配合和上级支持，很难有效纠正流域内的环境违法行为。实际上，无论是7个流域水利委员会，还是7个流域（海域）生态环境监督管理局，其开展流域生态环境治理仍然按行政区划的流域管理范围，存在流域上中下游之间分割治理的问题。

（二）流域生态环境部门管理碎片化

在现行流域管理体制下，按照流域的构成要素，流域生态环境管理职能分属于多个部门，包括生态环境部门、水利部门、交通部门、农业部门、自然资源部门等。这种多头管理模式体现了职能分工精细化的现代管理理念，但导致部门之间“管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污”等分割管理的问题。由于政出多门，难免出现管理乱象：各管理部门在权力和利益面前相互争夺，在问题和责任面前相互推诿甚至不作为。流域生态环境管理部门多元化、分散化，是导致流域环境监管不力的一个重要原因。

二、流域生态环境协同治理的困境

流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性，决定了流域生态环境治理必须打破传统行政区划界限，实行跨区域协同。流域生态环境管理部门分工的精细化，也要求部门之间互相协同。

（一）流域生态环境协同治理的内涵

流域生态环境协同治理是指，为实现和增进流域整体利益，流域范围内多元主体互相合作、协同参与，形成共建、共治、共享的生态环境治理格局。流域生态环境协同治理符合社会治理多元化以及多中心合作治理的生态管理发展趋势，它要求流域内的政府及其部门、企事业单位、公众等多元主体之间通过合作、协商，在流域生态环境治理的决策及其执行、监督等方面建立伙伴关系，形成流域生态环境事务的共同行动网络。流域生态环境协同治理体现了整体主义生态观，其出发点是流域生态系统要素的整体性，落脚点是流域整体的生态环境利益。因此，流域生态环境协同治理有利于治理能力的聚合与提升，是实现流域善治的有效途径。

流域生态环境协同治理有四个特点：一是治理主体的多元性。治理主体包括流域范围内不同行政区域的政府及其有关部门、市场力量、社会力量等。二是治理结构的协作性。多元主体的治理行为不是单打独斗，而是互相协同、形成合力。三是协同过程的有序性。协同不是无序的，而是有序协同，是有意识的、自觉的协同。四是治理目标的一致性。流域生态环境协同治理的目标是维护流域整体的生态环境利益，构建流域生态环境命运共同体。

（二）流域生态环境协同治理的不足及其原因

目前，我国流域生态环境治理存在协同不足甚至失灵的问题。这是流域生态环境治理碎片化的后果，进而导致治理效果不彰、效率低下。

1.立法层面的协同不足

我国已有《水法》《水污染防治法》等十多部与流域生态环境治理相关的法律、法规、规章，但没有针对大型流域的专门综合性立法，流域管理的法律规范既不系统也不成体系。环境立法与资源立法分离，对水资源开发利用与水污染防治分别立法，难以避免狭隘利益观驱使下的地方保护主义和部门本位主义等风险。每部法律都限于保护流域的一项功能而忽视其他功能，缺乏对流域多元功能的统筹协调。此外，与流域生态环境治理相关的法律、法规、规章，其配套制度和实施细则不够完备，缺乏可操作性。比如，应对流域特有的防洪减灾风险、水资源节约和配置调度、水能资源有序开发利用、河湖空间管制等问题，“主要依靠行政机关个别博弈、讨价还价，难以实现稳定和连续的管理”⑥。

2.执法层面的协同不足

（1）执法协同的外部条件不足。我国流域管理具有以属地管理为基础“行政逐级发包”的特点，这容易造成地方政府逐级向下推卸责任，阻碍流域生态环境治理的纵向协同。受地方保护主义影响，地方政府及其职能部门在流域生态环境治理中更多地体现本地方利益，导致横向协同不足。不同行政区域的政府部门之间有关流域管理的权责分工不够明确且信息分散，相互之间缺乏有效沟通，使得协同缺乏基础信息支撑。虽然流域水利委员会、流域（海域）生态环境监督管理局作为流域生态环境管理机构有统一协调的职能，但其权威性不够，当流域内各行政区域之间出现矛盾时，难以采取有效措施予以协调。流域生态环境管理机构执法效能不高在一定程度上表明，其地位不是强化而是虚化了。

（2）执法协同的内生动力不足。流域生态环境的公共物品属性非常明显，因而流域生态环境治理的外部性突出，影响地方政府协同治理的意愿提升。一些地方政府在进行流域生态环境治理时，考虑到未付出治理成本的其他行政区域也会受益，就不会积极采取和落实严格的治理措施。⑦同时，流域上中下游对流域生态环境治理的目标并不一致，如在水资源开发利用、水污染排放等方面都追求本行政区域利益最大化，缺乏对其他区域利益的考虑，由此加大了流域生态环境协同治理的难度。河长制的确立在一定程度上解决了流域生态环境治理跨部门协同不足的问题，但河长的协同主动性主要来自外部，可能与其承担的其他职责（如地方经济发展）有关，外力驱使下的协同往往缺乏持久性甚至流于形式。于是，实践中出现有的河长比较尽责，有的河长比较松懈的现象。⑧而且，在四级（省、市、县、乡）河长制甚至五级（省、市、县、乡、村）河长制内部，各级河长之间存在新的需要协调的问题，这类问题是制约流域生态环境协同治理效果的“额外变量”。⑨

（3）部门之间职能交叉、重叠增加了协同的难度。虽然国家政策层面提出实施“多规合一”⑩，但目前有多部法律都建立了相应的规划制度，而对不同规划编制部门、不同规划之间的协调与协同缺乏明确要求，实践中“规划打架”在所难免。比如，流域生态环境管理机构在流域水资源保护等专业或专项规划编制方面与发改、水利、农业、自然资源等部门之间存在职能重叠，在流域生态保护及建设规划、流域主体功能区划的编制以及各类区域划定方面与发改、农业、自然资源、流域沿岸各级政府之间存在职能交叉。现行主体功能区制度缺乏对各种功能区及其相互之间关系的明确界定，难以避免流域管理机构与流域管理部门之间存在职能重叠与交叉。比如，在对同一水体的利用与保护方面，水利部門依据《水法》划定的“水功能区”与生态环境部门依据《水污染防治法》划定的“水环境功能区”之间既有重合也有冲突。B11另外，根据《水污染防治法》的有关规定，渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门调查处理;其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构调查处理，造成渔业损害的，渔业主管部门参与调查处理。现实中渔业污染事故的原因较多，相关职能部门之间互相推诿、扯皮，导致执法主体、问责对象、赔偿标准等难以确定。B12

3.司法层面的协同不足

随着流域经济社会的快速发展，流域水资源开发利用等活动越来越频繁，所涉及的利益关系越来越复杂，相关违法案件数量增多、涉及面广、情况复杂。近年来，各流域生态环境管理机构开展了一些流域内省际水事纠纷排查活动，调处了一些省际边界水事纠纷，但纠纷解决方式单一，主要是行政调查处理，流域生态环境案件大都被“消化”在行政执法阶段，难以进入环境司法环节。由于流域生态环境执法与司法衔接机制不够健全，流域生态环境违法案件的司法移送制度不够完善，加上按行政区域设立环境司法机构的体制导致对流域整体的环境司法监督弱化，面对跨行政区域的水事纠纷和生态环境违法行为，缺乏有效的司法手段予以处理和惩治。

三、加强流域生态环境协同治理的对策

要实现流域生态环境治理主体之间有效、充分协同，必须将流域生态环境协同治理纳入法治化轨道，形成完善的协同体系，以制度规范和促进协同。

（一）促进协同决策

流域协同决策是实现权威、协调、高效的流域协同治理的前提，为此要进行流域整体性、综合立法。“一个流域一部法律”已成为国际上流域立法的趋势，世界范围内很多河流都有专门法律予以保护。因此，我国应从流域生态系统的整体性出发，统筹考虑流域上下游、左右岸协同发展，进行综合性的流域立法。各流域立法遵循流域生态系统发展规律，在流域范围内统筹协调多元环境要素，把水资源利用、水污染防治、渔业、防洪、港岸、交通、景观等方面问题一体化考虑，建立流域统一、综合监管制度。以各流域立法为依据，流域内各级政府及其职能部门打破流域上下游、干支流、左右岸、水中与岸上的行政区划界限和壁垒，构建联动合作的协同治理机制，形成“共抓大保护，不搞大开发”的格局。在决策途径上，可以探索多元参与、共同协商决策。虽然“长江法”“黄河法”“珠江法”等统揽流域全局、全要素的综合性法律应由国家层面出台，以增强立法的效力，但考虑到实践中流域治理的区域性特点，有必要推行流域内各行政区域共同协商决策。具体而言，以流域为单元，加强省级行政区之间的决策协商，形成流域生态环境协同治理的具体规范依据。比如，由珠江流域南海海域生态环境监督管理局牵头，协同云南、贵州、广西和广东4个省（区），制定珠江流域生态环境协同治理的协议、规划及其实施方案、备忘录等规范性文件，在珠江流域内实施。

（二）创新协同执法

1.理顺流域生态环境管理体制

“根据布雷顿（Breton）的最优区域配置理论，外部性影响越大的水污染问题，应由越高级别的机构进行管理。理想的水质管理机构是将水的自然单元作为整体，能够统筹整个流域水质管理的各个要素，不受地方政府干扰，保障天然水体化学、物理和生物的完整性。”B13因此，建议将《水法》确立的流域生态环境管理与行政区域管理相结合的管理体制转变为行政区域治理服从流域治理的生态环境管理体制，如整合长江水利委员会和长江流域生态环境监督管理局为长江流域委员会，作为长江流域的生态环境综合管理机构，其职能不限于水资源管理或者水生态环境保护，而是拓展到流域生态环境综合管理，将多部门分散执法变为流域委员会相对集中执法，并且，长江流域委员会应具有行政处罚权，结束流域生态环境管理部门或区域分割执法的状况，形成“一站式”管理。

2.完善流域生态环境治理跨部门联合执法机制

在各流域立法中建立流域生态环境治理跨部门联合执法制度，明确联合执法的方案、形式、程序、结果处理等事项，形成联合执法的长效机制。联合执法的形式包括联合巡查、专项检查、调查，以及联合监测、应急联动。各流域管理部门按照职责分工，明确巡查的范围、重点和责任，对流域水域岸线及岸线周边重点区域进行日常巡查、定期或不定期巡查;巡查结果进行登记和报告，以便有关部门及时掌握流域生态环境情况，对水资源管理、水污染防治、水域岸线保护等重点事项进行事前监管。针对巡查中发现的生态环境违法行为，有关部门要及时开展专项检查和调查，并积极推动处理。参与联合巡查、调查和检查的单位对联合执法过程中发现的问题，要提出有针对性的整改措施和建议。为保障流域协同执法，可以采取三方面措施。一是建立流域协同监控体系。运用卫星定位等高科技手段，加大在线监控设施建设，完善遥感遥测监控、重点区域视频监控和执法巡查监控，形成多要素、多介质动态监控和全覆盖、高精度、反应迅速的立体化监控网络。为提高监控效率，可以开展政府购买第三方技术单位相关服务，为执法工作由事后查处向事前预防转变提供技术支撑。B14二是建立流域协同信息平台。信息协同是治理协同的基础和前提，因此，要建立统一的流域信息系统，动态反映流域环境质量、水文、污染源、水域岸线管理、建设项目、水利工程运行等方面情况，相关数据由各流域管理部门及时采集、核定、公布，实现流域管理部门之间信息资源共享互通。三是统一流域治理规划和环评。要开展流域水资源开发利用规划、省际边界河道水利规划、河道岸线利用规划、省际重点水事矛盾敏感地区水利规划、采砂规划的编制，统一为流域国土空间规划，实现“多规合一”。此外，流域内各省级政府根据流域的实际情况，协商制定统一的流域环评标准、水污染物排放标准、水域岸线修复标准等生态环境治理标准。

（三）推动司法与执法联动及协同司法

可以探索将按区域设立环境司法机构变为按流域设立环保警察、环境司法机构，并明确流域环境违法犯罪案件的移送标准、移送程序，确保移送及时、高效。具体而言，可以比照在主要流域设立生态环境管理机构的做法，由公安部设立流域环境保护派出机构，组建精干的环保警察队伍，赋予环保警察开展针对环境违法犯罪行为的治安管理权和刑事执法权，既解决流域联合执法能力弱、监督不足的问题，又改变流域执法与司法相分离的局面。为加强流域生态环境协同治理的司法保障，避免行政干预司法或地方司法保护主义现象，建议按流域设立环境司法机构，负责流域内环境违法犯罪案件的检察、审判工作。这方面已有相关实践，如湖南省高级人民法院设立了湘江环境资源法庭，推进湘江流域内环境公益诉讼、跨行政区环境污染、生态破坏等案件的集中管辖。B15流域生态环境具有公共物品属性，因而应完善流域环境公益诉讼制度，对涉及流域生态环境保护的公益诉讼行为给予鼓励和支持，如在能力建设和资金保障方面支持专门从事流域环境保护的公益性社会组织发展，明确流域生态环境损害鉴定评估、赔偿磋商、生态修复以及环境公益诉讼赔偿金的使用管理等问题。

（四）扩大公众参与

流域生态环境治理仅依靠政府是不够的，还需要利益相关方的参与和全社会的支持。为此，要完善流域生态环境治理的公众参与机制，明确社会公众的流域生态环境治理知情权和参与权，通过公众—政府—市场之间的合作、互动，实现流域生态环境治理的社会协同。为应对流域生态环境治理的外部性，应构建约束和激励并举的机制，使外部性内部化，为流域多元主体之间协同提供内生动力。一是遏制对流域生态环境产生负外部性的经济活动或行为，对相关活动或行为加大处罚力度，提高其违法成本;明确并强化流域内各层级行政区域的生态环境治理责任，当流域内某行政区域出境断面水质评价低于入境断面水质标准时，表明该行政区域内河流水质恶化，应当对该行政区实施相应的处罚。二是激励对流域生态环境产生正外部性的经济活动或行为，如建立流域跨行政区生态补偿制度，由受益地区对那些承担流域生态环境保护和建设成本以及丧失发展机会的地区进行必要的补偿，并探索包括技术补偿、异地开发补偿等提供发展权项目的补偿形式，帮助流域上游地区发展生态农业、生态养殖、生态旅游等环境友好型产业，通过协同治理实现协同发展。

注释

①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，《人民日报》2016年3月18日。

②《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议》，求是网，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2017-02/06/c_1120420330.htm，2017年2月6日。

③習近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月27日。

④吴强、刘汗、高龙：《“经营流域”的实践探索与理论思考》，《水利发展研究》2017年第11期。

⑤参见《生态环境部：七大流域海域生态环境监管局挂牌成立》，央视网，http：//m.news.cctv.com/2019/07/27/ARTItFw9C8qq576sSIQierib190727.shtml，2019年7月27日。

⑥B11参见吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，《政法论丛》2018年第6期。

⑦B13参见宋国君、赵文娟：《中美流域水质管理模式比较研究》，《环境保护》2018年第1期。

⑧参见任敏：《“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究》，《北京行政学院学报》2015年第3期。

⑨参见史玉成：《流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律系统和政治系统的双重视角》，《现代法学》2018年第6期。

⑩2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

B12参见杨志云、殷培红：《流域水环境保护执法改革：体制整合、管理变革及若干建议》，《行政管理改革》2018年第2期。

B14参见马美英、杜庆治、赵继东、邵玉斌：《洱海流域环保移动执法系统的研究与实现》，《信息技术》2016年第7期。

B15参见曹娴：《环境公益诉讼，任重道远》，《湖南日报》2016年10月30日。

责任编辑：邓 林