从三峡建设到西部大开发： 重庆直辖的战略布局

亲历者

蒲海清 重庆直辖后的首任市长

重庆直辖的缘起要追溯至1985年，直接动因是三峡工程。

1985年1月19日，改革开放的总设计师邓小平参加建设广东大亚湾核电站有关合同签字仪式后，专门听取了时任国务院副总理李鹏关于建设三峡工程的汇报。当汇报到“正在考虑专门成立三峡行政区，用行政区的力量来支持三峡工程建设，做好淹没区的移民和经济开发工作”时，李鹏提出：“这个行政区应该包括重庆市，有了大城市，有一定的工业经济基础和人员智力的支援，便于发展经济。”但邓小平当即表示：“可以考虑把四川分为两个省，一个以重庆为中心城市，一个以成都为中心城市。” 这是邓小平提出设立重庆直辖市的最初设想，也为以后此项工作的推进指明了方向。

1994年，三峡工程上马。重庆直辖进入紧锣密鼓的实质筹备工作之中。

三峡工程百万大移民

百万移民是世界级难题。三峡工程成败的关键在于移民，不将三峡移民安置好，三峡工程就无法顺利实施。

从地理位置来看，三峡工程虽然建设在湖北省境内，但上百万的库区移民却有85%来自重庆市辖区。如何实现三峡库区的大发展、大稳定？

1997年3月6日，在第八届全国人民代表大会第五次会议上，国务委员李贵鲜代表国务院向大会作《关于提请审议设立重庆直辖市的议案的说明》指出，重庆直辖“有利于三峡工程的建设和库区移民的统一规划、安排、管理。现在的重庆市和万县市、涪陵市的移民任务，占三峡库区的80%以上。设立重庆直辖市，将移民工作统一管起来，有利于国家对三峡库区开发性移民政策的落实、资金的统筹安排和管理，有利于把移民工作做得更好，促进三峡工程建设”。

蒲海清说，1996年10月底，三峡工程四川库区移民工作顺利移交重庆市接管。实践证明，成立重庆直辖市的决策是正确的。到2007年，重庆基本完成了百万三峡移民（实际达137万人）的艰巨任务，城镇移民“零就业”家庭基本消除。

1997年3月14日，八届全国人大五次会议投票通过国务院提出的设立重庆直辖市的方案。蒲海清说：“方案通过以后，很多重庆的人大代表跟我拥抱，还有外省的代表跟我握手。大家都非常高兴。重庆整个城市沸腾了，老百姓到处放鞭炮、喊口号 ——‘我们直辖了”。

“两个大局”的战略选择，西部大开发的序曲

早在改革开放之初，邓小平就明确提出了“两个大局”的战略思想，一个大局是：东部沿海地区要加快对外开放，先发展起来，中西部地区要顾全这个大局。另一个大局是：当发展到一定时期，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要顾全这个大局。

李贵鲜在上述《说明》中指出，设立重庆直辖市是国家为加快中西部地区经济和社会发展所采取的一项重要举措。这样做，有利于充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用，带动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济、社会发展。重庆市与西南各省、长江上游地区有着密切的联系。以重庆市为中心，川、黔、滇三省部分地、市参加的重庆经济协作区，经过多年的工作，促进了这些地区的经济发展和商品流通。因此，设立重庆直辖市，有利于进一步发挥它的区位优势、龙头作用、窗口作用和辐射作用。

在蒲海清看来，重庆直辖更长远的意义在于：作为长江上游最大的城市，它的直辖可以充分发挥其中心城市辐射功能，利用它的区位优势带动西部地区发展。

1997年的重庆直辖成为西部大开发的序曲。3年后，西部大开发战略正式启动，改革开放向内陆挺进，“两个大局”思想落地生根。

2015年，随着国家“一带一路”建设的深入推进，处在“一带一路”和长江经济带“Y”字形大通道连接点上的重庆凸显其独有的战略价值。2017年，重庆自贸区设立，内陆开放高地特征更加凸显。

蒲海清对《中国经济周刊》记者说：“回过头来看，重庆设立直辖市以后的发展，不仅使自身的经济、社会发展上了一个大台阶，而且对长江上游、整个西南地区的辐射作用、带动作用都非常明显。小平同志是最早提出把重庆从四川分出来的，他不愧是改革开放的总设计师，站得高、望得远。”

四个方案之争与重庆行政体制改革

如果从1985年开始算起，重庆直辖的方案经过深入而缜密的调查、讨论，据蒲海清回忆，中央先后提出过4个方案：

其一，以三峡库区为中心建立一级行政区，成立省或者直辖市，包括湖北宜昌，也就是和之前的“三峡省”模式差不多。但后来觉得牵涉地方太多，不能精简机构，中间管理成本过高，放弃了，没有怎么讨论。其二，在原来重庆计划单列市的基础上，直接升级成一个直辖市。这是最简单的办法，也不会触动各方利益。但这个方案不仅解决不了四川人口过多的问题，也解决不了三峡移民问题。其三，在现在重庆直辖市的格局上，还把广安、达川、南充等也拿过来。其四，就是现行的重庆市区划，只包括重庆、万县（今万州）、涪陵和黔江。

为什么成立直辖市而不是“三峡省”？为何选择现有方案？在蒲海清看来，重庆直辖还承担着我国行政体制改革的重要使命。

按照当前的省、市、县、乡四级行政体制，设立省就需要四级，而直辖市只有三级，重庆当时直管42个县，直接去掉地市级机构，减少三分之一的行政编制，减少行政经费，提高行政效率，有利于形成小政府、大社会的格局。

2007年，重庆直辖10周年之际，新华社发文介绍，自1997年成为直辖市开始，重庆探索行政体制改革的步伐一直未停，由于政府规模的“瘦身”，行政管理层次的减少和“扁平化”，不仅行政事业编制有了剩余，而且每年节约行政经费高达100亿元。

地市级五大班子齐全，去掉之后怎么安排人员去向？蒲海清介绍，重庆直辖市机构编制确定以后，很快就把地市级中间机构取消了。地市这一级一大批干部怎么办呢？有的提前退休，有的做巡视员，有的去了人大、政协，通过10年全消化了。多年以后，重庆还没把中央给的编制用完，重庆公务员占总人口比重是全国最低的。

当然，减少行政层级、精兵简政和减少行政经费还只是行政体制改革的第一步。作为大农村、大城市的综合体，重庆还在探索城乡统筹发展新模式，朝着公共服务型政府方向迈出重要步伐，不断深入探索行政体制改革的新空间。蒲海清对《中国经济周刊》说：“从我个人的工作经历来看，行政体制改革对经济发展的推动作用也是很大的，甚至更加重要。”

（本文为《中国经济周刊》2018年的报道）

编辑：李永华 liyonghua@ceweekly.cn    美編：孟凡婷